BVerwG 3 B 73.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k und Dr. D e t t e
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Mai 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 238 761,24 € festgesetzt.
Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO liegen nicht vor.
1. Die Rüge der Klägerin, das angefochtene Urteil beruhe auf einem Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil das Berufungsgericht gehindert gewesen sei, nach der vom Bundesverwaltungsgericht aufgehobenen Entscheidung vom 19. März 2002 erneut durch Beschluss nach § 130 a VwGO über die Berufung zu entscheiden, geht fehl. Insoweit stellt sich auch keine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die Klägerin meint, dass immer dann, wenn ein Berufungsgericht bereits einmal mit der Beschlussfassung nach § 130 a VwGO höchstrichterlich gescheitert sei, weil sie auf einem Verfahrensfehler beruhte, eine erneute Anwendung des § 130 a VwGO ausgeschlossen sei. Dem ist nicht zu folgen. Die genannte Bestimmung lässt die Entscheidung über die Berufung durch Beschluss zu, wenn das Oberverwaltungsgericht sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, wird von der Beschwerde nicht in Zweifel gezogen. Es ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass in einem solchen Fall die Wahl der Beschlussform unter Verzicht auf die mündliche Verhandlung im Ermessen des Berufungsgerichts steht und dass dieses Ermessen nur auf sachfremde Erwägungen und grobe Fehleinschätzung hin überprüfbar ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. April 1992 - BVerwG 9 B 142.91 - NVwZ 1992, 890 f., vom 3. Februar 1993 - BVerwG 11 B 12.92 - NVwZ-RR 1994, 120 und vom 3. Februar 1999 - BVerwG 4 B 4.99 - NVwZ 1999, 1109; vgl. auch Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 C 35.87 - BVerwGE 84, 220, 223 sowie Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. 2003, § 130 a Rn. 5 a). Zu Unrecht meint die Klägerin, ein fehlgeschlagener erster Versuch, den Rechtsstreit durch einen Beschluss nach § 130 a VwGO zu beenden, lege automatisch den Verdacht auf das Vorliegen sachfremder Erwägungen, etwa im Sinne einer Selbstrechtfertigung des Berufungsgerichts, nahe. Ebenso wenig kann in einem solchen Fall ohne weiteres von einer groben Fehleinschätzung die Rede sein. Das zeigt schon der keineswegs seltene Fall, dass dem ersten Beschluss keine ordnungsgemäße Anhörung zu dem beabsichtigten Verfahren vorausgegangen ist, wie sie § 130 a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO vorschreibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1993 - BVerwG 11 B 12.92 - a.a.O.). Wenn in einem solchen Fall das Berufungsgericht nach Aufhebung des ersten Beschlusses durch das Bundesverwaltungsgericht an seiner Einschätzung festhält, dass das Beschlussverfahren nach § 130 a VwGO die geeignete Form der Erledigung ist, so ist nicht zu erkennen, warum es nach einer nunmehr ordnungsgemäß durchgeführten Anhörung daran gehindert sein sollte. Dasselbe gilt bei Vorliegen anderer Verfahrensfehler, etwa bei einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu den vom Berufungsgericht zur Grundlage seiner Entscheidung gemachten Tatsachenfeststellungen oder rechtlichen Annahmen. Die Enttäuschung des Betroffenen, dass der auf einem Verfahrensfehler des Berufungsgerichts beruhende Erfolg beim Bundesverwaltungsgericht sich im Nachhinein wegen der Vermeidung des entsprechenden Fehlers im zweiten Durchgang als nutzlos erweist, kann nicht in einen generellen Verlust der Glaubwürdigkeit der Rechtsprechung umgedeutet werden. Das Gesetz bietet keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass ein fehlgeschlagener - weil verfahrensfehlerhafter - Versuch einer Erledigung nach § 130 a VwGO eine erneute Beschlussfassung nach dieser Vorschrift ausschließen soll.
