BVerwG 3 C 1.07 , Urteil vom 17. Januar 2008 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 3 C 1.07 OVG Münster - 11.12.2006 - AZ: OVG 13 A 2771/03 - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 11.12.2006 - AZ: OVG 13 A 2771/03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Januar 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette,
Liebler und Prof. Dr. Rennert
für Recht erkannt:

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezember 2006 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 21. März 2003 werden geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 30. August 2000 und deren Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2001 werden aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Gründe I

1 Der Kläger betreibt seit 1987 seine Apotheke in Hagen unter der Bezeichnung ... Apotheke ... Apotheke Dr. ...

2 Der Aufnahme des Zusatzes „Internationale Apotheke“ lag ein Kammerrundschreiben der Beklagten vom 7. Oktober 1985 zugrunde. Darin hatte der Kammervorstand drei Kriterien festgelegt, die erfüllt sein müssten, damit die Verwendung des Zusatzes nicht den Tatbestand einer berufsordnungswidrigen, unzulässigen, irreführenden Hervorhebung erfülle. Es müssten (1.) besondere Bezugsmöglichkeiten aus dem Ausland, zum Beispiel eine eigene Importfirma bestehen, es müssten (2.) ausländische Pharmacopoen (amtliche Arzneibücher) vorhanden sein, und es müssten (3.) Mitarbeiter mit guten Fremdsprachenkenntnissen beschäftigt werden. Unter Bezugnahme auf dieses Rundschreiben hatte der Kläger die Beklagte im März 1986 darauf hingewiesen, dass in seiner Apotheke in großem Umfang ausländische Pharmacopoen und Arzneimittellisten sowie weitere umfangreiche Literatur vorhanden seien, dass unter dem Namen seiner in der Apotheke beschäftigten Ehefrau eine eigene Importfirma betrieben werde und dass alle Mitarbeiter der Apotheke englisch und französisch sprächen und im Sommer zusätzlich Mitarbeiter mit guten Sprachkenntnissen in Spanisch, Italienisch, Polnisch, Russisch und Türkisch beschäftigt würden; er meine daher, alle Voraussetzungen für die Führung der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ zu erfüllen. Das Schreiben endet mit dem Satz: „Falls dagegen keine Einwände bestehen, werde ich diese Namensänderung ... beim Amtsgericht Hagen eintragen lassen.“ Die Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 7. April 1986, sie stimme der Umbenennung der Apotheke zu. Dabei gehe sie davon aus, dass die bekannten Voraussetzungen für den Zusatz „Internationale Apotheke“ auf Dauer aufrechterhalten würden.

3 Durch Urteil vom 3. Dezember 1997 entschied das Landgericht Saarbrücken, die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ stelle eine wettbewerbsrelevante Irreführung dar, da sie beim durchschnittlichen Kunden den Eindruck erwecke, diese Apotheke sei besser als andere gerüstet, ausländische Arzneimittel zu liefern. Durch Urteil vom 3. Februar 2000 - 13 A 5579/97 - (LRE Bd. 38 S. 117) entschied das Oberverwaltungsgericht Münster, der Name „Internationale Apotheke“ sei irreführend im Sinne der Berufsordnung der Apothekerkammer Nordrhein. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidungen untersagte die Beklagte dem Kläger durch Ordnungsverfügung vom 30. August 2000, im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs seine Apotheke als „Internationale Apotheke“ zu bezeichnen und/oder die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ als Namensbestandteil des Firmennamens seiner Apotheke zu verwenden. Den Widerspruch des Klägers wies sie durch Bescheid vom 12. Februar 2001 zurück.

4 Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die im Kammerrundschreiben von 1985 genannten Voraussetzungen entsprächen nach wie vor den Erwartungen eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers an eine so bezeichnete „Internationale Apotheke“. Die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegende Auffassung, der Durchschnittsverbraucher erwarte von einer „Internationalen Apotheke“, dass sie in großem Umfang ausländische Arzneimittel vorrätig halte, sei lebensfremd. Selbst von den in Deutschland zugelassenen ca. 160 000 Arzneimitteln führe die normale Apotheke nur einen kleinen Ausschnitt; sie unterhalte ein Arzneimittellager von 8 000 Produkten. Schon bei vielen deutschen Medikamenten bestehe der Dienst der Apotheke daher in der kurzfristigen Beschaffung. Genau diesen Service biete der Kläger auch bei ausländischen Arzneimitteln, da er nicht zuletzt über die Importfirma seiner Frau hervorragende Kontakte zu zahlreichen ausländischen Arzneimittelherstellern und Apotheken habe. Außerdem ermögliche die hervorragende Ausstattung seiner Apotheke mit ausländischen Arzneimittellisten und Arzneimittelbüchern, ohne Schwierigkeiten ein etwaiges deutsches Äquivalent für ein nachgefragtes ausländisches Arzneimittel festzustellen. Sein Personal beherrsche zwölf bis sechzehn fremde Sprachen. All das rechtfertige die Bezeichnung als „Internationale Apotheke“.

5 Das Verwaltungsgericht, das die angefochtenen Bescheide im vorläufigen Rechtsschutzverfahren noch als rechtswidrig angesehen hatte, hat die Klage durch Urteil vom 1. April 2003 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss vom 11. Dezember 2006 zurückgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Sie hätten ihre Rechtsgrundlage in § 9 der Berufsordnung für Apothekerinnen und Apotheker der Beklagten - BO - vom 6. Dezember 1995 (MBl NRW 1996, 406) i.V.m. § 6 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes NRW - HeilBerG - i.d.F. vom 1. März 2005 (GV NRW S. 148). Danach sei den Apothekern eine irreführende Werbung verboten. Die Verwendung des Begriffs „Internationale Apotheke“ sei irreführend. Dieser Begriff eröffne ein breites Spektrum möglicher Erwartungen des informierten Durchschnittsverbrauchers. Dieser verbinde nach Auffassung des Senats mit der Bezeichnung jedenfalls auch die Vorstellung, dass in einer solchen Apotheke - im Gegensatz zu einer anderen Apotheke, die die Bezeichnung nicht führe - gängige ausländische Arzneimittel in einem nennenswerten Umfang vorgehalten würden und dort unmittelbar und ohne Wartezeit erworben werden könnten. Dies folge aus dem Zweck der Apotheke, die Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln zu gewährleisten. In Bezug auf ausländische Medikamente umfasse dieses „Leitbild“ auch die Erwartung eines entsprechenden Vorrats. Zwar sei davon auszugehen, dass der durchschnittlich informierte Verbraucher nicht erwarte, jedes deutsche Arzneimittel zu jeder Zeit in jeder Apotheke erhalten zu können; er habe aber die Vorstellung, dass dies bei den meisten Arzneimitteln der Fall sei und er ein bestimmtes Medikament sofort in der Apotheke erhalte. Dementsprechend verbinde sich mit der zusätzlichen Bezeichnung „Internationale Apotheke“ die Vorstellung, dass dies auch in Bezug auf gängige ausländische Arzneimittel der Fall sei. Das Vorhalten bestimmter ausländischer Medikamente sei daher ein (mit-)entscheidendes Merkmal für eine „Internationale Apotheke“. Dem stehe das Ergebnis einer vom Kläger initiierten Passantenbefragung durch die Fachhochschule Hagen nicht entgegen, weil sie bei weniger als 200 Probanden nicht repräsentativ sei. Diese Erwartung könne die Apotheke des Klägers aber nicht erfüllen, weil § 73 Arzneimittelgesetz (AMG) und § 18 der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) das Vorrätighalten in Deutschland nicht zugelassener Arzneimittel verböten. Vor dem Hintergrund des Zusammenwachsens Europas und des Abbaus von Handelsbeschränkungen in Europa könne nicht davon ausgegangen werden, dass dem informierten Durchschnittsverbraucher dieser Umstand bekannt sei. Im Ergebnis bedeute dies, dass die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ in Deutschland nicht verwendet werden könne.

