BVerwG 3 B 25.17 VG Osnabrück - 21.04.2016 - AZ: VG 4 A 132/14 OVG Lüneburg - 21.03.2017 - AZ: OVG 10 LC 39/16
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2018
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk und Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 21. März 2017 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 2 275 € festgesetzt. Gründe
1 Der Kläger wendet sich gegen die Herabsetzung des Wertes von Zahlungsansprüchen. Den ihm mit Bescheid vom 7. April 2006 zugewiesenen Zahlungsansprüchen lag ein Betriebsindividueller Betrag zugrunde, der auf die Bewilligung von Rindersonderprämien für das Jahr 2002 zurückgeht. Die Rindersonderprämien wurden insoweit zurückgefordert, als bei der Bewilligung Flächen als Futterflächen berücksichtigt wurden, auf denen Kartoffeln angebaut worden waren. In seinem Agrarförderantrag "Fläche" hatte der Kläger diese Flächen mit dem Code für "Futterhackfrüchte" statt einem Code für Kartoffeln angegeben. Vor diesem Hintergrund korrigierte die Beklagte mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 16. Oktober 2013 den Betriebsindividuellen Betrag und setzte den Wert der Zahlungsansprüche herab. In den Vorinstanzen hatte die dagegen gerichtete Klage keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat im Urteil vom 21. März 2017 ausgeführt, die zum Kartoffelanbau genutzte Fläche habe nicht als Futterfläche berücksichtigt werden können, weil sie zum "Gartenbau" gehöre. Außerdem könne die Fläche auch deshalb nicht als Futterfläche berücksichtigt werden, weil eine zu einem Betrieb gehörende Futterfläche nur vorliege, wenn sie ausschließlich zur Ernährung der Tiere bestimmt gewesen sei. Der Kläger könne sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, denn die Zahlungsansprüche seien ihm auf der Grundlage von sachlich fehlerhaften Anträgen zugewiesen worden, was für ihn erkennbar gewesen sei.
2 Die auf die Revisionszulassungsgründe einer grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil hat keinen Erfolg.
3 1. Die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) setzt voraus, dass die Rechtssache eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Dies ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO darzulegen. Erforderlich ist die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 , vom 7. Juni 1996 - 1 B 127.95 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 32 S. 26 und vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14).
4 a) Der Kläger möchte geklärt wissen,
ob die Anerkennung einer Futterfläche nach Art. 12 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1254/1999 voraussetzt, dass der Aufwuchs, der auf dieser Fläche produziert wird, vollständig an die Rinder des Antragstellers verfüttert wird.
5 Die Frage ist durch den Europäischen Gerichtshof bereits geklärt; sie ist zu bejahen. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens und einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf es daher nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335], C.I.L.F.I.T. - Rn. 13 f. ).
6 Mit seinem Urteil vom 1. März 2007 in der Rechtssache - C-34/05 [ECLI:EU:C:2007:122], Schouten - (Rn. 27 ff.) hat der Europäische Gerichtshof zu Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. L 160 S. 21) entschieden, dass nur solche Flächen als Futterflächen berücksichtigt werden können, die ausschließlich zur Ernährung der Tiere bestimmt sind. Wird keine Weidewirtschaft betrieben, so ist das nur dann der Fall, wenn der Aufwuchs vollständig an die in dem jeweiligen Betrieb gehaltenen Tiere verfüttert, also nicht - wie hier - auch verkauft wird.
