BVerwG 3 B 40.21
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 6. Juli 2022
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Dr. Kenntner
beschlossen:
Die weitere Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Dezember 2021 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger ist als Facharzt für Hals-Nasen-Ohrenheilkunde in eigener Praxis in Frankfurt am Main privatärztlich tätig; zusätzlich war er im hier maßgeblichen Zeitraum als angestellter Arzt in einem medizintechnischen Unternehmen beschäftigt. Er wendet sich gegen Beitragsbescheide der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen.
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Mit an alle privatärztlich in Hessen tätigen Ärztinnen und Ärzte gerichtetem Rundschreiben vom 20. März 2019 wies die Beklagte darauf hin, dass mit der Änderung von § 23 des Heilberufsgesetzes Hessen eine gesetzliche Grundlage für die Einbeziehung privatärztlich tätiger Ärzte in ihren ärztlichen Bereitschaftsdienst geschaffen worden sei; die Umsetzung werde zum 1. Juli 2019 geplant. In einem nachfolgenden Schreiben erläuterte sie die Einzelheiten der Dienstverpflichtung und kündigte den jährlichen Erlass von Beitragsbescheiden zur Erfüllung der Mitfinanzierungspflicht an. Mit Bescheid vom 18. September 2019 legte die Beklagte den vom Kläger für das Beitragsjahr 2019 zu entrichtenden Betrag auf 1 500 € fest. Den Beitrag für das Jahr 2020 setzte sie mit Bescheid vom 9. März 2020 auf 3 000 € fest.
3
Der Kläger legte hiergegen jeweils Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Er sei kein Mitglied der Kassenärztlichen Vereinigung, sodass diese auch nicht befugt sei, ihn zum ärztlichen Bereitschaftsdienst heranzuziehen und belastende Verwaltungsakte gegen ihn zu erlassen.
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Durch Widerspruchsbescheid vom 31. August 2020 wies die Beklagte die Widersprüche des Klägers gegen die Beitragsbescheide für die Jahre 2019 und 2020 zurück und lehnte eine Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab. Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur Kostenbeteiligung am ärztlichen Bereitschaftsdienst sei § 23 Nr. 2 des Heilberufsgesetzes Hessen i. V. m. § 26 der Berufsordnung für Ärztinnen und Ärzte in Hessen i. V. m. § 8 Abs. 3 der Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten. Danach hätten Privatärzte die Pflicht, am ärztlichen Bereitschaftsdienst der Kassenärztlichen Vereinigung teilzunehmen und sich an den Kosten zu beteiligen. Befreiungsmöglichkeiten seien nur hinsichtlich der Teilnahmepflicht, nicht aber in Bezug auf die Kostenbeteiligung vorgesehen. Den insoweit möglichen Antrag auf prozentuale Beitragsbemessung habe der Kläger nicht gestellt, sodass der pauschale Beitrag in Höhe von 750 € pro Quartal zu erheben sei. Die beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung verwies auf die Möglichkeit einer Klage beim Sozialgericht Marburg. Abweichend hiervon hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben.
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Mit Bescheid vom 13. Januar 2021 änderte die Beklagte ihren Beitragsbescheid vom 18. September 2019 aufgrund eines zwischenzeitlich gestellten Antrags auf prozentualen Abzug dahingehend ab, dass für die Quartale 3/2019 und 4/2019 jeweils ein Beitrag in Höhe von 5,97 € erhoben wird. Mit Bescheid vom 10. März 2021 änderte die Beklagte auch den Beitragsbescheid vom 9. März 2020 dahingehend ab, dass für die Quartale 1/2020 bis 4/2020 jeweils ein Beitrag in Höhe von 10,04 € erhoben wird.
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Mit Beschluss vom 18. Oktober 2021 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main den Verwaltungsrechtsweg für unzulässig erklärt, den Rechtsstreit an das Sozialgericht Marburg verwiesen und zur Begründung im Wesentlichen auf den Beschluss des Bundessozialgerichts vom 5. Mai 2021 - B 6 SF 6/20 R - Bezug genommen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Klägers hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 1. Dezember 2021 zurückgewiesen und die weitere Beschwerde zugelassen.
