BVerwG 3 C 1.04 OVG Lüneburg - 28.08.2003 - AZ: OVG 11 LB 270/02 - Niedersächsisches OVG - 28.08.2003 - AZ: OVG 11 LB 270/02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Januar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. August 2003 wird zurückgewiesen. Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts teilweise geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 20. Dezember 2001 wird in vollem Umfang zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Gründe
Die Beteiligten streiten über den Gesamtbetrag der Erlöse, die der Klägerin als Trägerin des Städtischen Krankenhauses für das Jahr 2000 zustehen.
Nachdem die Pflegesatzverhandlungen mit den Sozialleistungsträgern für das Jahr 2000 erfolglos geblieben waren, rief die Klägerin im Mai 2000 die Schiedsstelle für die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze in Hannover an. Sie beantragte, den Gesamtbetrag für die Erlöse des Krankenhauses aus Fallpauschalen, Sonderentgelten und dem Budget für das Jahr 2000 nach § 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundespflegesatzverordnung (BPflV 2000) in der Fassung des GKV-Gesundheitsrefomgesetzes 2000 vom 22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2626) auf 25 704 887 DM festzusetzen. Dazu machte sie geltend, in den Pflegesatzverhandlungen seien drei von der Klägerin eingebrachte Positionen nicht anerkannt worden. Zum ersten müsse eine Basisberichtigung für eine Fehlschätzung der Veränderungsrate zu Beginn der Deckelungsphase im Jahre 1995, die seither zu Lasten der Klägerin erfolgt sei, rückgängig gemacht werden. Dieses Begehren hat die Klägerin während des Berufungsverfahrens fallen gelassen. Zum zweiten dürfe für das Jahr 2000 ein pauschaler Fehlbelegungsabzug i.H.v. 1 %, wie ihn § 17a Abs. 3 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) in der Fassung des Beitragsentlastungsgesetzes (BeitrEntlG) vom 1. November 1996, BGBl I S. 1631, für die Jahre 1997 bis 1999 vorgeschrieben habe, nicht mehr erfolgen. Schließlich müsse die BAT-Tarifanhebung 1998, die mit 1,5 % über der geschätzten Veränderungsrate der Einkommen aller beitragspflichtigen Kassenmitglieder von 1 % gelegen habe, basisberichtigend und durch Ausgleichsbeträge berücksichtigt werden.
Durch Beschluss vom 5. Juli 2000 setzte die Schiedsstelle den Gesamtbetrag für die Erlöse des Krankenhauses im Pflegesatzzeitraum 2000 auf 25 199 184 DM fest. Dabei lehnte sie die Anträge der Klägerin auf Berücksichtigung der streitigen Positionen ab. § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000 beziehe den pauschalen Fehlbelegungsabzug in die Berechnungsgrundlagen des Gesamtbetrages der Erlöse ein und schreibe ihn dadurch über den in § 17a Abs. 3 Satz 2 KHG geregelten Zeitraum hinaus fort. Die BAT-Erhöhung 1998 sei, soweit sie über die geschätzte Veränderungsrate hinausgegangen sei, nicht durch Ausgleichsbeträge zu berücksichtigen. Hingegen brachte die Schiedsstelle die Differenz zwischen der geschätzten Veränderungsrate 1998 von 1 % und der tatsächlichen Veränderungsrate von 1,61 % im Jahr 2000 betragserhöhend in Ansatz.
Durch Bescheid vom 9. August 2000 genehmigte der Beklagte die Festsetzungen des Schiedsstellenbeschlusses.
Mit der Klage hat die Klägerin an ihrem Erhöhungsverlangen festgehalten. Sie hat vorgetragen, der Gesetzgeber habe den pauschalen Fehlbelegungsabschlag in § 17a Abs. 3 KHG eindeutig auf die Jahre 1997 bis 1999 befristet. Dies könne durch eine untergesetzliche Rechtsnorm wie § 6 Abs. 4 BPflV nicht geändert werden. Der Fehlbelegungsabschlag müsse daher entweder als außerordentlicher Betrag, dessen Finanzierungsgrund im Jahr 2000 nicht mehr vorliege, oder als im Budget 1999 enthaltener Ausgleich oder Berichtigung nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 BPflV 2000 herausgerechnet werden. Den sich daraus ergebenden Erhöhungsbetrag hat die Klägerin mit 246 038 DM beziffert. Hinsichtlich der BAT-Anhebung 1998 hat die Klägerin nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BPflV 2000 eine Anhebung um 1/3 der Differenz zwischen der geschätzten Veränderungsrate der Gesamteinkünfte (1 %) und der BAT-Erhöhung (1,5 %), mithin um 0,167 % des Gesamtbetrages verlangt. Auf dieser Grundlage hat sie eine basiswirksame Veränderung in Höhe von 32 117 DM und Ausgleichsleistungen für die Jahre 1998/99 von 64 768 DM geltend gemacht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. Dezember 2001 in vollem Umfang abgewiesen.