7 Die Begrenzung der Gesamtzahl der Tiere eines Betriebs, für die eine Prämie gewährt werden konnte, zielte darauf, eine exzessive Intensivtierhaltung zu vermeiden (vgl. Erwägungsgrund 13 der VO (EG) Nr. 1254/1999). Das in dem dafür maßgeblichen Besatzdichtefaktor ausgedrückte Verhältnis zwischen prämienfähigen Tieren und Futterfläche sollte sicherstellen, dass innerbetrieblich eine Futterfläche zur Verfügung steht, die ausreicht, um den Futterbedarf der Tiere zu decken. Mit diesem Ziel wäre es - wie der Europäische Gerichtshof ausgeführt hat - unvereinbar, Flächen als Futterflächen zu berücksichtigen, die nicht ausschließlich zur Ernährung der im Betrieb gehaltenen Tiere bestimmt sind und insoweit nicht zur Ernährung der Tiere beitragen. Dem entspricht, dass Art. 12 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) Nr. 1254/1999 bestimmte, von vornherein ungeeignete Flächen als Futterflächen ausschließt. Gleiches gilt für den Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 1254/1999, wonach der Besatzdichtefaktor sich auf die innerbetriebliche Futterfläche bezieht, die zur Ernährung der Tiere verwendet wird. Darauf hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht hingewiesen.
8 Der hiergegen mit der Beschwerde erhobene Einwand stellt das Urteil des Europäischen Gerichtshofs nicht ernstlich in Frage. Richtig ist, dass die hier in Rede stehende Rindersonderprämie in Deutschland als Schlachtprämie gewährt wurde. Das hatte zur Folge, dass der Prämienantrag bei Schlachtung innerhalb einer Frist von sechs Monaten, spätestens aber bis Ende Februar des Folgejahres gestellt werden konnte und der Tag der Antragstellung maßgeblich für das Jahr war, auf das die Tiere angerechnet wurden (Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 35 Abs. 2, Art. 42 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28. Oktober 1999 sowie §§ 17 und 19 Abs. 2 der Rinder- und Schafprämien-Verordnung vom 22. Dezember 1999 ). Die damit einhergehende Flexibilität und der Umstand, dass die berücksichtigte innerbetriebliche Futterfläche nicht notwendig dem einzelnen Tier als Futtergrundlage gedient haben muss, stellt die Argumentation des Europäischen Gerichtshofs nicht in Frage. Sie rechtfertigt nicht, jenseits der Wirkungen der genannten Durchführungsbestimmungen von einem großzügigeren Begriff der Futterfläche im Sinne von Art. 12 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) Nr. 1254/1999 auszugehen und damit die praktische Wirksamkeit der Regelung zu beschränken.
9 b) Weiter möchte der Kläger geklärt wissen,
ob für die Anerkennung einer Futterfläche nach Art. 12 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) Nr. 1254/1999 auch eine Fläche in Betracht kam, auf der Kartoffeln angebaut wurden.
10 Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, denn sie ist nicht entscheidungserheblich.
11 Ist eine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4, vom 11. September 2002 - 9 B 61.02 - juris Rn. 3 und vom 8. August 2008 - 9 B 31.08 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 33 Rn. 7).
12 Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtswidrigkeit der ursprünglich festgesetzten und im Betriebsindividuellen Betrag berücksichtigten Rindersonderprämien damit begründet, dass Kartoffelanbauflächen keine Futterflächen seien, weil sie zum "Gartenbau" gehörten und damit gemäß Art. 12 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) Nr. 1254/1999 ausgeschlossen seien. Das ist Grundlage der aufgeworfenen Frage. Daneben hat es sich aber selbstständig tragend auch darauf gestützt, dass die Kartoffelanbauflächen nicht als Futterflächen berücksichtigt werden konnten, weil sie nicht ausschließlich zur Ernährung der Tiere bestimmt waren, sondern die Kartoffeln teilweise verkauft wurden. Diesbezüglich liegt aber ein Revisionszulassungsgrund - wie ausgeführt - nicht vor.
13 c) Darüber hinaus wirft der Kläger die Frage auf,
ob ein sachlich fehlerhafter Antrag im Sinne von Art. 137 Abs. 2 Halbs. 1 VO (EU) Nr. 73/2009 auch dann vorliegt, wenn die Angabe eines Antragstellers auf einer fehlerhaften rechtlichen Bewertung eines tatsächlichen Sachverhaltes beruht.
14 Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens und eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, denn sie lässt sich ohne Weiteres mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesauslegung zweifelsfrei beantworten (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 sowie EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81, C.I.L.F.I.T. - Rn. 16 ff. ).
