BVerwG 3 B 35.14 , Beschluss vom 26. Januar 2015 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 3 B 35.14 VG Hamburg - 21.08.2009 - AZ: VG 5 K 2711/06 OVG Hamburg - 25.02.2014 - AZ: OVG 3 Bf 338/09

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. Januar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Rothfuß
beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Februar 2014 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 7. April 2014 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt. Gründe

1 Die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache weist nicht die von ihr geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf; ebenso wenig sind Verfahrensfehler zu erkennen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2 Die Klägerin - ein in Hamburg ansässiges Taxiunternehmen - begehrt die Verpflichtung der beklagten Stadt Hamburg, der nach den Feststellungen des Berufungsgerichts über eine Tochtergesellschaft 51 % der GmbH-Anteile der Beigeladenen gehören, auf die den Flughafen Hamburg betreibende Beigeladene dahin einzuwirken, dass sie - die Klägerin - den Taxenstand (Abfahrtzone) und den sogenannten Taxenspeicher am Hamburger Flughafen anfahren und benutzen darf, ohne das von der Beigeladenen dafür auf vertraglicher Grundlage erhobene Entgelt entrichten zu müssen.

3 Seit März 2006 dürfen Taxenunternehmen die Ankunftszone des Hamburger Flughafens mit dem dort liegenden behördlich zugelassenen Taxenstand nur noch dann anfahren, wenn sie mit der Beigeladenen eine schriftliche „Vereinbarung Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg“ abgeschlossen haben. Mit dem Abschluss dieses Vertrags erwirbt das Taxenunternehmen („Nutzer“) das Recht, die Taxeninfrastruktureinrichtungen am Flughafen durch die beauftragten Fahrer zu nutzen. Dazu gehören der sogenannte Taxenhauptspeicher und der Nahbereichsspeicher vor dem Terminal 1 alt, in denen auf einer Fläche von knapp 12 800 m² Standplätze für wartende Taxen untergebracht sind, sowie die Taxeneinstiegszone vor den Terminals 1 und 2. Die Fahrspur zum behördlich zugelassenen Taxenstand ist nur über die Zufahrt aus dem Taxenhauptspeicher und dem Nahbereichsspeicher zu erreichen. Im Taxenspeicher befinden sich Toiletten für die Taxenfahrer, ein Imbissstand sowie Bildschirme, auf denen die Ankunftszeiten der Flüge angezeigt werden. Die für die Taxenspeicher genutzten Flächen hat die Beigeladene teils von der Beklagten angemietet, teils steht ihr daran ein Erbbaurecht zu; die Flächen sind nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet (UA S. 30). Für jede Einfahrt in den Taxenspeicher hat der Nutzer ein Entgelt in Höhe von 0,50 € zu zahlen; der monatliche Gesamtbetrag pro Fahrzeug ist seit dem 1. Januar 2007 auf 28 € netto gedeckelt. Der Vertrag zwischen der Beigeladenen und den Taxiunternehmern enthält darüber hinaus eine Anlage mit Anforderungen an die Ausstattung der Fahrzeuge („Qualitätsanforderungen“) und Vorgaben für das Verhalten der Fahrer („Maßnahmenkatalog“).

4 Der Antrag der Klägerin, im Wege einer einstweiligen Anordnung von diesen Anforderungen vorläufig freigestellt zu werden, ist bezüglich des erhobenen Nutzungsentgelts in beiden Instanzen ohne Erfolg geblieben (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 5. Juli 2007 - 1 Bs 182/06 - NJW 2007, 3367 ).

5 Ihre Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die zuletzt nur noch auf die Verpflichtung zur Einwirkung auf eine kostenlose Nutzung gerichtete Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.

6 1. Für in einem Revisionsverfahren grundsätzlich klärungsbedürftig hält die Klägerin zunächst die Frage
„der Befugnis der Beklagten bzw. der von ihr beherrschten Beigeladenen, die Benutzung bestimmter von der Beklagten bereitzustellender Taxenstände, die im vorliegenden Fall auf dem privaten Gelände der Beigeladenen vorgehalten werden, von dem Abschluss einer entgeltpflichtigen privatrechtlichen Vereinbarung mit der Beigeladenen nebst Regelungen zur Berufsausübung über die Bestimmungen der Taxenordnung hinaus abhängig zu machen“,
dabei geht es aus ihrer Sicht auch darum,
„ob die Beklagte als Genehmigungsbehörde, die für die Ausgabe von Taxengenehmigungen zuständig ist und die die alleinige Kompetenz zur Festsetzung von Entgelten im Taxengewerbe hat, über den Umweg einer Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmungen die Möglichkeit erhält, das Halten bzw. Bereithalten von Taxenfahrzeugen für Taxiunternehmer an von ihr grundsätzlich vorzuhaltenden Taxenhalteplätzen entgeltpflichtig zu machen und insofern für eine Subventionierung der von ihr vorzuhaltenden Taxenhalteplätze zu Lasten der jeweiligen Unternehmer, die gesetzlich verpflichtet sind, ihr Fahrzeug ausschließlich an derartigen Halteplätzen bereit zu halten, zu sorgen.“

7 Beide Fragen und die dafür gegebenen Begründungen rechtfertigen die von der Klägerin begehrte Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO jedoch nicht. Das setzt voraus, dass eine konkrete, höchstrichterlich noch nicht geklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts formuliert wird, der zugleich eine fallübergreifende Bedeutung zukommt (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 3 B 97.12 - juris Rn. 9 m.w.N.). Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substanziiert auseinandersetzt (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 22. August 2013 - 5 B 33.13 - juris Rn. 2 und vom 4. April 2012 - 5 B 58.11 - juris Rn. 2).

8 Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde hinsichtlich dieser Fragen nicht. Sie würden sich in dieser umfassenden Form in dem von ihr erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen; insoweit fehlt es an der für die Revisionszulassung erforderlichen Entscheidungserheblichkeit.

9 So bleibt bei der ersten Frage unberücksichtigt, dass die Beteiligten das Berufungsverfahren hinsichtlich der streitigen Anforderungen, die die Beigeladene in der von ihr bislang verwendeten Mustervereinbarung an die Ausstattung der Fahrzeuge und das Verhalten der Fahrer gestellt hatte, für erledigt erklärt haben; das Berufungsgericht hat das Berufungsverfahren deshalb insoweit eingestellt. Dementsprechend können diese von der Klägerin als Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit abgelehnten Verpflichtungen nicht Gegenstand des von ihr beabsichtigten Revisionsverfahrens werden. Vielmehr wäre die von der Klägerin erstrebte Revision des Berufungsurteils von vornherein auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Entgeltpflicht für die Nutzung der Taxenspeicher am Hamburger Flughafen beschränkt.

10 Abgesehen davon gehen beide Fragestellungen daran vorbei, dass nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts die rechtliche Möglichkeit, die Nutzung von nicht dem öffentlichen (Straßen-)Verkehr gewidmeten Flächen des Flughafengeländes durch Taxiunternehmer von der vertraglich zu vereinbarenden Zahlung eines Entgelts abhängig zu machen, nicht generell und unbeschränkt, sondern nur unter besonderen Voraussetzungen eröffnet ist. Das Oberverwaltungsgericht nimmt an, dass die nach den Erledigungserklärungen allein noch im Streit stehende Entgeltpflicht einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Klägerin bedeutet, für den es deshalb einer gesetzlichen Grundlage bedarf, der durch einen legitimen Zweck gerechtfertigt sein und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen muss. Diese Voraussetzungen sieht das Berufungsgericht mit eingehender Begründung als erfüllt an; es stellt dabei auf die besonderen Gegebenheiten am Hamburger Flughafen und die sich daraus ergebende Funktion der Taxenspeicher ab, deren Kosten mit den Nutzungsentgelten gedeckt werden sollen und nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auch nur gedeckt werden.