Mit ihrer Berufung hat die Klägerin ihr früheres Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend hat sie darauf hingewiesen, dass die tätig gewordene Schiedsstelle nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 5. März 2003 verfahrensrechtlich nicht zu Entscheidungen legitimiert sei, weil das Land Niedersachsen die in § 18a Abs. 4 KHG vorgesehene Rechtsverordnung nicht erlassen habe.
Der Beklagte hat das erstinstanzliche Urteil verteidigt.
Durch Urteil vom 28. August 2003 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Genehmigungsbescheid aufgehoben. Es hat ausgeführt, die Genehmigung einer Schiedsstellenentscheidung sei schon dann insgesamt aufzuheben, wenn sie sich in einem Punkt als rechtswidrig erweise. Das sei hier der Fall. Zwar seien die Bedenken des Verwaltungsgerichts Osnabrück hinsichtlich der Formallegitimation der Schiedsstelle unberechtigt. Die in § 18a Abs. 4 KHG angesprochenen Einzelheiten der Zusammensetzungen und des Verfahrens der Schiedsstelle seien in Niedersachsen seit dem Jahre 1986 durch eine Vereinbarung der Niedersächsischen Krankenhausgesellschaft und der Landesverbände der Krankenkassen einvernehmlich geregelt. Dies sei zulässig, da die Schiedsstellen nach § 18a Abs. 1 KHG von den genannten Verbänden gebildet würden und Selbstverwaltungseinrichtungen seien. Die Schiedsstelle habe zu Recht den Fehlbelegungsabschlag vom Gesamtbetrag in Abzug gebracht. Die Regelungen des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000 seien insoweit eindeutig. Sie stünden nicht im Widerspruch zu § 17a Abs. 3 Satz 2 KHG, da sie nicht den dort geregelten Zeitraum beträfen, sondern für die Folgezeit die Berechnungsgrundlagen für den Gesamtbetrag der Erlöse festlegten. Aus diesem Grund bedürfe es keiner Entscheidung, ob § 17a Abs. 3 KHG in der Fassung des Beitragsentlastungsgesetzes einen höheren Rang als der durch das GKV-Gesundheitsreformgesetz und damit ebenfalls durch ein formelles Gesetz erlassene § 6 BPflV 2000 habe. Zu Unrecht sei der Klägerin aber eine Erhöhung im Hinblick auf die Auswirkungen der BAT-Änderungen 1998 versagt worden. § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 schreibe die Berücksichtigung vor, da die Auswirkungen noch nicht in dem Gesamtbetrag für 1999 berücksichtigt worden seien. Die Verordnung stelle diese Erhöhung neben die Veränderung, die § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 im Hinblick auf die endgültige Vereinbarung der Veränderungsrate i.H.v. 1,61 % für 1998 vorsehe. Dadurch komme es nicht zu einer doppelten Berücksichtigung der BAT-Berichtigung zugunsten der Klägerin.
Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt, der sich der Beklagte angeschlossen hat. Die Klägerin erstrebt weiterhin den Wegfall des pauschalen Fehlbelegungsabschlags bei der Errechnung des Gesamtbetrages. Ergänzend zu ihrem früheren Vorbringen macht sie geltend, der Fehlbelegungsabschlag sei in den Vorjahren einvernehmlich jeweils als außerordentlicher Betrag und nicht als Teil der Berechnungsgrundlage in dem Berechnungsschema K behandelt worden. Hinsichtlich der Betragserhöhung wegen der BAT-Änderung 1998 verteidigt sie das angefochtene Urteil.