15 Das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem der europäischen Landwirtschaftsbeihilfen sieht systematische Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen vor. Eine umfassende Überprüfung ist jedoch nicht möglich. Es setzt deshalb voraus, dass die vom Beihilfeantragsteller gemachten Angaben von vornherein vollständig und richtig sind, was sich auch auf die Einhaltung der Beihilfebedingungen bezieht (vgl. EuGH, Urteile vom 16. Mai 2002 - C-63/00 [ECLI:EU:C:2002:296], Schilling und Nehring - Rn. 33 f., 37 und vom 4. Oktober 2007 - C-375/05 [ECLI:EU:C:2007:574], Geuting - Rn. 30).
16 Art. 137 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl. L 30 S. 16) sieht vor, dass vor dem 1. Januar 2009 zugewiesene Zahlungsansprüche nicht als rechtmäßig und ordnungsgemäß gelten, wenn sie auf der Grundlage von sachlich fehlerhaften Anträgen [en: factually incorrect applications, fr: demandes présentant des erreurs matérielles] zugewiesen wurden (Satz 1), außer der Fehler war für den Betriebsinhaber nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar (Satz 2). In ähnlicher Weise stellt Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 (ABl. L 316 S. 65, vormals auch Art. 68 Abs. 1 VO Nr. 796/2004) den Betriebsinhaber von Sanktionen frei, wenn er sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld trifft. Der letzte Halbsatz verdeutlicht, dass es in diesem Zusammenhang auf das Fehlen eigener Schuld ankommt.
17 Vorliegend geht es darum, dass der Kläger mit seinen Anträgen auf Bewilligung von Rindersonderprämien für die Futterflächen auf eine Fläche Bezug genommen hat, die er als Futterhackfrüchte codiert hat, obwohl der Aufwuchs nicht - wie für die Codierung und die Gewährung der Prämie erforderlich - ausschließlich zur Ernährung der Rinder bestimmt war. Der Antrag war insoweit sachlich fehlerhaft. Ob der Fehler auf einer tatsächlichen oder einer rechtlichen Fehlvorstellung des Erklärenden beruht, lässt sich weder ohne Weiteres erkennen noch ist dies aus Sicht des Schutzes der finanziellen Interessen der Union von Bedeutung. Entscheidend ist, dass die Codierung "Futterhackfrüchte" gleichermaßen zu der Fehlvorstellung der Behörde führt, es handele sich um eine Fläche, auf der tatsächlich Futterhackfrüchte im Sinne des Codes angebaut werden. Vorausgesetzt, den Betriebsinhaber trifft eine Schuld an seiner unzutreffenden Angabe, so ist kein Grund und keine Rechtfertigung dafür erkennbar, eine fehlerhafte Angabe, die auf einem Rechtsirrtum beruht, gegenüber einer ebensolchen zu privilegieren, die auf einen Tatsachenirrtum zurückzuführen ist.
18 2. Die geltend gemachten Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) führen nicht zur Zulassung der Revision.
19 a) Der Kläger rügt, das Oberverwaltungsgericht habe entgegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf Akten eines vorangegangenen Verfahrens Bezug genommen, die nicht Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen seien. Folglich habe es die in diesem Verfahren gemachten Zeugenaussagen nicht auswerten dürfen. Damit ist ein Verfahrensfehler nicht in der erforderlichen Weise bezeichnet (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), denn der Fehler muss sowohl in den Tatsachen, die ihn begründen sollen, als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargelegt werden (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. Juni 2013 - 5 B 11.13 - juris Rn. 7 und vom 12. März 2014 - 5 B 48.13 - Buchholz 310 § 96 VwGO Nr. 62 Rn. 12). Der Kläger bezieht sich pauschal auf die Protokolle und Urteile des vorliegenden erst- und berufungsinstanzlichen Verfahrens, setzt sich aber nicht damit auseinander, dass ausweislich des Tatbestands des Berufungsurteils die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Osnabrück (VG 4 A 56/13), aus denen die Zeugenaussagen stammen, Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren (UA S. 10). Der Kläger hat gegen die Feststellung des Urteils nicht binnen zwei Wochen nach Zustellung des Urteils Berichtigung beantragt (§ 119 Abs. 1 VwGO) und setzt sich mit der Beweiskraft des Urteils (§ 314 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO) nicht auseinander, aufgrund derer er die tatbestandliche Feststellung des Urteils grundsätzlich gegen sich gelten lassen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1978 - 1 C 46.75 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 15 S. 47 und Beschluss vom 10. November 1992 - 3 B 52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5). Soweit der Kläger darüber hinaus auf einen Vortrag in einem vorangegangenen Verfahren Bezug nimmt, ist schon nicht klar, was damit gemeint ist. Mit dem Zusatz, es liege zugleich ein Verstoß gegen § 96 Abs. 1 VwGO vor, ist ebenfalls ein Verfahrensfehler nicht hinreichend dargelegt. Der Kläger nennt lediglich die Vorschrift mit ihrer (nichtamtlichen) Überschrift.