Scheidet hiernach ein generelles Verbot der erneuten Beschlussfassung nach § 130 a VwGO aus, so bietet auch das Vorgehen des Berufungsgerichts im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte für sachfremde Erwägungen oder eine grobe Fehleinschätzung. Das Berufungsgericht hat sich in seinem nunmehr angefochtenen Beschluss vollständig von der vom Bundesverwaltungsgericht als Überraschungsentscheidung qualifizierten Argumentation des Beschlusses vom 19. März 2002 gelöst. Wenn es auch in Ansehung der nunmehr gegebenen Begründung das Verfahren nach § 130 a VwGO für sachgerecht erachtet, ist dagegen aus Rechtsgründen nichts zu erinnern. Dabei ist klarzustellen, dass entgegen dem Vortrag der Klägerin der Beschluss vom 19. März 2002 nicht wegen eines Verstoßes gegen § 130 a VwGO aufgehoben worden ist, sondern deshalb, weil die Gründe der Entscheidung bis dahin im Verfahren überhaupt nicht zur Sprache gekommen waren.
2. Fehl geht auch die Rüge, bei dem neuen Beschluss handele es sich wiederum um eine Überraschungsentscheidung, weil der vom Berufungsgericht nunmehr angezogene § 9 Abs. 2 KHG 1972 in den Schriftsätzen der Beteiligten "nicht ernsthaft erörtert worden" sei. Mit dieser Aussage räumt die Beschwerde selbst ein, dass die genannte Bestimmung den Beteiligten in den Blick gekommen war. Entscheidend ist aber, dass das Berufungsgericht dem angefochtenen Bescheid bereits in seinem ersten Beschluss der Charakter eines Abrechnungs- oder Schlussbescheids zugesprochen hat. Diese Aussage hat das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 2. Oktober 2002 mit dem Hinweis aufgenommen, bei der erneuten Befassung werde sich das Berufungsgericht mit den materiellen Argumenten der Beteiligten auseinander zu setzen haben; dies verbiete eine Befassung allein mit dem angefochtenen Bescheid vom 16. April 1993, da sich sein Charakter und seine Rechtmäßigkeit nur auf der Grundlage einer sorgfältigen Analyse des ursprünglichen Bewilligungsbescheides klären lasse. Wenn das Berufungsgericht in Verfolgung dieser Linie nunmehr darauf abstellt, dass der ursprüngliche Bescheid lediglich eine vorläufige Bewilligung enthalten habe, so drängte sich die Notwendigkeit eines Rückgriffs auf die zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen, hier also insbesondere § 9 Abs. 2 KHG 1972, auf. Wenn die Klägerin sich nach eigenem Bekunden nicht ernsthaft damit befasst hat, so beruht dies darauf, dass sie an der Annahme einer endgültigen Bewilligung im Jahre 1984 festhielt und deshalb den angefochtenen Bescheid an den Bestimmungen des § 49 VwVfG messen wollte.
3. Auch die von der Klägerin erhobene Rüge eines Aufklärungsmangels bleibt ohne Erfolg. Es trifft schon nicht zu, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts letztlich allein auf der Auslegung und Handhabung des Erlasses vom 2. Mai 1983 beruhe. Zentrale Grundlage ist vielmehr die Feststellung des Regelungsgehalts des Bescheides vom 27. Dezember 1984 und die Aussage, dass sich aus § 9 Abs. 2 KHG 1972 die Förderungsfähigkeit der streitigen Personalausgaben nicht ergibt. Die Förderungsrichtlinien zieht das Berufungsgericht lediglich mit der Erwägung heran, daraus könne sich eine Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten ergeben. Die Beschwerde meint, das Berufungsgericht habe in diesem Zusammenhang gegen seine Aufklärungspflichten nach § 86 VwGO verstoßen, weil es die Richtlinie nicht selbst hätte auslegen dürfen, sondern die tatsächliche Förderungspraxis der Beklagten hätte feststellen müssen. Es kann hier offen bleiben, ob das Berufungsgericht vorliegend den Grundsatz verletzt hat, dass Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze vom Gericht ausgelegt werden dürfen. Selbst wenn dies zu bejahen sein sollte, führt es nicht auf einen Verfahrensfehler. Die Aufklärungspflichten des Gerichts nach § 86 VwGO bestimmen sich nämlich nach seiner insoweit allein maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung. Wenn also das Berufungsgericht der Auffassung war, die Förderungsrichtlinien selbst auslegen zu dürfen, so war für die von der Klägerin vermisste weitere Sachverhaltsaufklärung kein Raum.