Der Beklagte hält die Revision hinsichtlich des Fehlbelegungsabschlags für unbegründet. Mit der Anschlussrevision wendet er sich gegen die Berücksichtigung der BAT-Änderung 1998. Dem Anliegen der Krankenhausseite sei dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass die tatsächliche Veränderungsrate der Gesamteinnahmen 1998 nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 in den Gesamtbetrag 2000 eingehe. Eine zusätzliche Erhöhung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BPflV 2000 komme nicht in Betracht, weil die tatsächliche Höhe der Veränderungsrate mit 1,61 % im Jahr 1998 über der Anhebung des BAT-Tarifs um 1,5 % gelegen habe. Zwar gingen durch die späte Berücksichtigung der tatsächlichen Höhe der Veränderungsrate den Krankenhäusern Ausgleichsbeträge für 1998 und 1999 verloren. Das müsse aber im Hinblick auf den in § 6 Abs. 1 Satz 3 BPflV 2000 hervorgehobenen und in § 71 SGB V generell verankerten Grundsatz der Beitragssatzstabilität hingenommen werden.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren. Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die Schiedsstelle habe zu Recht einen Fehlbelegungsabschlag von 1 % bei der Ermittlung des Gesamtbetrags der der Klägerin für das Jahr 2000 zustehenden Erlöse vorgenommen, verletzt kein Bundesrecht. Dagegen hat die Anschlussrevision des Beklagten Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b der Bundespflegesatzverordnung in der Fassung des GKV-Gesundheitsreformgesetzes 2000 vom 22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2626) - BPflV 2000 -, soweit es den Genehmigungsbescheid wegen Nichtberücksichtigung der BAT-Anhebung 1998 im Schiedsstellenbeschluss aufhebt. Der Beschluss ist auch insoweit nicht zu beanstanden.
1. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Tätigkeit der Schiedsstelle in Niedersachsen auf einer hinreichenden normativen Grundlage beruht. Die Bedenken, die das Verwaltungsgericht Osnabrück hieran in seinem Urteil vom 5. März 2003 - 6 A 148/01 - wegen des Fehlens einer Rechtsverordnung nach § 18a Abs. 4 KHG geäußert hat, sind nicht berechtigt.
Nach § 18a Abs. 1 Satz 1 KHG werden die Schiedsstellen von den Landeskrankenhausgesellschaften und den Landesverbänden der Krankenkassen gebildet. Sie sind mithin Träger dieser Einrichtung. Sie bestimmen auch die Zahl der in einem Land zu bildenden Schiedsstellen. Die Grundzüge der Besetzung der Schiedsstellen und ihres Verfahrens sind in § 18a Abs. 2 und 3 KHG geregelt. Dazu gehört insbesondere die paritätische Zusammensetzung des Spruchkörpers unter einem neutralen Vorsitzenden. Dabei bleiben zwar auch Fragen offen, ohne deren verbindliche Beantwortung die Schiedsstelle nicht funktionieren kann. Dies gilt insbesondere für die Zahl der Mitglieder der Schiedsstelle und ihre Amtsdauer. § 18a Abs. 4 KHG ermächtigt die Landesregierungen, hierzu das Nähere durch Rechtsverordnungen zu bestimmen. Fehlt eine solche Rechtsverordnung, wie es in Niedersachsen der Fall ist, so führt dies jedoch nicht automatisch zur Funktionsunfähigkeit der Schiedsstelle. Dies folgt, wie es das Berufungsgericht zutreffend gesehen hat, aus dem Charakter der Schiedsstelle als einer Selbstverwaltungseinrichtung. § 18a Abs. 1 KHG erklärt die Landeskrankenhausgesellschaft und die Landesverbände der Krankenkassen zu Trägern dieser Einrichtung und räumt ihnen einen bestimmenden Einfluss ein. Dieser kommt in der grundlegenden Festlegung der Zusammensetzung der Schiedsstelle in § 18a Abs. 2 KHG zum Ausdruck. Dieser Stellung entspricht es, den Einrichtungsträgern auch das Recht zuzubilligen, durch eine im allgemeinen Einvernehmen geschlossene Vereinbarung die in § 18a KHG enthaltenen Verfahrensregelungen zu ergänzen, solange von der Verordnungsermächtigung des § 18a Abs. 4 KHG kein Gebrauch gemacht worden ist.
Für diese Auffassung spricht auch die Tatsache, dass das Schiedsstellenverfahren ein zentrales Element für das Funktionieren der im Krankenhausfinanzierungsgesetz und in der Pflegesatzverordnung getroffenen Pflegesatzregelungen darstellt. Hätte der Gesetzgeber das Vorliegen einer Verordnung nach § 18a Abs. 4 KHG als unabdingbare Voraussetzung für das Tätigwerden der Schiedsstelle angesehen, so hätte er sich nicht auf eine bloße Ermächtigung der Landesregierung beschränkt, sondern diese zum Erlass ergänzender Vorschriften verpflichtet. Da dies nicht geschehen ist, ist der Bundesgesetzgeber ersichtlich davon ausgegangen, dass das Nähere zu Zusammensetzung und Verfahren der Schiedsstelle auch anders als durch Rechtsverordnung bestimmt werden könne. Ein solcher Weg ist die Vereinbarung durch die in § 18a Abs. 1 KHG genannten Träger der Schiedsstelle.