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Die weitere Beschwerde des Klägers ist gemäß § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG, § 152 Abs. 1 und § 173 Satz 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist aber nicht begründet. Für Streitigkeiten über die von der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen auf der Grundlage ihrer Bereitschaftsdienstordnung erlassenen Beitragsbescheide ist der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet. Es sind zwar öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO (1.). Sie sind aber durch Bundesgesetz den Sozialgerichten zugewiesen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO), weil es sich um Streitigkeiten in Angelegenheiten der gesetzlichen Krankenversicherung im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG handelt (2.).
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1. Die Heranziehung von Privatärzten zur Finanzierung des ärztlichen Bereitschaftsdienstes der beklagten Kassenärztlichen Vereinigung Hessen begründet öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, für die grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
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Streitentscheidende Normen für die angegriffene Beitragserhebung sind § 23 Nr. 2 und § 24 Satz 1 des Gesetzes über das Berufsrecht und die Kammern der Heilberufe (Heilberufsgesetz Hessen) vom 7. Februar 2003 (GVBl. S. 66, 242) in der Fassung des Gesetzes vom 19. Dezember 2016 (GVBl. S. 329) i. V. m. § 26 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 der Berufsordnung für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen vom 2. September 1998 (HÄBl. 10/1998 S. 1) in der Fassung der Satzung vom 24. November 2019 (HÄBl. 2/2019 S. 137) i. V. m. § 8 Abs. 3 der Bereitschaftsdienstordnung der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen in der von der Vertreterversammlung am 25. Mai 2013 beschlossenen und am 2. Dezember 2017 geänderten Fassung (HÄBl. 4/2018 S. 271).
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Diese Vorschriften berechtigen die Kassenärztliche Vereinigung Hessen als Trägerin öffentlicher Gewalt (vgl. § 77 Abs. 1 und 5 SGB V), Privatärzte zur Finanzierung ihres ärztlichen Bereitschaftsdiensts durch die Erhebung von Beiträgen heranzuziehen. Diese Befugnis steht Privatrechtssubjekten nicht zu, sodass das streitige Rechtsverhältnis durch Normen des öffentlichen Rechts geprägt wird (vgl. zum Maßstab BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 2020 - 10 B 1.20 - Buchholz 404 IFG Nr. 39 Rn. 6 m. w. N.).
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Für die Ermächtigung, ihre Beitragsforderung durch Bescheid geltend zu machen, gilt dies in besonderer Weise. In der zugelassenen Handlungsform des Verwaltungsakts liegt ein spezifisch hoheitliches Instrumentarium, das Privatpersonen nicht zur Verfügung steht und eigenständige Belastungen bewirkt. Der in Anspruch genommene Adressat muss Rechtsmittel einlegen, um den Eintritt von Bestandskraft und Tatbestandswirkung des Bescheids zu vermeiden. Überdies ist die ermächtigte Behörde mit dem Erlass eines Leistungsbescheids in der Lage, sich selbst einen Vollstreckungstitel zu verschaffen, der gegebenenfalls im Wege des Verwaltungszwangs vollstreckt werden kann. Bereits mit der Ermächtigung zum Erlass eines Beitragsbescheids wird der Beklagten damit eine Rechtsposition eingeräumt, die zum hoheitlichen Sonderrecht gehört.
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Verfassungsorgane sind am Rechtsstreit nicht beteiligt, sodass auch eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist.
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2. Die Streitigkeit ist aber eine Angelegenheit der gesetzlichen Krankenversicherung im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG. Dies folgt zwar nicht bereits aus dem Charakter der streitentscheidenden Norm; § 8 der Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten geht vielmehr auf Ermächtigungsgrundlagen sowohl aus dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung als auch des ärztlichen Berufsrechts zurück (a). Die angefochtenen Bescheide sind im Schwerpunkt aber durch Regelungen des Vertragsarztrechts geprägt (b). Dem entspricht, dass sie von einer Kassenärztlichen Vereinigung erlassen worden sind (c).
