BVerwG 3 BN 1.22
OVG Greifswald - 21.10.2021 - AZ: 2 K 212/20In der Normenkontrollsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. Januar 2023
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Sinner
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 21. Oktober 2021 wird zurückgewiesen. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Antragstellerinnen sind landwirtschaftlich tätige Unternehmen, die Flächen im Eigentum und als Pachtland bewirtschaften. Die Flächen befinden sich vollständig im Geltungsbereich der Landesverordnung über besondere Anforderungen an die Düngung in belasteten Gebieten (Düngelandesverordnung - DüLVO M-V) vom 23. Juli 2019 (GVOBl. M-V S. 226) - DüLVO M-V 2019 - und teilweise im Geltungsbereich der Ersten Landesverordnung zur Änderung der Düngelandesverordnung vom 20. Dezember 2020 (GVOBl. M-V S. 1426) - DüLVO M-V 2020 -. Die Antragstellerinnen haben am 20. März 2020 einen Normenkontrollantrag gegen die Düngelandesverordnung 2019 gestellt. Nach Änderung dieser Verordnung durch die Düngelandesverordnung 2020 haben sie die Düngelandesverordnung 2020 mit Schriftsatz vom 19. März 2021 ebenfalls zum Gegenstand des Normenkontrollantrags gemacht.
2 Das Oberverwaltungsgericht hat die Düngelandesverordnung 2019 in der durch die Düngelandesverordnung 2020 geänderten Fassung mit Ausnahme des § 4 mit Urteil vom 21. Oktober 2021 für unwirksam erklärt.
3 Zur Begründung hat es ausgeführt, die Normenkontrollanträge seien zulässig. Den Antragstellerinnen stehe insbesondere ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Dieses sei nicht deshalb entfallen, weil sich ihre Rechtsstellung bei einer Unwirksamerklärung der Düngelandesverordnung 2020 nicht verbessern würde, denn die Antragstellerinnen hätten hilfsweise ihre Normenkontrollanträge gegen die Düngelandesverordnung 2019 aufrechterhalten. Bei einer Unwirksamerklärung der Düngelandesverordnung 2020 entfalte die Düngelandesverordnung 2019 im Übrigen keine Rechtswirkungen. Der Landesverordnungsgeber habe die Absicht gehabt, die Düngelandesverordnung 2019 an zwingendes Bundesrecht anzupassen, weil sie nach seinen Erkenntnissen nicht der Regelung des § 13a der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) vom 26. Mai 2017 (BGBl. I S. 1305) i. d. F. der Verordnung vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) entsprochen habe. Diese Verordnung habe damit nach seinem Willen ihre Gültigkeit verloren und nicht wiederaufleben sollen, falls sich die Düngelandesverordnung 2020 als unwirksam erweise. Hierdurch entstehe keine unionsrechtswidrige Regelungslücke, denn § 13a Abs. 4 DüV sei analog anwendbar. Fehle es vollkommen an einer Düngelandesverordnung, liege darin die planwidrige Regelungslücke. Das vollständige Fehlen einer Düngelandesverordnung sei dem durch § 13a Abs. 4 DüV geregelten Fall des teilweisen Fehlens einer in die Düngelandesverordnung aufzunehmenden Regelung in der Sach- und Interessenlage vergleichbar. Solange die Festlegung nach § 13a Abs. 4 DüV analog nicht erfolgt sei, könne die Unwirksamerklärung der Düngelandesverordnung 2020 die Rechtsstellung der Antragstellerinnen verbessern, weil in diesem Zeitraum die Bestimmungen des § 13a Abs. 2 und 3 DüV nicht gälten.
4 Die Normenkontrollanträge seien begründet, denn §§ 2 und 3 der DüLVO M-V 2020 beruhten auf einem Verstoß gegen § 6 Satz 3 Nr. 1 in Verbindung mit Anlage 2 Ziffer 2 Abs. 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA) vom 3. November 2020 (BAnz AT vom 10. November 2020 B4) - AVV GeA 2020 -. Der Antragsgegner habe, wie er selbst schriftsätzlich und nochmals ausdrücklich in der mündlichen Verhandlung erklärt habe, den dort vorgegebenen Verfahrensschritt der Prüfung der Plausibilität der Regionalisierungsverfahren an den vorhandenen Stützstellen nicht durchgeführt. Dieser Verfahrensschritt sei zwingend vorgeschrieben, wie sich aus dem Wortlaut der Verwaltungsvorschrift ergebe. Fehle es an seiner Durchführung, sei das Regionalisierungsverfahren nicht ausreichend geprüft. Dies verbiete eine Verwendung der Ergebnisse für die nachfolgenden von der AVV Gebietsausweisung 2020 vorgeschriebenen Verfahrensschritte zur endgültigen Ausweisung der belasteten Gebiete nach § 10 Abs. 1 AVV GeA 2020. Damit seien einzelne Feldblöcke den belasteten Gebieten auf einer rechtlich nicht ausreichenden Grundlage zugeordnet worden, was die Zuordnung rechtswidrig mache. Eine Heilung des Mangels scheide aus, weil nach dem Vortrag des Antragsgegners keine Stützstellen zur Verfügung stünden.