2. Grundlage des mit der Klage angefochtenen Genehmigungsbescheides ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG. Danach ist die Genehmigung zu von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesätzen und damit auch zu dem von ihr festgesetzten Gesamtbetrag der Erlöse zu erteilen, wenn die festgesetzten Pflegesätze den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und sonstigem Recht entsprechen. Auf dieser Grundlage kann die Revision der Klägerin keinen Erfolg haben, denn der vom Oberverwaltungsgericht gebilligte Ansatz eines Fehlbelegungsabschlags von 1 % in der Schiedsstellenentscheidung ist rechtmäßig.
2.1 Die Notwendigkeit dieses Abschlages ergibt sich aus § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000. Danach ist Grundlage der Budgetbegrenzung für das Jahr 2000 der Gesamtbetrag nach Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 1 des GKV-Solidaritätsstärkungsgesetzes für das Jahr 1999. Der damit in Bezug genommene Art. 7 § 1 Abs. 1 Satz 1 GKV-SolG schrieb schon für das Jahr 1999 die Vereinbarung eines Gesamtbetrages für die Erlöse eines Krankenhauses aus Pflegesätzen vor. In Satz 2 heißt es, der Gesamtbetrag dürfe nicht höher sein als die Summe aus der Berechnungsgrundlage nach § 2 für das Jahr 1998, die um die vom Bundesministerium für Gesundheit jeweils bekannt gemachte Veränderungsrate erhöht werde, und den Beträgen nach Abs. 3. Nach Art. 7 § 2 Satz 1 GKV-SolG ist der pauschalierte Fehlbelegungsabschlag i.H.v. 1 % (§ 17a Abs. 3 KHG) Teil der Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Obergrenze. Hiernach kann nicht zweifelhaft sein, dass § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 1 BPflV 2000 den Fehlbelegungsabschlag als Teil des Gesamtbetrages nach § 7 Abs. 1 GKV-SolG in die Grundlage der Budgetbegrenzung nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV 2000 einbezieht, dass der Fehlbelegungsabschlag mithin Teil der Berechnungsgrundlage für die Ermittlung des Gesamtbetrages der Erlöse ist.
Die Klägerin meint allerdings, der Fehlbelegungsabschlag sei nach § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 BPflV bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlage außer Ansatz zu lassen. Nach dieser Bestimmung sind außerordentliche Beträge, deren Finanzierungsgrund im Jahr 2000 ganz oder teilweise nicht mehr vorliegt, abzuziehen und enthaltene Ausgleiche und Berichtigungen herauszurechnen. Die Klägerin meint, beide Alternativen kämen zur Stützung ihrer Ansicht in Betracht. Dem ist nicht zu folgen.
Die Vorinstanzen räumen ein, dass der Fehlbelegungsabschlag in den Jahren 1997 bis 1999 möglicherweise unter den Begriff der außerordentlichen Beträge fallen könne. Das kann hier offen bleiben, denn keinesfalls handelt es sich um einen außerordentlichen Betrag im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000. Eine erste Einschränkung erfährt der Begriff schon dadurch, dass es sich um Beträge handeln muss, deren Finanzierungsgrund im Jahr 2000 ganz oder teilweise nicht mehr vorliegt. Es muss sich also um positive Ansätze handeln, da nur bei ihnen ein Finanzierungsgrund zunächst vorgelegen haben und dann weggefallen sein kann. Diese Einschränkung findet ihre Entsprechung in der Bestimmung, dass die genannten Beträge "abzuziehen sind". Von einem Betrag abziehen lassen sich begrifflich nur die positiven Rechnungsposten. Dass der Gesetzgeber diese Formulierung bewusst gewählt hat, ergibt sich auch aus der 2. Alternative der in Rede stehenden Bestimmung. Danach sind enthaltene Ausgleiche und Berichtigungen "herauszurechnen". Das Herausrechnen eines Betrages kann zu einem positiven oder negativen Ergebnis führen. Wenn der Normgeber in der 1. Alternative hingegen von einem Abziehen spricht, zeigt das, dass er insoweit nur Beträge im Blick hat, deren Herausrechnen zu einer Verringerung der Berechnungsgrundlage führen.
Der Fehlbelegungsabschlag kann auch nicht unter die Begriffe Berichtigungen und Ausgleiche subsumiert werden. Berichtigungen betreffen ihrem unzweifelhaften Wortsinn nach Ansätze, die fehlerhaft waren und korrigiert werden sollen. Dies trifft auf den pauschalen Fehlbelegungsabschlag nicht zu. Er war durch Art. 3 des Beitragsentlastungsgesetzes vom 1. November 1996, BGBl I S. 1631 in § 17a Abs. 3 KHG eingefügt worden. Sein Ansatz im Gesamtbetrag des Jahres 1999 war, wie auch § 2 Art. 7 GKV-SolG zeigt, rechtmäßig. Für eine Berichtigung war mithin kein Raum.
Unter Ausgleich versteht das Pflegesatzrecht einen Betrag, der die während eines zurückliegenden Budgetzeitraums eingetretene Abweichung bestimmter Ist-Werte von den prospektiven Annahmen ganz oder teilweise nachbessert. Das zeigt eine Gesamtschau der Vorschriften der Bundespflegesatzverordnung, in denen Ausgleiche angeordnet werden (§ 3 Abs. 2 Sätze 3 und 4, § 6 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2, § 11 Abs. 8, § 12 Abs. 4 und 5 BPflV). In diesem Sinne war der Fehlbelegungsabschlag kein Mittel zur periodenübergreifenden nachträglichen Beseitigung einer Diskrepanz zwischen Budgetansatz und tatsächlicher Entwicklung. Sein Ziel war vielmehr die Aktivierung des vorhandenen Einsparpotenzials durch die Beseitigung der in großem Umfang gegebenen Fehlbelegungen in den Krankenhäusern.
Diese Zielsetzung rechtfertigt auch sachlich die Fortschreibung des Fehlbelegungsabschlags über den in § 17a Abs. 3 KHG genannten Zeitraum hinweg durch Aufnahme in die Berechnungsgrundlage für den Gesamtbetrag der Erlöse. Angesichts des durch die Bundespflegesatzverordnung 2000 fortgesetzten Systems, das einem Krankenhaus zustehende Budget jeweils aus dem Budget des Vorjahres zu entwickeln und dieses als Berechnungsgrundlage zu verwenden, war das Ziel des pauschalen Fehlbelegungsabschlags, das im Abbau von Fehlbelegungen liegende Einsparpotenzial zu aktivieren, mit Ablauf des 3-Jahres-Zeitraums von 1997 bis 1999 nicht bereits endgültig ausgabenwirksam umgesetzt. Selbst wenn die Krankenhäuser unter dem Druck der Regelung einen entsprechenden Fehlbelegungsabbau betrieben, wäre dies bei einem Wegfall des Fehlbelegungsabschlags nach Ablauf der 3-Jahres-Frist nur ihnen und nicht den Krankenkassen zugute gekommen, die durch den Abschlag entlastet werden sollten. Da der Abschlag einen dauerhaften Einspareffekt abschöpfen sollte, musste er konsequenterweise auch dauerhaft in die Begrenzung der Erlöse der Krankhäuser eingerechnet werden.
Daraus ergibt sich, dass die Einbeziehung des Fehlbelegungsabschlags in die Berechnungsgrundlage für den Gesamtbetrag der dem Krankenhaus zustehenden Erlöse sowohl dem Wortlaut als auch dem Sinn und Zweck des § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000 entspricht.
2.2 Allerdings meint die Klägerin, in dieser Auslegung widerspreche § 6 Abs. 4 Satz 1 BPflV 2000 dem im Jahre 2000 weiter geltenden § 17a Abs. 3 KHG. Die Befristung des pauschalen Fehlbelegungsabschlags bis 1999 durch den Gesetzgeber beinhalte notwendigerweise, dass er danach nicht in der Bundespflegesatzverordnung fortbestehen könne. Ein solcher Widerspruch besteht jedoch nicht. Das Beitragsentlastungsgesetz hat den Fehlbelegungsabschlag für einen bestimmten Zeitraum angeordnet. Die Befristung bedeutet lediglich, dass es danach nicht mehr als Rechtsgrundlage für den entsprechenden Abschlag herangezogen werden kann. Damit hindert es aber den Normgeber nicht, in die Berechnungsgrundlagen für die dem Krankenhaus in der Folgezeit zustehenden Erlöse einen entsprechenden Abschlag aufzunehmen. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin für ihre gegenteilige Auffassung auf eine entsprechende Absicht des Gesetzgebers bei Erlass des Beitragsentlastungsgesetzes. Abgesehen davon, dass eine solche Absicht im Gesetz keinen Niederschlag gefunden hätte, ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass es dem Gesetzgeber um die Erzielung eines dauerhaften Einspareffekts ging, der sich jährlich auf 2,4 Milliarden DM belaufen und in drei Stufen, eben in den Jahren 1997 bis 1999, erreicht werden sollte (vgl. BTDrucks 13/4615 S. 7). Von einem kurzfristigen Einspareffekt, der anschließend wieder preisgegeben werden sollte, ist dort nicht die Rede.