20 b) Weiter rügt der Kläger, das Oberverwaltungsgericht gehe von einer "Offensichtlichkeit" seiner Argumentation zur Codierung der Kartoffelanbauflächen aus. Die Vorinstanz habe sich in der Besetzung mit drei Berufsrichtern zu dieser schwierigen Frage bewusst gerade nicht geäußert. Das spreche gegen die - vermeintliche - Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der hier in Rede stehende Fehler habe von dem Kläger "ohne Weiteres" erkannt werden können. Das Oberverwaltungsgericht habe es versäumt, sich damit auseinanderzusetzen, worin ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO liege.
21 Mit diesem Vorbringen ist eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes nicht dargelegt. Ein Gericht verletzt das Gebot, seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde zu legen, wenn es gewichtige, in das Verfahren eingeführte Tatsachen nicht in Betracht zieht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. Allein der Umstand, dass es sich nicht mit allen Einzelheiten des Sachverhalts - und damit möglicherweise auch jenen des vorinstanzlichen Urteils - auseinandersetzt, erlaubt nicht den Schluss, dass es den ihm unterbreiteten Prozessstoff nicht umfassend in Erwägung gezogen hat (BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1992 - 3 C 16.90 - Buchholz 412.3 § 6 BVFG Nr. 68 S. 64 und vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 ).
22 c) Schließlich rügt der Kläger, die "allgemeine Auskunftslage", namentlich ein Bericht der Zeitschrift "top agrar", sei nicht Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Seine Heranziehung verstoße gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sei überraschend und verletzte daher seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG).
23 Mit der "allgemeinen Auskunftslage" greift das Oberverwaltungsgericht jenseits des Aspekts persönlicher Beratung auf, dass sich der Kläger auf öffentliche Äußerungen beruft, namentlich zwei Artikel des Landwirtschaftlichen Wochenblatts (Schriftsatz vom 1. Februar 2016). Dieser war Bestandteil der Gerichtsakten des (erstinstanzlichen) Verfahrens und Gegenstand der mündlichen Verhandlung (UA S. 10). Das Oberverwaltungsgericht konstatiert, dass ein "Optimierungsmodell" im Sinne des Klägers - soweit ersichtlich - weder empfohlen noch praktiziert worden sei und führt als Beleg dieser negativen Tatsache beispielhaft einen Bericht in "top agrar" an.
24 Die Berücksichtigung des Berichts betrifft nicht den Grundsatz der freien Beweiswürdigung und den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, sondern das Verbot, das Urteil auf Tatsachen und Beweisergebnisse zu stützen, zu denen die Beteiligten sich nicht äußern konnten (§ 108 Abs. 2 VwGO) und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör. Auch wenn nicht ersichtlich ist, dass der Bericht in das Verfahren eingeführt worden ist, hat die Rüge keinen Erfolg, weil der Verfahrensmangel nicht hinreichend bezeichnet ist (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Es wäre erforderlich gewesen dazulegen, was der Kläger bei ausreichender Gehörsgewährung zu diesem Einzelaspekt der Urteilsbegründung mit Aussicht auf Erfolg vorgetragen hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1998 - 4 B 2.98 - NVwZ 1998, 1066 m.w.N.).
25 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
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