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a) Die Art einer Streitigkeit - hier: Angelegenheit der gesetzlichen Krankenversicherung - richtet sich nach ständiger Rechtsprechung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. Juli 1989 - GmS-OGB 1/88 - BGHZ 108, 284 Rn. 8 m. w. N.). Maßgebend hierfür ist der Gegenstand der Streitigkeit (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 29. Oktober 1987 - GmS-OGB 1/86 - BGHZ 102, 280 Rn. 11).
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Da auch sozialgerichtliche Streitigkeiten solche des öffentlichen Rechts sind, ist für die Abgrenzung des Anwendungsbereichs von § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG zum Verwaltungsrechtsweg nicht ausschlaggebend, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient (vgl. zur Abgrenzung von öffentlich- und zivilrechtlichen Streitigkeiten Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. April 1986 - GmS-OGB 1/85 - BGHZ 97, 312 Rn. 11). Auch das Recht der gesetzlichen Krankenversicherung ist durch Sonderrecht der Träger öffentlicher Aufgaben, einschließlich der Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten, gekennzeichnet. Entscheidend für die Abgrenzung ist vielmehr, ob das Rechtsverhältnis dem speziellen Recht der gesetzlichen Krankenversicherung unterliegt (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10. Juli 1989 - GmS-OGB 1/88 - BGHZ 108, 284 Rn. 13), die Streitigkeit also ihre Grundlage im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung hat (BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2020 - 3 B 2.20 - Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 16 Rn. 6) und die maßgeblichen Normen dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung zuzuordnen sind (BSG, Beschluss vom 5. Mai 2021 - B 6 SF 1/20 R - juris Rn. 34).
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Unmittelbare Rechts- und Anspruchsgrundlage der von der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen geltend gemachten Beitragsforderung ist § 8 ihrer Bereitschaftsdienstordnung. Nur aus dieser Norm kann sich der in den Bescheiden festgesetzte Beitrag ergeben. Dies gilt sowohl für die konkrete Höhe der Beitragsforderung als auch für die Modalitäten ihrer Geltendmachung einschließlich der Befugnis zum Erlass eines Beitragsbescheids. § 8 der Bereitschaftsdienstordnung ist damit die unmittelbar "streitentscheidende Norm" für das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten.
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Die Beurteilung der Frage, ob die darin enthaltenen Vorschriften über die Heranziehung von Privatärzten zur Finanzierung des ärztlichen Notdienstes der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen ihre Grundlage im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung finden oder auf Vorgaben des ärztlichen Berufsrechts beruhen, hängt vom Bezugspunkt der Betrachtung ab. Denn § 8 der Bereitschaftsdienstordnung geht auf Ermächtigungsgrundlagen aus beiden Regelungssystemen zurück.
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Die Bereitschaftsdienstordnung ist eine Satzung, die die Beklagte in Angelegenheiten der gesetzlichen Krankenversicherung erlässt. Die Kassenärztlichen Vereinigungen sind Einrichtungen nach dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung. Sie dienen gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 SGB V der Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben der vertragsärztlichen Versorgung. Hierzu gehört gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB V die Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung in dem in § 73 Abs. 2 bezeichneten Umfang, einschließlich der vertragsärztlichen Versorgung zu den sprechstundenfreien Zeiten (§ 75 Abs. 1b Satz 1 SGB V). Nach § 77 Abs. 5 SGB V sind die Kassenärztlichen Vereinigungen Körperschaften des öffentlichen Rechts, ihre Mitglieder sind die in § 77 Abs. 3 Satz 1 SGB V benannten Ärzte. Zur Regelung von deren Rechten und Pflichten kann sich die Kassenärztliche Vereinigung auf ihr Satzungsrecht berufen (vgl. § 79 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, § 81 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SGB V). Auch die Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten findet ihre Rechtsgrundlage daher im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung. In ihr sind die Einzelheiten zu Einrichtung und Durchführung des ärztlichen Bereitschaftsdienstes der Beklagten geregelt.