Unter diesen Umständen bedarf es keines Eingehens auf die von der Klägerin intensiv - unter anderem durch Vorlage eines Gutachtens von Prof. Redecker - erörterte Frage, ob die Bundespflegesatzverordnung 2000 in ihren hier interessierenden durch Art. 5 des GKV-Gesundheitsreformgesetzes eingefügten Teilen einen geringeren Rang einnimmt als § 17a Abs. 3 KHG in der Fassung des Beitragsentlastungsgesetzes. Damit stellt sich auch nicht die vom Berufungsgericht aufgeworfene Frage eines Widerspruchs zwischen der Rechtsprechung des Senats in den Urteilen vom 26. Oktober 1995 - BVerwG 3 C 11.94 - BVerwGE 99, 362, 364 und vom 11. November 1999 - 3 C 19.99 - NJW 2000 S. 1807, 1808 einerseits und dem Urteil des 4. Senats vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 - BVerwGE 117, 313, 317 f. = DVBl 2003 S. 804, 805 andererseits. Während der Senat eine Prüfung, ob die vom Gesetzgeber als Rechtsverordnung erlassenen Normen sich widerspruchslos in die gesetzliche Ermächtigungsnorm einfüge, wegen des formellen Gesetzesranges beider Normkomplexe für überflüssig erklärt hat, hat der 4. Senat ausgesprochen, eine durch Gesetz geänderte Norm einer landesrechtlichen Rechtsverordnung, hinsichtlich derer die Rückkehr zum einheitlichen Verordnungsrang angeordnet worden ist, könne Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein. Es kann hier offen bleiben, ob zwischen der Rechtsprechung der beiden Senate tatsächlich ein Widerspruch besteht. Gleichwohl sei darauf hingewiesen, dass die jeweiligen Entscheidungen sich auf völlig unterschiedliche Regelungszusammenhänge beziehen. Im einen Fall geht es um die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Im anderen Fall geht es um die Frage, ob der Gesetzgeber bei der von ihm selbst vorgenommenen Änderung einer Rechtsverordnung an die Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 GG gebunden ist. Offenbar hat auch der 4. Senat insoweit keinen Widerspruch gesehen, denn anderenfalls hätte er nach § 11 VwGO den Großen Senat anrufen müssen.
3. Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, soweit es die angefochtene Genehmigung wegen eines Verstoßes der Schiedsstellenentscheidung gegen § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 aufgehoben hat. Das Berufungsgericht beanstandet, dass die Schiedsstelle bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlage für die Budgetbegrenzung keinen Betrag zum Ausgleich der Tariferhöhung des BAT im Jahr 1998 in Ansatz gebracht hat. Es meint, dies wäre nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 notwendig gewesen. Diese Notwendigkeit sei nicht deshalb entfallen, weil nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV die Differenz zwischen der geschätzten Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen aller Mitglieder der Krankenkassen in 1998 und der tatsächlichen Veränderungsrate mit 0,61 % berücksichtigt worden sei, denn eine Verrechnung der beiden Positionen sei vom Normgeber nicht angeordnet. Diese Auffassung verkennt das Verhältnis von § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b zu § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000. Die durchgeführte Erhöhung des Gesamtbetrages nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 schließt die zusätzliche Erhöhung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 aus.