4. Zu Unrecht wirft die Klägerin dem Berufungsgericht schließlich vor, es habe ihr in verschiedenen Punkten eine unzureichende Darlegung vorgehalten, ohne selbst die gegebenen Möglichkeiten weiterer Aufklärung zu nutzen. Die vom Berufungsgericht insoweit auf Seite 22 unten des Beschlusses angesprochenen Punkte, etwa die Ausweisung bestimmter Kosten im Verwendungsnachweis, waren ersichtlich nicht entscheidungserheblich. Denn im ersten Satz dieses Absatzes führt das Gericht aus, nach den Richtlinien sei erforderlich, dass die Leistungen der jeweiligen Personen bei Stellung des Bewilligungsantrages gesondert ausgewiesen seien und die Angemessenheit der Kosten von der Bewilligungsbehörde anerkannt sei; an beidem fehle es vorliegend. Diese Feststellung, die auf den Inhalt des Bewilligungsantrages und des ursprünglichen Bewilligungsbescheides abstellt und die an dieser Stelle den Beschluss trägt, wird von der Klägerin nicht angegriffen. Unter diesen Umständen gehen die Angriffe gegen die folgenden vom Berufungsgericht letztlich ausdrücklich offen gelassenen Erwägungen ins Leere.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2, § 14 GKG.
Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO liegen nicht vor.
1. Die Rüge der Klägerin, das angefochtene Urteil beruhe auf einem Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil das Berufungsgericht gehindert gewesen sei, nach der vom Bundesverwaltungsgericht aufgehobenen Entscheidung vom 19. März 2002 erneut durch Beschluss nach § 130 a VwGO über die Berufung zu entscheiden, geht fehl. Insoweit stellt sich auch keine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die Klägerin meint, dass immer dann, wenn ein Berufungsgericht bereits einmal mit der Beschlussfassung nach § 130 a VwGO höchstrichterlich gescheitert sei, weil sie auf einem Verfahrensfehler beruhte, eine erneute Anwendung des § 130 a VwGO ausgeschlossen sei. Dem ist nicht zu folgen. Die genannte Bestimmung lässt die Entscheidung über die Berufung durch Beschluss zu, wenn das Oberverwaltungsgericht sie einstimmig für begründet oder einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, wird von der Beschwerde nicht in Zweifel gezogen. Es ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass in einem solchen Fall die Wahl der Beschlussform unter Verzicht auf die mündliche Verhandlung im Ermessen des Berufungsgerichts steht und dass dieses Ermessen nur auf sachfremde Erwägungen und grobe Fehleinschätzung hin überprüfbar ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. April 1992 - BVerwG 9 B 142.91 - NVwZ 1992, 890 f., vom 3. Februar 1993 - BVerwG 11 B 12.92 - NVwZ-RR 1994, 120 und vom 3. Februar 1999 - BVerwG 4 B 4.99 - NVwZ 1999, 1109; vgl. auch Urteil vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 C 35.87 - BVerwGE 84, 220, 223 sowie Kopp/Schenke, VwGO 13. Aufl. 2003, § 130 a Rn. 5 a). Zu Unrecht meint die Klägerin, ein fehlgeschlagener erster Versuch, den Rechtsstreit durch einen Beschluss nach § 130 a VwGO zu beenden, lege automatisch den Verdacht auf das Vorliegen sachfremder Erwägungen, etwa im Sinne einer Selbstrechtfertigung des Berufungsgerichts, nahe. Ebenso wenig kann in einem solchen Fall ohne weiteres von einer groben Fehleinschätzung die Rede sein. Das zeigt schon der keineswegs seltene Fall, dass dem ersten Beschluss keine ordnungsgemäße Anhörung zu dem beabsichtigten Verfahren vorausgegangen ist, wie sie § 130 a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO vorschreibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1993 - BVerwG 11 B 12.92 - a.a.O.). Wenn in einem solchen Fall das Berufungsgericht nach Aufhebung des ersten Beschlusses durch das Bundesverwaltungsgericht an seiner Einschätzung festhält, dass das Beschlussverfahren nach § 130 a VwGO die geeignete Form der Erledigung ist, so ist nicht zu erkennen, warum es nach einer nunmehr ordnungsgemäß durchgeführten Anhörung daran gehindert sein sollte. Dasselbe gilt bei Vorliegen anderer Verfahrensfehler, etwa bei einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu den vom Berufungsgericht zur Grundlage seiner Entscheidung gemachten Tatsachenfeststellungen oder rechtlichen Annahmen. Die Enttäuschung des Betroffenen, dass der auf einem Verfahrensfehler des Berufungsgerichts beruhende Erfolg beim Bundesverwaltungsgericht sich im Nachhinein wegen der Vermeidung des entsprechenden Fehlers im zweiten Durchgang als nutzlos erweist, kann nicht in einen generellen Verlust der Glaubwürdigkeit der Rechtsprechung umgedeutet werden. Das Gesetz bietet keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass ein fehlgeschlagener - weil verfahrensfehlerhafter - Versuch einer Erledigung nach § 130 a VwGO eine erneute Beschlussfassung nach dieser Vorschrift ausschließen soll.
Scheidet hiernach ein generelles Verbot der erneuten Beschlussfassung nach § 130 a VwGO aus, so bietet auch das Vorgehen des Berufungsgerichts im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte für sachfremde Erwägungen oder eine grobe Fehleinschätzung. Das Berufungsgericht hat sich in seinem nunmehr angefochtenen Beschluss vollständig von der vom Bundesverwaltungsgericht als Überraschungsentscheidung qualifizierten Argumentation des Beschlusses vom 19. März 2002 gelöst. Wenn es auch in Ansehung der nunmehr gegebenen Begründung das Verfahren nach § 130 a VwGO für sachgerecht erachtet, ist dagegen aus Rechtsgründen nichts zu erinnern. Dabei ist klarzustellen, dass entgegen dem Vortrag der Klägerin der Beschluss vom 19. März 2002 nicht wegen eines Verstoßes gegen § 130 a VwGO aufgehoben worden ist, sondern deshalb, weil die Gründe der Entscheidung bis dahin im Verfahren überhaupt nicht zur Sprache gekommen waren.
2. Fehl geht auch die Rüge, bei dem neuen Beschluss handele es sich wiederum um eine Überraschungsentscheidung, weil der vom Berufungsgericht nunmehr angezogene § 9 Abs. 2 KHG 1972 in den Schriftsätzen der Beteiligten "nicht ernsthaft erörtert worden" sei. Mit dieser Aussage räumt die Beschwerde selbst ein, dass die genannte Bestimmung den Beteiligten in den Blick gekommen war. Entscheidend ist aber, dass das Berufungsgericht dem angefochtenen Bescheid bereits in seinem ersten Beschluss der Charakter eines Abrechnungs- oder Schlussbescheids zugesprochen hat. Diese Aussage hat das Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 2. Oktober 2002 mit dem Hinweis aufgenommen, bei der erneuten Befassung werde sich das Berufungsgericht mit den materiellen Argumenten der Beteiligten auseinander zu setzen haben; dies verbiete eine Befassung allein mit dem angefochtenen Bescheid vom 16. April 1993, da sich sein Charakter und seine Rechtmäßigkeit nur auf der Grundlage einer sorgfältigen Analyse des ursprünglichen Bewilligungsbescheides klären lasse. Wenn das Berufungsgericht in Verfolgung dieser Linie nunmehr darauf abstellt, dass der ursprüngliche Bescheid lediglich eine vorläufige Bewilligung enthalten habe, so drängte sich die Notwendigkeit eines Rückgriffs auf die zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen, hier also insbesondere § 9 Abs. 2 KHG 1972, auf. Wenn die Klägerin sich nach eigenem Bekunden nicht ernsthaft damit befasst hat, so beruht dies darauf, dass sie an der Annahme einer endgültigen Bewilligung im Jahre 1984 festhielt und deshalb den angefochtenen Bescheid an den Bestimmungen des § 49 VwVfG messen wollte.
3. Auch die von der Klägerin erhobene Rüge eines Aufklärungsmangels bleibt ohne Erfolg. Es trifft schon nicht zu, dass die Entscheidung des Berufungsgerichts letztlich allein auf der Auslegung und Handhabung des Erlasses vom 2. Mai 1983 beruhe. Zentrale Grundlage ist vielmehr die Feststellung des Regelungsgehalts des Bescheides vom 27. Dezember 1984 und die Aussage, dass sich aus § 9 Abs. 2 KHG 1972 die Förderungsfähigkeit der streitigen Personalausgaben nicht ergibt. Die Förderungsrichtlinien zieht das Berufungsgericht lediglich mit der Erwägung heran, daraus könne sich eine Erweiterung der Förderungsmöglichkeiten ergeben. Die Beschwerde meint, das Berufungsgericht habe in diesem Zusammenhang gegen seine Aufklärungspflichten nach § 86 VwGO verstoßen, weil es die Richtlinie nicht selbst hätte auslegen dürfen, sondern die tatsächliche Förderungspraxis der Beklagten hätte feststellen müssen. Es kann hier offen bleiben, ob das Berufungsgericht vorliegend den Grundsatz verletzt hat, dass Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze vom Gericht ausgelegt werden dürfen. Selbst wenn dies zu bejahen sein sollte, führt es nicht auf einen Verfahrensfehler. Die Aufklärungspflichten des Gerichts nach § 86 VwGO bestimmen sich nämlich nach seiner insoweit allein maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung. Wenn also das Berufungsgericht der Auffassung war, die Förderungsrichtlinien selbst auslegen zu dürfen, so war für die von der Klägerin vermisste weitere Sachverhaltsaufklärung kein Raum.
4. Zu Unrecht wirft die Klägerin dem Berufungsgericht schließlich vor, es habe ihr in verschiedenen Punkten eine unzureichende Darlegung vorgehalten, ohne selbst die gegebenen Möglichkeiten weiterer Aufklärung zu nutzen. Die vom Berufungsgericht insoweit auf Seite 22 unten des Beschlusses angesprochenen Punkte, etwa die Ausweisung bestimmter Kosten im Verwendungsnachweis, waren ersichtlich nicht entscheidungserheblich. Denn im ersten Satz dieses Absatzes führt das Gericht aus, nach den Richtlinien sei erforderlich, dass die Leistungen der jeweiligen Personen bei Stellung des Bewilligungsantrages gesondert ausgewiesen seien und die Angemessenheit der Kosten von der Bewilligungsbehörde anerkannt sei; an beidem fehle es vorliegend. Diese Feststellung, die auf den Inhalt des Bewilligungsantrages und des ursprünglichen Bewilligungsbescheides abstellt und die an dieser Stelle den Beschluss trägt, wird von der Klägerin nicht angegriffen. Unter diesen Umständen gehen die Angriffe gegen die folgenden vom Berufungsgericht letztlich ausdrücklich offen gelassenen Erwägungen ins Leere.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2, § 14 GKG.