11 Im Hinblick darauf hätte in der Beschwerde unter Auseinandersetzung mit den vom Berufungsgericht dabei herangezogenen Grundsätzen namentlich aus der sogenannten Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226) dargelegt werden müssen, worin genau mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen der Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG der behauptete grundsätzliche Klärungsbedarf liegen soll; er müsste über die vom Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung und in der sonstigen höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Leitlinien hinausgehen. Diese Präzisierung und Konkretisierung leistet die Beschwerdebegründung nicht. Im Berufungsurteil wird gestützt auf die Fraport-Entscheidung im Einzelnen dargelegt, dass zum einen privatrechtliche Befugnisse wie das Eigentums- und das Hausrecht, freilich nur unter Beachtung der die Beklagte und die von ihr nach den Feststellungen des Berufungsgerichts gesellschaftsrechtlich beherrschten Beigeladenen treffenden Grundrechtsbindung, auch einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen können und dass auf der anderen Seite kein Recht der Klägerin auf kostenfreie Nutzung der auf privatem Gelände eingerichteten Taxeninfrastruktur am Flughafen zu erkennen sei (in diesem Sinne auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. Mai 2010 - OVG 1 S 163.09 - juris Rn. 42). Mit diesen beiden Begründungssträngen und den dazu angeführten Belegen aus der Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts setzt sich die Beschwerde nicht in der gebotenen Weise auseinander, um aufbauend darauf den nach ihrer Auffassung noch bestehenden Klärungsbedarf im Hinblick auf revisibles Recht zu konkretisieren. Abgesehen von dieser mangelnden Eingrenzung der zu klärenden Fragen wird in der Beschwerde auch die fallübergreifende Bedeutung der aus Sicht der Klägerin klärungsbedürftigen Fragen nicht in der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Weise herausgearbeitet.

12 Die Beschwerde beschränkt sich vielmehr weitgehend darauf, unter Bezugnahme auf aus Sicht der Klägerin bestehende Besonderheiten darzulegen, weshalb - wie sie meint - in Hamburg ein besonders rigides Taxenregime herrsche. Doch lassen die Ausführungen zum sogenannten Hamburger Taxigutachten, zur Einkommenssituation der Hamburger Taxiunternehmer im Allgemeinen sowie zur Art und Weise, wie die Beklagte im Rahmen der Erteilung von Taxikonzessionen die bei der Einfahrt in den Taxispeicher erhobenen Daten nutze, schon keinen hinreichenden Bezug zu Rechtsfragen erkennen, die sich im Zusammenhang mit der Entgeltpflicht für die Nutzung der Taxeninfrastruktur am Flughafen stellen können; erst recht kann mit diesem Vortrag nicht die für eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderliche fallübergreifende Bedeutung der aufgeworfenen Fragen dargetan werden.

13 2. Grundsätzliche Bedeutung misst die Klägerin der vorliegenden Rechtssache ferner im Hinblick auf die Fragen bei,
„ob die Beklagte, die gleichzeitig Genehmigungsbehörde für Taxen ist, befugt ist, aufgrund einer von ihr vorgenommenen Änderung der Hamburger Taxenordnung (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2) in Zukunft die ihr obliegende Verpflichtung, ausreichende Halteplätze für von ihr genehmigte Taxen zu schaffen, auf Private verlagern kann“,
„ob es speziell in Zukunft zulässig ist, dass sich beispielsweise die Beklagte ... darauf verlegt, Taxenhalteplätze auf Flächen zu verlegen, die in ihrem Eigentum befindlich sind, um dann nachfolgend ... die jeweiligen Taxiunternehmer zu verpflichten, für die Nutzung dieser Fläche ein Entgelt an die Beklagte ... zu zahlen“,
„inwieweit das dann mit der dem Taxiunternehmer obliegenden Beförderungspflicht und mit der Verpflichtung zur Nutzung (ausschließlich) genehmigter Taxenhalteplätze zur Aufnahme von Fahrgästen vereinbar wäre.“

14 Diese Fragestellungen zielen auf weitere, über die Taxiinfrastruktureinrichtungen am Hamburger Flughafen hinausgehende Anwendungsfälle ab, die die Klägerin offensichtlich befürchtet. Die für eine Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erforderliche fallübergreifende Bedeutung von sich im Zusammenhang mit den Taxiinfrastruktureinrichtungen am Hamburger Flughafen stellenden Rechtsfragen kann damit aber schon deshalb nicht begründet werden, weil die Beklagte, wie sie - von der Klägerin unwidersprochen - in ihrer Beschwerdeerwiderung nochmals vorgetragen hat, nicht plant, Entgelte für die Benutzung von (weiteren) Taxenständen einzuführen. Die Beklagte weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass das für Taxenstände auf dem öffentlichen (Straßen-)Verkehr gewidmeten Flächen ohnehin nicht zulässig wäre, da es sich insoweit noch um Gemeingebrauch handele, der unentgeltlich bleiben müsse. Darlegungen dazu, dass eine von der Klägerin befürchtete „Privatisierung“ von Taxenhalteplätzen möglicherweise außerhalb von Hamburg zu erwarten sei, weist die Beschwerdebegründung ebenfalls nicht auf.

15 Soweit nach der ersten dieser Fragen die der Beklagten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 der Hamburger Taxenordnung zustehenden Befugnisse geklärt werden sollen, handelt es sich zudem um die Auslegung und Anwendung von nicht revisiblem Landesrecht.

16 3. Auch soweit nach Auffassung der Klägerin grundsätzlich geklärt werden soll,
„ob es zulässig ist, diejenigen Kosten, die einem Verkehrsträger für die Schaffung einer Verkehrsinfrastruktur entstehen, zu deren Schaffung er wiederum verpflichtet ist, auf Dritte - hier Taxiunternehmer - zu verlagern, obwohl er, der Verkehrsträger, zum einen zur Schaffung der Infrastruktur überhaupt verpflichtet ist und [zum anderen von den diese Infrastruktur nutzenden] Dienstleistungen - hier den Taxen - finanziell auch noch profitiert“,
fehlt es an der erforderlichen Konkretisierung der Klärungsbedürftigkeit und fallübergreifenden Bedeutung dieser Frage. Die Beschwerdebegründung beschränkt sich darauf, die Frage als solche zu formulieren; die Fragestellung basiert zudem auf einer Reihe von weiteren erläuterungsbedürftigen und letztendlich auf ihre Richtigkeit erst noch zu überprüfenden (Vor-)Annahmen der Klägerin. Ausreichende Darlegungen zu all dem enthält die Beschwerdebegründung nicht. Insbesondere mangelt es auch an dieser Stelle an der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Auseinandersetzung mit der Begründung des Berufungsgerichts für die Zulässigkeit einer vertraglichen Verpflichtung, ein Entgelt für die Nutzung von nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Flächen zu zahlen; hierauf aufbauend hätte der revisionsgerichtliche Klärungsbedarf unter Auseinandersetzung mit der dazu bereits vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung präzisiert werden müssen.

17 4. Schließlich hält es die Klägerin für verfahrensfehlerhaft, dass das Berufungsgericht auf ihren Vortrag zum Kostenaufwand für die Anschaffung der Aufzüge und Rolltreppen zur Anbindung der S-Bahn-Bahnsteige im Flughafengelände sowie zu den für diese Anlagen entstehenden laufenden Unterhaltskosten nicht eingegangen sei.

18 Soweit damit eine Verfahrensrüge im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der Verletzung rechtlichen Gehörs (§ 86 Abs. 1 VwGO) beabsichtigt sein sollte, geht das daran vorbei, dass der Beigeladenenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht auf Nachfrage des Klägervertreters ausdrücklich erklärt hatte, dass die Rolltreppen und die Fahrstühle von der S-Bahn in den Flughafenterminal der D. GmbH gehörten (vgl. Protokoll S. 4). Danach liegt es fern, dass das Berufungsgericht den Vortrag der Klägerin zu den mit diesen Einrichtungen verbundenen Kosten übergangen haben soll; im Berufungsurteil wird überdies ausdrücklich auf das Protokoll der Berufungsverhandlung Bezug genommen (UA S. 17). Aufgrund dieses unbestritten gebliebenen Beigeladenenvortrags erweist sich dieser Teil des Berufungsvorbringens vielmehr als nicht entscheidungserheblich, so dass es schon deshalb keines Eingehens darauf im Berufungsurteil bedurfte. Ebenso unbegründet ist deshalb auch die in der Nichtzulassungsbeschwerde außerdem vorgetragene Rüge, das Berufungsgericht hätte die Beigeladene dazu auffordern müssen, eine entsprechende Kostenaufstellung zu fertigen. Der Umfang der gerichtlichen Aufklärungspflicht bestimmt sich nach der materiellen Rechtsauffassung des Gerichts; es hat diese Frage für unerheblich gehalten.

19 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; da die Beigeladene im Beschwerdeverfahren einen eigenen Antrag gestellt und damit ein Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, ihre hier entstandenen außergerichtlichen Kosten der Klägerin aufzuerlegen.

20 Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.

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