3.1 § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 zielt darauf, durch eine Basiskorrektur im Jahre 2000 eine Fehlschätzung zu beheben, die Grundlage der Budgetfestsetzung für das Jahr 1998 geworden ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 der Bundespflegesatzverordnung in der Fassung des 2. GKV-Neuordnungsgesetzes (2. GKV-NOG) vom 23. Juni 1997, BGBl I S. 1520 bestimmte, Maßstab für die durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz vorgeschriebene Beachtung des Grundsatzes der Beitragsstabilität sei die von den Spitzenverbänden der Krankenkassen und dem Verband der Krankenversicherungen gemeinsam mit der Deutschen Krankenhausgesellschaft geschätzte Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Krankenkassen je Mitglied. Die 5. Verordnung zur Änderung der Bundespflegesatzverordnung vom 9. Dezember 1997 (BPflV 1997), auf die § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 Bezug nimmt, ergänzte die genannte Regelung um den Satz, die Vertragsparteien könnten auf Bundesebene vereinbaren, dass eine Fehlschätzung der Veränderungsrate für ein vorangegangenes Kalenderjahr ganz oder teilweise bei der Vereinbarung der Veränderungsrate berücksichtigt werde. Am 30. September 1997 schlossen die Spitzenverbände der Krankenversicherungen und die Deutsche Krankenhausgesellschaft eine Vereinbarung, durch die die Veränderungsrate für den Pflegesatzzeitraum 1998 in den alten Bundesländern auf 1 % geschätzt wurde. § 2 dieser Vereinbarung bestimmte, dass jede Abweichung der vorausgeschätzten Veränderungsrate von der im Jahre 1999 für das Jahr 1998 festgestellten tatsächlichen Veränderungsrate bei der Vereinbarung oder Festsetzung der Veränderungsrate für den Pflegesatzzeitraum 2000 vollständig berücksichtigt werde. Dies geschehe in der Form, dass die prospektiv für den Pflegesatzzeitraum 2000 geschätzte Veränderungsrate um die festgestellte Abweichung positiv oder negativ dauerhaft korrigiert werde (so genannte bereinigte Veränderungsrate). Tatsächlich betrug die Veränderungsrate im Jahr 1998, die nach Art. 18 GKV-SolG im Frühjahr 1999 vom Bundesgesundheitsminister bekannt gegeben wurde, 1,61 %. Nach § 2 der Vereinbarung sollte die Differenz von 0,61 % dauerhaft in die Berechnungsgrundlage für das Jahr 2000 einfließen. § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 nimmt diese Vereinbarung auf, indem er die Veränderung der Berechnungsgrundlage um die Auswirkungen einer Vereinbarung für das Jahr 1998 vorschreibt. Dementsprechend hat die Schiedsstelle bei der Berechnung des Gesamtbetrages der Erlöse für das Jahr 2000 - von den Beteiligten unbeanstandet und vom Berufungsgericht gebilligt - eine Erhöhung der Berechnungsgrundlage um 0,61 % vorgenommen.
3.2 § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 betrifft hingegen eine Basiskorrektur im Hinblick auf Tarifvereinbarungen zum BAT für das Jahr 1998. Der in Bezug genommene § 1 Abs. 3 Satz 1 des Art. 7 GKV-SolG schreibt vor, bei der Vereinbarung des Gesamtbetrages für das Jahr 1999 seien vorgeschriebene Ausgleiche und Berichtigungen für Vorjahre durchzuführen. Das verweist wiederum auf § 6 Abs. 3 Satz 3 BPflV 1997. Die Vorschrift setzt voraus, dass die von den Tarifvertragsparteien vereinbarte Erhöhung des Vergütungstarifvertrages nach dem BAT die von den Spitzenverbänden des Krankenhauswesens und der Krankenkassen geschätzte Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Krankenkassen je Mitglied übersteigt. In diesem Fall wird das Budget um 1/3 des Unterschieds zwischen beiden Raten berichtigt. Damit sollte den Krankenhäusern ein Teil des Risikos abgenommen werden, dass die Lohnerhöhungen im Krankenhausbereich über die allgemeinen Lohnerhöhungen hinausgingen, die sich in der Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Krankenkassen niederschlagen. Der geregelte Fall trat 1998 ein. Die geschätzte Veränderungsrate der Einnahmen aller Krankenkassenmitglieder lag, wie dargestellt, bei 1 %. Die Tariferhöhung im BAT betrug 1,5 %. Beim Vergleich der beiden Raten ergab sich eine Differenz von 0,5 %. Ein Drittel davon sind die von der Klägerin geltend gemachten 0,167 %. Da diese Erhöhung unstreitig nicht im Gesamtbetrag von 1999 berücksichtigt worden ist, ohne dass die Gründe dafür aufgeklärt werden konnten, hat das Berufungsgericht die Anwendung des § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 bejaht.