II5 Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil bleibt ohne Erfolg. Es liegen weder der geltend gemachte Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch der gerügte Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) vor.
6 1. Der Antragsgegner wirft folgende Rechtsfrage als grundsätzlich klärungsbedürftig auf:
"Hängt die rechtmäßige Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete davon ab, dass nach § 6 Abs. 1 S. 3 Ziffer 1 iVm Anlage 2 Ziffer 2 Abs. 3 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA) ... eine Plausibilisierung von Regionalisierungsverfahren nur anhand von Stützstellen in Form von Stützmessstellen erfolgen kann?"
7 a) Er führt hierzu aus, die Urteilsbegründung habe in den Ländern zu einer Diskussion um die in den Anlagen 1 und 2 zur AVV GeA 2020 verwendeten Begriffe "Stützmessstelle" und "Stützstelle" und den sich daraus ergebenden Folgen geführt. Es sei unklar, ob der Unterschied zwischen Stützstellen und Stützmessstellen eine jeweils andere Art der Plausibilisierung begründe. Die angestrebte Klärung diene dem Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung und der Fortentwicklung des Rechts.
8 b) Der Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache liegt nicht vor, denn die aufgeworfene Rechtsfrage wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich.
9 Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine Frage des revisiblen Rechts von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2022 - 3 B 37.21 - juris Rn. 14).
10 Unterstellt, dass es sich bei der AVV Gebietsausweisung 2020 um revisibles Recht handelt, würde sich die vom Antragsgegner aufgeworfene Rechtsfrage in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat zugrunde gelegt, dass der Antragsgegner - wie er selbst ausdrücklich erklärt habe - die in § 6 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 i. V. m. Anlage 2 Ziffer 2 Abs. 3 AVV GeA 2020 für das Regionalisierungsverfahren vorgeschriebene Plausibilitätsprüfung an Stützstellen überhaupt nicht durchgeführt hat (UA S. 8 ff.). An diese Feststellung, die der Antragsgegner nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Vor dem Hintergrund des vollständigen Ausfalls einer Plausibilisierung der mathematisch ermittelten Werte anhand von Werten, die an Messstellen ermittelt werden, käme es bei Durchführung des Revisionsverfahrens nicht auf die Beantwortung der vom Antragsgegner aufgeworfenen Rechtsfrage an, ob eine Plausibilisierung nur anhand von Stützstellen in Form von Stützmessstellen erfolgen kann.
11 Auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Plausibilitätsprüfung an den Stützstellen diene dem Abgleich der Berechnungsergebnisse mit tatsächlich ermittelten, aber den Berechnungen nicht zugrunde gelegten Messwerten, um dadurch feststellen zu können, ob die Berechnungen plausibel seien (UA S. 8), führt nicht zur Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage. Gleiches gilt hinsichtlich der Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, der Senat habe keine Veranlassung, von sich aus auf die Suche nach geeigneten Stützstellen zu gehen, die alle materiellen Anforderungen erfüllten (UA S. 10). Das Oberverwaltungsgericht hat die Düngelandesverordnung 2020 nicht wegen einer fehlerhaften Plausibilitätsprüfung an Stützstellen aufgehoben, sondern weil eine solche Prüfung in Mecklenburg-Vorpommern vollständig unterblieben ist.
12 Der Antragsgegner zeigt auch nicht auf, dass und welcher rechtsgrundsätzliche Klärungsbedarf sich aus den mit der Beschwerdebegründung vorgelegten Erläuterungen zum Vorgehen anderer Bundesländer bei der Gebietsausweisung ergeben könnte. In der angegriffenen Entscheidung steht allein inmitten, ob das Regionalisierungsverfahren nach § 6 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 i. V. m. Anlage 2 Ziffer 2 Abs. 3 AVV GeA 2020 im Hinblick auf §§ 2, 3 DüLVO M-V 2020 ordnungsgemäß durchgeführt worden ist. Soweit dem Vortrag entnommen werden könnte, dass der Antragsgegner die Zulässigkeit des von ihm gewählten Verfahrens insgesamt geklärt wissen möchte, genügt das Vorbringen nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Es fehlt an der Formulierung einer darauf bezogenen Rechtsfrage. Zudem enthält das Vorbringen des Antragsgegners keinen substantiierten Vortrag zu den Anforderungen an das Regionalisierungsverfahren nach der AVV GeA 2020.