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Die genannten Vorschriften aus dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung ermächtigen die Beklagte aber nicht, verbindliche Regelungen gegenüber Nicht-Mitgliedern zu treffen (vgl. LSG Darmstadt, Beschluss vom 17. März 2022 - L 4 KA 3/22 B ER - juris Rn. 49 m. w. N.). Weder aus der Satzungsautonomie der Beklagten noch aus sonstigen Vorschriften des Vertragsarztrechts folgt die Befugnis, Privatärzte zum ärztlichen Notdienst heranzuziehen. An der vertragsärztlichen Versorgung nehmen Privatärzte nicht teil (§ 95 Abs. 1 Satz 1 SGB V). Als Ermächtigung für deren Heranziehung kommen vielmehr allein § 23 Nr. 2 und § 24 Satz 1 des Heilberufsgesetzes Hessen i. V. m. § 26 Abs. 2 der Berufsordnung für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen in Betracht. Die Erstreckung des Anwendungsbereichs der Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten auch auf in eigener Praxis niedergelassene Privatärzte kann ihre Grundlage damit nur in Vorschriften des ärztlichen Berufsrechts finden.
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Welchem gesetzlichen Regelungssystem § 8 der Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten zuzuordnen ist, lässt sich daher nicht eindeutig beantworten.
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b) Nach Auffassung des Senats ist die Streitigkeit eine Angelegenheit der gesetzlichen Krankenversicherung. Denn die angefochtenen Bescheide sind im Schwerpunkt vom Recht der gesetzlichen Krankenversicherung geprägt.
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Dies gilt insbesondere deshalb, weil die - vom Kläger in der Sache beanstandete - Verpflichtung der Privatärzte, am ärztlichen Bereitschaftsdienst der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen teilzunehmen und sich an den Kosten hierfür zu beteiligen, durch § 8 der Bereitschaftsdienstordnung nicht geregelt wird. Diese Verpflichtung ergibt sich vielmehr bereits unmittelbar aus dem Gesetz. Die Rechtsfolge ist in § 23 Nr. 2 des Heilberufsgesetzes Hessen ausdrücklich angeordnet.
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Die Bereitschaftsdienstordnung und die angefochtenen Bescheide der Beklagten knüpfen an diese Verpflichtung daher nur an. Die Bescheide enthalten eine eigenständige Regelung nur insoweit, als der Kläger in seiner Eigenschaft als niedergelassener Privatarzt individualisiert und damit als Beitragspflichtiger bestimmt wird. Die Entscheidung über die Verpflichtung von Privatärzten dem Grunde nach hat die Beklagte dagegen nicht getroffen, weder in ihrer Bereitschaftsdienstordnung noch in den angefochtenen Bescheiden.
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Die Rechtmäßigkeit der Erstreckung des Geltungsbereichs der Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten auch auf Privatärzte durch das ärztliche Berufsrecht ist damit zwar eine Vorfrage, der im Rahmen der Überprüfung der angefochtenen Beitragsbescheide nachgegangen werden muss. Erwiese sich die Regelung in § 23 Nr. 2 des Heilberufsgesetzes Hessen oder der auf § 24 Satz 1 des Heilberufsgesetzes Hessen gestützte Verweis auf die Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten in § 26 Abs. 2 Satz 1 der Berufsordnung für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen als unwirksam, könnte auch die Beitragserhebung der Beklagten keinen Bestand haben. Die Rechtsnatur solcher Vorfragen beeinflusst aber die Rechtswegfrage nicht (BVerwG, Beschluss vom 12. März 2018 - 10 B 25.17 - BVerwGE 161, 255 Rn. 21; hierzu auch Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 4. Juni 1974 - GmS-OGB 2/73 - BSGE 37, 292 Rn. 12).
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Eine eigenständige Regelung enthalten die Bereitschaftsdienstordnung der Beklagten und daran anknüpfend die angefochtenen Bescheide aber im Hinblick auf Höhe und Modalitäten der Zahlungsverpflichtung. Nach § 8 Abs. 3 der Bereitschaftsdienstordnung wird bei Privatärzten grundsätzlich ein vom Vorstand der Kassenärztlichen Vereinigung Hessen festgesetzter Pauschalbetrag je Quartal erhoben. Auf Antrag kann stattdessen ein prozentualer Abzug vom Jahresbruttoeinkommen aus ärztlicher Tätigkeit zugrunde gelegt werden. Als Grundlage dieser Regelungen kommen nur das Satzungsrecht der Beklagten und damit das Recht der gesetzlichen Krankenversicherung in Betracht.