Dabei übersieht das Berufungsgericht, dass § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 eine Erhöhung um die "Auswirkungen" der Tarifanhebung 1998 vorschreibt. Damit macht die Verordnung die Basiskorrektur 2000 davon abhängig, dass sich die gesamtbetragsrelevante Tarifanhebung noch bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlage 2000 auswirkt. Das ist jedoch infolge der Erhöhung des Gesamtbetrages nach § 6 Abs. 4 Satz 2 BPflV 2000 nicht der Fall. Diese Erhöhung hat zur Folge, dass die Berechnungsgrundlage für 2000 nicht mehr die fehlerhafte Schätzung der Veränderungsrate 1998, auf die sich die Klägerin beruft, sondern die tatsächliche Veränderungsrate beinhaltet. Im Vergleich zu dieser tatsächlichen Veränderungsrate von 1,61 % stellt die Tariferhöhung 1998 mit 1,5 % keine Überschreitung, sondern eine Unterschreitung dar. Wäre also schon 1998 die tatsächliche Veränderungsrate zugrunde gelegt worden, so wäre für eine Erhöhung des Gesamtbetrages wegen der BAT-Anhebung kein Raum gewesen. Diese Korrektur verlagert § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BPflV 2000 in das Budget 2000. Das bedeutet, dass das Rechenwerk 2000 nicht auf der fehlerhaften Vorausschätzung der Veränderungsrate von 1 %, sondern auf der tatsächlichen Veränderungsrate von 1,61 % aufbaut. Auf dieser Grundlage übersteigt die Tarifanhebung 1998 nicht die Veränderungsrate 1998, so dass für die nachfolgende Zeit der ursprüngliche Fehler behoben ist. Er wirkt sich nicht mehr aus. Das Begehren der Klägerin läuft demgegenüber darauf hinaus, trotz der nachträglichen Berücksichtigung der Veränderungsrate in der Berechnungsgrundlage für das Jahr 2000 die Erhöhung wegen der BAT-Anhebung 1998 vorzunehmen mit der Folge, dass sich der entsprechende Erhöhungsbetrag von 0,167 %, weil Gegenstand einer Basiskorrektur, auch in den Folgejahren jeweils wiederfinden würde. Dies würde dem das Krankenhausfinanzierungsrecht prägenden Grundsatz der Sparsamkeit und der Beitragssatzstabilität zuwiderlaufen.
Das Berufungsgericht hält seine Auslegung auch deshalb für geboten, weil der Klägerin anderenfalls Ausgleichsleistungen für die Jahre 1998 und 1999 verloren gingen. Dies begegnet in mehrfacher Hinsicht Bedenken. Die Ausgleichsleistungen für die vergangenen Jahre hängen nicht davon ab, ob im Jahr 2000 eine entsprechende Basiskorrektur zu erfolgen hat. Das ergibt sich aus § 6 Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 BPflV 2000. Danach sind vorgeschriebene Ausgleiche und Berichtigungen für Vorjahre unabhängig von der Veränderungsrate gesondert durchzuführen. Entscheidend ist hiernach, ob der Klägerin nach den insoweit maßgeblichen Vorschriften für die Vergangenheit Ausgleichsleistungen zustehen. Das ist jedoch nicht der Fall. Zwar hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, im Budget 1999 eine Berichtigung für 1998 und einen entsprechenden Ausgleich wegen der Differenz zwischen der geschätzten Veränderungsrate und der Anhebung des BAT-Tarifs zu verlangen. Das folgt aus § 6 Abs. 3 Satz 5 BPflV 1997, wonach für den Berichtigungsbetrag wegen überproportionalen Anstiegs der BAT-Löhne § 12 Abs. 4 Sätze 5 bis 7 BPflV 1997 entsprechend gelten. In § 12 Abs. 4 Satz 5 BPflV 1997 ist bestimmt, dass der Ausgleichsbetrag über das Budget des folgenden Pflegesatzzeitraums abzurechnen ist. Das deckt sich mit § 1 Abs. 3 von Art. 7 GKV-SolG, wonach bei der Vereinbarung des Gesamtbetrags für das Jahr 1999 vorgeschriebene Ausgleiche und Berichtigungen für Vorjahre durchzuführen sind. Die genannten Vorschriften lassen es aber nicht zu, gesetzlich vorgeschriebene Berichtigungen und Ausgleiche für einen Pflegesatzzeitraum beliebig in die Zukunft zu verschieben. Die Anpassung muss vielmehr zum nächstmöglichen Zeitraum erfolgen. Das ist hier nicht geschehen. Die Klägerin hat es versäumt, im Jahre 1999 den Berichtigungsanspruch wegen der BAT-Anhebung 1998 geltend zu machen. Hätte sie dies getan, so hätten ihr für 1998 und 1999 jeweils Erhöhungsbeträge von 0,167 % zugestanden. Im Jahr 2000 konnte sie dieses Versäumnis für die Vergangenheit nicht mehr ausgleichen.
Der Hinweis des Berufungsgerichts, § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 b BPflV 2000 lasse ausdrücklich den Rückgriff auf die BAT-Erhöhung 1998 zu, führt nicht weiter. Diese Bestimmung betrifft die in die Zukunft weisende Basiskorrektur wegen der BAT-Anhebung. Auf versäumte Berichtigungs- und Ausgleichsansprüche bezieht sie sich nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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