13 Danach kann offenbleiben, ob die aufgeworfene Rechtsfrage keine grundsätzliche Bedeutung hat, weil sie sich auf ausgelaufenes Recht bezieht. Die AVV GeA 2020 ist durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA) vom 10. August 2022 (BAnz AT vom 16. August 2022 B2) - AVV GeA 2022 - abgelöst worden, die am Tag nach der Veröffentlichung in Kraft getreten ist. Gleichzeitig ist die AVV GeA 2020 außer Kraft getreten (§ 19 AVV GeA 2022). Die Neufassung verwendet die Begriffe "Stützstellen" und "Stützmessstellen" nicht mehr.
14 2. Der geltend gemachte Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegt nicht vor.
15 a) Der Antragsgegner trägt vor, das Oberverwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, den Antragstellerinnen stehe ein Rechtsschutzinteresse zur Seite, und deshalb fehlerhaft durch Sach- und nicht durch Prozessurteil entschieden. Wegen des zwingenden Bundesrechts habe keine Chance der Antragstellerinnen bestanden, ihre Rechtsstellung durch eine Unwirksamerklärung der Düngelandesverordnungen 2020 und 2019 zu verbessern. Der Antragsgegner sei verpflichtet, zeitlich lückenlos die belasteten Gebiete auszuweisen, in denen die verschärften Bedingungen des § 13a Abs. 2 und 3 DüV gälten. Bereits unmittelbar nach der letzten mündlichen Verhandlung habe er die Festlegung und Bekanntmachung vorbereitet. Bei einer Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 4 DüV seien alle bisher als nitratbelastet eingestuften Feldblöcke der Antragstellerinnen weiterhin als "rote Gebiete" zu qualifizieren; hinzu komme eine große Anzahl an Feldblöcken, die erstmals als "rot" festgelegt werden müssten. Beim Erlass einer neuen Düngelandesverordnung würden ebenfalls alle bislang "roten" Feldblöcke der Antragstellerinnen weiterhin als belastet anzusehen sein, da sich an der emissionsbasierten Gebietsabgrenzung nach §§ 7 ff. AVV GeA 2020 nichts ändere. Der Antragsgegner wendet sich ferner gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, vor Festlegung einer neuen Kulisse mit Nitrat belasteter Gebiete sei eine aktuelle Bestandsaufnahme der Nitratbelastung vorzunehmen.
16 b) Zwar ist der Ansatz der Beschwerde zutreffend, dass ein Verfahrensfehler darin liegen kann, dass ein Gericht durch Sachurteil anstatt durch Prozessurteil entscheidet (vgl. Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Stand Februar 2022, § 124 Rn. 51 und Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 5. Aufl. 2018, § 124 Rn. 195, jeweils m. w. N.). Das ist jedoch nur der Fall, wenn eine solche Entscheidung auf einer fehlerhaften Anwendung der prozessualen Vorschriften beruht, z. B. einer Verkennung ihrer Begriffsinhalte und der zugrunde zu legenden Maßstäbe (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2019 - 9 B 32.18 - juris Rn. 18 m. w. N.).
17 Die Beschwerde legt nicht dar, dass das Oberverwaltungsgericht hier von einem Fehlverständnis prozessualer Vorschriften ausgegangen ist. Vielmehr hat es unter verschiedenen materiell-rechtlichen Gesichtspunkten angenommen, dass sich die Rechtsstellung der Antragstellerinnen bei einer Unwirksamerklärung der Landesdüngeverordnung 2020 verbessern könnte (UA S. 5, 8). Es hat sich dabei zutreffend an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts orientiert, wonach diese Zulässigkeitsvoraussetzung verhindern soll, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juli 2022 - 4 CN 3.21 - NVwZ 2022, 1569 Rn. 18 m. w. N.). Unabhängig davon, ob der materiell-rechtliche Standpunkt des Oberverwaltungsgerichts zutrifft, hat ihn der Senat seiner Überprüfung in Bezug auf den geltend gemachten Verfahrensfehler zugrunde zu legen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2019 - 9 B 32.18 - juris Rn. 18).
18 Eine auf den materiell-rechtlichen Standpunkt bezogene Grundsatz- oder Divergenzrüge hat der Antragsgegner nicht formuliert; eine solche Rüge lässt sich seinem Vortrag zum Verfahrensfehler auch nicht im Wege der Auslegung entnehmen.
19 Bei der vom Oberverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags erörterten Frage, ob die Düngelandesverordnung 2019 für den Fall, dass die Düngelandesverordnung 2020 für unwirksam erklärt wird, wiederauflebt (UA S. 5 f.), handelt es sich im Übrigen um eine Frage des nicht revisiblen Landesrechts (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG.