BVerwG 3 B 5.23, Beschluss vom 29. April 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger begehrt die Bewilligung einer weiteren Dürrehilfe für das Jahr 2018.

2 Er beantragte am 26. November 2018 die Gewährung einer Billigkeitsleistung zum Teilausgleich von Schäden in seinem landwirtschaftlichen Betrieb durch die Dürreperiode im Jahr 2018 (Dürrehilfe). Bei der Antragstellung gab er seinen dürrebedingten Schaden mit 111 941,71 € an. Die Beklagte gewährte ihm daraufhin zunächst mit dem vorläufigen Bewilligungsbescheid vom 21. August 2019 vorbehaltlich der endgültigen Festsetzung der Gesamtauszahlung eine Abschlagszahlung in Höhe von 5 102,83 €. Die endgültige Höhe der Billigkeitsleistung könne erst festgesetzt werden, wenn der Buchführungsabschluss 2018/2019 eingereicht werde. Die Bewilligung stehe unter Vorbehalt, da das Vorliegen einer Existenzgefährdung des Betriebs erst abschließend geprüft werden könne, wenn die Unterlagen vollständig eingereicht worden seien. Die Abschlagszahlung werde auf die nach abschließender Zahlungsfeststellung ggf. zu gewährende Billigkeitsleistung angerechnet. In dem Bescheid wurde die Schadenssumme mit 25 514,13 € und die voraussichtlich auszuzahlende maximale Billigkeitsleistung mit 10 607,92 € angegeben. Mit einem weiteren Bescheid vom 26. August 2019 gewährte die Beklagte dem Kläger vorbehaltlich der endgültigen Festsetzung der Gesamtauszahlung eine zweite Abschlagszahlung in Höhe von 5 505,09 €. Da die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel für die zunächst vorgesehene Auszahlung der maximal möglichen Billigkeitsleistung von 50 % nicht ausreichten, werde die Höhe der Billigkeitsleistung neu auf 41,57664 % der Schadenssumme festgesetzt. Die neu festgelegte vorläufige Billigkeitsleistung betrage daher 10 607,92 €. Im Dezember 2019 reichte der Kläger den Jahresabschluss 2018/2019 für den Zeitraum vom 1. Juli 2018 bis 30. Juni 2019 bei der Beklagten ein. Mit Schluss- und Festsetzungsbescheid vom 20. April 2020 setzte die Beklagte auf Grundlage der Bescheide vom 21. und 26. August 2019 sowie des eingereichten Buchführungsabschlusses die Gesamthöhe der Billigkeitsleistung abschließend auf 10 607,92 € fest. Die Prüfung des Buchführungsabschlusses habe zu der abschließenden Feststellung geführt, dass für den Betrieb eine Existenzgefährdung vorgelegen habe.

3 Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Urteil vom 28. Oktober 2020 unter Aufhebung ihres Bescheids vom 20. April 2020 verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts einen neuen Schluss- und Festsetzungsbescheid über die Gewährung einer weiteren Billigkeitsleistung zum Teilausgleich von Schäden der Landwirtschaft durch die Dürreperiode im Jahr 2018 zu erlassen; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Schadensberechnung sei willkürlich, weil die Beklagte einen unzutreffenden Sachverhalt zugrunde gelegt habe. Der Kläger könne sich dagegen noch wenden. Dem stehe die Unanfechtbarkeit der Bescheide vom 21. und 26. August 2019 nicht entgegen. Mit diesen sei der Schaden nicht derart verbindlich festgestellt worden, dass sein Umfang materiell bestandskräftig geworden wäre.

4 Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts auf die Berufung der Beklagten mit Urteil vom 6. Dezember 2022 geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 sei der allgemeine Gleichheitssatz in Verbindung mit den einschlägigen Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen. Hieraus ergebe sich lediglich ein Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über die Gewährung einer Dürrehilfe durch Erlass eines Schluss- und Festsetzungsbescheides. Mit dem angegriffenen Bescheid habe die Beklagte die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung nicht überschritten. Sie habe den für die Billigkeitsleistung maßgeblichen Schaden wie bei allen anderen Antragstellern aufgrund der eingereichten Antragsunterlagen und ohne Berücksichtigung der im November 2018 noch nicht vorhandenen Buchabschlüsse 2018/2019 nach den Verwaltungsvorschriften berechnet. Unter Zugrundelegung der auf diese Weise festgestellten Schadenshöhe habe sie mit den vorläufigen Bewilligungsbescheiden vom 21. und 26. August 2019 Abschlagszahlungen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung der Existenzgefährdung gewährt, worauf sie in den Bescheiden auch hingewiesen habe. Sie habe damit einen Bescheid zur Höhe der Billigkeitsleistung erlassen und einen Abschlag gezahlt. Zwar könnten einige Formulierungen in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden darauf hindeuten, dass die Berechnung der Billigkeitsleistung insgesamt lediglich vorläufig habe sein sollen. Doch mit den übrigen Formulierungen habe sie für einen verständigen Landwirt hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass noch eine abschließende Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen erfolgen sollte und nicht die Berechnung und Feststellung der für die Höhe der Billigkeitsleistung maßgeblichen, konkreten Schadenshöhe und des Cashflow III ein weiteres Mal einer Überprüfung habe unterzogen werden sollen. Weil die Bescheide vom 21. und 26. August 2019 im Hinblick auf die Höhe des für die Billigkeitsleistung maßgeblichen Schadens bestandskräftig geworden seien, habe die Beklagte die Schadenshöhe später nicht noch einmal gegenüber dem Kläger festgesetzt.

5 Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen wendet sich der Kläger mit seiner auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützten Beschwerde.

6 Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die vom Kläger aufgeworfenen Fragen,
ob es zur Gewährleistung einer hinreichenden Bestimmtheit eines als teilweise vorläufig gedachten Verwaltungsaktes insbesondere hinsichtlich der Abgrenzung der der Vorläufigkeit unterliegenden Feststellung von den endgültigen Feststellungen ausreicht, wenn sich aus dem jeweiligen Bescheid selbst lediglich ergibt, dass einzelne Feststellungen noch nicht abschließend erfolgen bzw. geprüft wurden und eine nachträgliche Prüfung angekündigt wird oder ob hierfür ausdrücklich darauf hinzuweisen ist, dass die nicht vorläufig gemachten Feststellungen als solche im fortgesetzten Verfahren (z. B. im Schlussbescheid) nicht noch einmal geprüft bzw. neu festgesetzt werden,
ob die nicht von der Vorläufigkeit eines teilweise vorläufigen Verwaltungsaktes erfassten Feststellungen im jeweiligen Bescheid ausdrücklich als solche benannt werden und entsprechende Hinweise im Bescheid auf deren Nicht-Vorläufigkeit und die im Falle eines ausbleibenden Rechtsbehelfs eintretende Bestandskraft erfolgen müssen,
ob die in einem Bescheid ausdrücklich vorgesehene Vorläufigkeit der Feststellungen zu einem subventionsrechtlichen Bewilligungskriterium - hier zur Existenzgefährdung - und dessen insoweit angekündigte abschließende Prüfung bzw. Feststellung durch Schlussbescheid tatsächlich nur die Frage des Vorliegens oder Nicht-Vorliegens dieses Bewilligungskriteriums erfasst oder ob damit gleichzeitig die zur Feststellung von dessen Vorliegen oder Nicht-Vorliegen notwendigen "Zwischenfeststellungen" – hier zur Schadenshöhe - zwingend ebenfalls der Vorläufigkeit unterworfen und damit im Schlussbescheid nochmals zu prüfen und festzustellen sind und
ob sich das bei Erlass eines Schlussbescheides über einen Beihilfeantrag fehlerfrei auszuübende Ermessen auf Null reduziert, wenn dieser auf vorangegangenen Feststellungen aus insoweit bestandskräftig gewordenen teilweise vorläufigen Verwaltungsakten aufbaut und diese rechtswidrig sind, sodass im Schlussbescheid eine inzidente Rücknahme dieser rechtswidrigen Verwaltungsakte und eine vollumfängliche neue Überprüfung und Feststellung der Bewilligung oder Ablehnung der Beihilfe zu erfolgen hat,
rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

7 1. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Dies ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO darzulegen und setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint und im Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2023 ‌- 3 B 4.22 - juris Rn. 7 m. w. N.).

8 2. Hiervon ausgehend kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu.

9 a) Die Beantwortung der ersten Frage zur hinreichenden Bestimmtheit eines teilweise vorläufigen Verwaltungsakts und zur Erforderlichkeit eines ausdrücklichen Hinweises, dass die nicht vorläufig getroffenen Feststellungen im weiteren Verfahren (z. B. im Schlussbescheid) nicht noch einmal geprüft bzw. neu festgesetzt werden, hängt - wovon auch der Kläger bei der Formulierung seiner Frage ausgeht ("... wenn sich aus dem jeweiligen Bescheid selbst lediglich ergibt ...") – von den Umständen des Einzelfalles ab, die bei der Auslegung des vorläufigen Bewilligungsbescheides zu berücksichtigen sind. Der Auslegung des Inhalts eines konkreten Verwaltungsakts kommt eine grundsätzliche Bedeutung in der Regel nicht zu (BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 - 4 B 77.09 - juris Rn. 8 m. w. N.). Eine solche Bedeutung seiner Rechtssache für das revisible Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) hat der Kläger mit seiner bloßen Bezugnahme auf den Grundsatz der Bestimmtheit von Verwaltungsakten (§ 37 Abs. 1 VwVfG) nicht dargelegt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG ist, wenn der Adressat erkennen kann, welchen Regelungsgehalt der Bescheid hat. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 305 Rn. 12 und vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 - BVerwGE 169, 142 Rn. 12, jeweils m. w. N.). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln. Maßgeblich ist, wie der Adressat die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Adressatenhorizonts zu ermitteln (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81 Rn. 27 m. w. N.). Hinreichende Bestimmtheit liegt vor, wenn sich der Regelungsgehalt aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Oktober 2017 - 8 C 14.16 - a. a. O. Rn. 13 und vom 9. Juli 2020 - 3 C 20.18 - a. a. O., jeweils m. w. N.). Diese Anforderungen gelten auch bei Verwaltungsakten, die eine nur vorläufige Regelung treffen. Insoweit ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Vorläufigkeit sich nicht auf den Bescheid insgesamt beziehen muss, sondern auch auf einzelne Aspekte beschränkt sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 17). Das Oberverwaltungsgericht hat die vorläufigen Bewilligungsbescheide vom 21. und 26. August 2019 dahin ausgelegt, sie hätten für einen verständigen Landwirt hinreichend deutlich erkennen lassen, dass sie in Bezug auf die Berechnung und Feststellung der für die Höhe der Billigkeitsleistung maßgeblichen konkreten Schadenshöhe eine abschließende Regelung getroffen hätten (UA S. 13 f.). Mit seinem Beschwerdevorbringen, das Auslegungsergebnis des Oberverwaltungsgerichts sei falsch, zeigt der Kläger nicht auf, welcher weitergehende fallübergreifende Klärungsbedarf in Bezug auf die Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit von Verwaltungsakten, die teilweise eine nur vorläufige Regelung treffen, bestehen könnte.

10 Danach kommt auch der zweiten Teilfrage die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung nicht zu. Ob es für das Vorliegen einer hinreichenden Bestimmtheit eines ausdrücklichen Hinweises im Bescheid bedarf, dass und welche Regelungen vorläufig bzw. abschließend getroffen worden sind, lässt sich ebenfalls nicht fallübergreifend beantworten. Eines ausdrücklichen, gesonderten Hinweises bedarf es nicht, wenn der Adressat den betreffenden Regelungsgehalt auch ohne einen solchen Hinweis erkennen kann. Ob das der Fall ist, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab.

11 b) Die Beantwortung der zweiten Frage, ob die nicht von der Vorläufigkeit erfassten Feststellungen im jeweiligen Bescheid ausdrücklich als solche benannt werden und entsprechende Hinweise auf die ohne Einlegung eines Rechtsbehelfs eintretende Bestandskraft erfolgen müssen, hängt - wie sich aus den Ausführungen unter a) ergibt - ebenfalls von den Umständen des Einzelfalles ab und ist damit der fallübergreifenden Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich.

12 c) Die dritte Frage nach der Reichweite der in einem subventionsrechtlichen Bewilligungsbescheid vorgesehenen Vorläufigkeit bestimmter Feststellungen lässt sich gleichfalls nur im konkreten Einzelfall durch eine Auslegung des Bescheides beantworten.

13 d) Die vierte Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Eine bundesrechtliche Grundlage für einen Rechtssatz des Inhalts, dass das Ermessen einer Behörde bei Erlass eines Schlussbescheides über die Gewährung einer Billigkeitsleistung darauf reduziert ist, einen unanfechtbaren vorläufigen Bescheid nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückzunehmen, soweit dieser wegen fehlerhafter Feststellungen zur Höhe des auszugleichenden Schadens rechtswidrig ist, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Ob die Behörde durch ein Festhalten an den Feststellungen die Grenzen ihres Ermessens überschreitet, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab.

14 Unabhängig davon verleiht die aufgeworfene Frage der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, weil sie mit der Voraussetzung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts auf einen für das Oberverwaltungsgericht nicht entscheidungserheblichen Gesichtspunkt abstellt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der vorläufigen Bewilligungsbescheide nicht geprüft und insoweit keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Eine Rechtsfrage, die sich für die Vorinstanz nicht gestellt oder auf die sie nicht entscheidend abgehoben hat, kann jedoch regelmäßig - und auch hier - nicht zur Zulassung der Revision führen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 - juris Rn. 7 m. w. N. und vom 24. August 2016 - 9 B 54.15 - NVwZ 2017, 568 Rn. 19).

15 Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

16 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.