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c) Dieser Einordnung entspricht, dass Gegenstand der Anfechtungsklage die von einer Kassenärztlichen Vereinigung erlassenen Beitragsbescheide sind.
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Die Bestimmung des zur Entscheidung berufenen Spruchkörpers muss den Maßgaben aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG genügen. Mit der Garantie des gesetzlichen Richters soll der Gefahr jedweder Form der "Manipulation" vorgebeugt werden. Es muss daher im Voraus, abstrakt-generell und hinreichend klar bestimmt sein, wer als gesetzlicher Richter zur Entscheidung berufen ist. Die Festlegung muss anhand von Kriterien erfolgen, die subjektive Wertungen weitgehend ausschließen und unnötige Spielräume vermeiden (vgl. BVerfG, Beschluss des Plenums vom 8. April 1997 - 1 PBvU 1/95 - BVerfGE 95, 322 ).
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Danach liegt nahe, die Bestimmung des zulässigen Rechtswegs, wenn die angegriffenen Bescheide ihre Grundlage möglicherweise in einer Kombination verschiedener Regelungssysteme finden, an formalen Kriterien zu orientieren - wie hier dem Umstand, dass Streitgegenstand von einer Kassenärztlichen Vereinigung erlassene Beitragsbescheide sind. So kann gewährleistet werden, dass das zuständige Gericht bereits bei Eingang der Rechtssache ohne nähere Sachprüfung bestimmt werden kann. Vermieden wird überdies die Gefahr von Rechtswegspaltungen, die entstehen könnte, wenn in der vorliegenden Konstellation ein Kläger die Gebührenerhebung dem Grunde nach angreift und ein anderer nur die festgesetzte Beitragshöhe in Zweifel zieht.
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Die Abgrenzung steht nicht im Widerspruch zur bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Dort sind Streitigkeiten, in denen sich Nicht-Vertragsärzte gegen ihre Heranziehung zum ärztlichen Notdienst gewendet haben, zwar als verwaltungsgerichtliche Streitsachen beurteilt worden. Gegenstand dieser Verfahren waren aber Modelle, in denen der ärztliche Notdienst gemeinsam durch Ärztekammer und Kassenärztliche Vereinigung organisiert wurde und Gegenstand der Streitigkeiten Bescheide der Ärztekammer waren (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1972 - 1 C 30.69 - BVerwGE 41, 261 und vom 9. Juni 1982 - 3 C 21.81 - BVerwGE 65, 362; Beschlüsse vom 1. Juni 1983 - 3 B 89.82 - Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 58, vom 3. August 1984 - 3 B 63.83 - Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 63, vom 17. September 2009 - 3 B 67.09 - juris und vom 18. Dezember 2013 - 3 B 35.13 - Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 114; vgl. hierzu auch Rademacker, in: Kasseler Kommentar, Sozialversicherungsrecht, Band 2, Stand: September 2021, § 75 SGB V Rn. 39). Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich hiervon dadurch, dass kein gemeinsamer Notdienst von Ärztekammer und Kassenärztlicher Vereinigung besteht. Durch § 23 Nr. 2 des Heilberufsgesetzes Hessen sind vielmehr auch die Privatärzte zur Teilnahme an dem von der Kassenärztlichen Vereinigung organisierten Bereitschaftsdienst verpflichtet. Streitgegenstand sind von der Kassenärztlichen Vereinigung auf Grundlage ihrer Bereitschaftsdienstordnung erlassene Beitragsbescheide.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Anfechtung der Entscheidung über den zulässigen Rechtsweg löst ein selbständiges Rechtsmittelverfahren aus, in dem nach den allgemeinen Vorschriften über die Kosten zu befinden ist (BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 2022 - 3 B 29.21 - Rn. 22 m. w. N.).
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Der Festsetzung eines Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, da die Gerichtsgebühr streitwertunabhängig bestimmt ist (vgl. Nr. 5502 der Anlage 1 zum GKG).