6 Mit seiner Revision rügt der Kläger, das angefochtene Urteil verletze Art. 12 GG. Der Begriff der irreführenden Werbung verlange eine Abwägung, ob der Kläger sich überhaupt einen nennenswerten Vorteil gegenüber Wettbewerbern dadurch verschaffe, dass er Kunden anlocke, die in kleiner Zahl die Erwartung hegten, ausländische Arzneimittel sofort mitnehmen zu können. Von den 700 Kunden, die täglich in der Apotheke bedient würden, verlangten nur ein bis zwei ein ausländisches Medikament. Nur bei ihnen könne die genannte Erwartung überhaupt relevant werden. Durch die Verweigerung der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ werde dem Kläger aber die Möglichkeit genommen, auf die besondere Kompetenz hinzuweisen, die seine Apotheke im Hinblick auf die Bedienung fremdsprachiger Kunden, auf die Information über ausländische Arzneimittel und auf deren kurzfristige Beschaffung habe. Zu Unrecht habe das Berufungsgericht auch dem Umstand keine Bedeutung beigemessen, dass der Begriff „Internationale Apotheke“ mit den im Kammerrundschreiben der Beklagten von 1985 aufgeführten „klassischen“ Merkmalen seit Jahrzehnten am Markt eingeführt sei.

7 Das angefochtene Urteil verletze auch den Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Art. 20 GG. Die Zustimmung der Beklagten zur Umbenennung der Apotheke des Klägers vom 7. April 1986 sei ein Verwaltungsakt, der nur nach Maßgabe des § 48 VwVfG hätte zurückgenommen werden können. Eine solche Entscheidung sei in den angefochtenen Bescheiden aber nicht einmal ansatzweise zu erkennen.

8 Das Berufungsgericht habe schließlich seine Verpflichtung zur Sachverhaltsaufklärung nach § 86 Abs. 1 VwGO verletzt. Angesichts der von ihm, dem Kläger, vorgelegten Untersuchung der Fachhochschule Hagen über die bestehende Verbrauchererwartung und angesichts divergierender Urteile des Landgerichts und des Oberlandesgerichts München sei das Berufungsgericht verpflichtet gewesen, ein Sachverständigengutachten in Form eines demoskopischen Gutachtens über die tatsächlichen Verbrauchererwartungen einzuholen.

9 Die Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend. II

10 Die Revision ist begründet.

11 Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das vom Berufungsgericht gebilligte Verbot, die Apotheke des Klägers als „Internationale Apotheke“ zu bezeichnen, verstößt gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Der gegen dieses Verbot gerichteten Klage ist daher stattzugeben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO); die vorinstanzlichen Entscheidungen sind entsprechend zu ändern.

12 1. Nicht zu folgen ist allerdings der Auffassung des Klägers, das Verbot sei schon wegen Verletzung des § 48 VwVfG NW rechtswidrig, weil ihm die Benutzung der Bezeichnung durch einen Verwaltungsakt genehmigt worden sei, der nur nach den dafür geltenden Vorschriften des Landes-Verwaltungsverfahrensgesetzes hätte aufgehoben werden dürfen. Das Schreiben der Beklagten vom 7. April 1986, auf das der Kläger sich in diesem Zusammenhang beruft, enthält nicht die Genehmigung der vom Kläger geführten Bezeichnung im Sinne eines Verwaltungsakts. Da das Berufungsgericht hierzu keine Stellung genommen hat, kann das Bundesverwaltungsgericht das genannte Schreiben eigenständig auslegen.

13 Nach § 35 VwVfG NW setzt ein Verwaltungsakt eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts voraus, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Wesentlich ist also, dass die Behörde eine rechtlich verbindliche Regelung hat treffen wollen. Gegen eine solche Absicht spricht vorliegend schon die Formulierung des in Rede stehenden Schreibens, die Apothekenkammer stimme der Umbenennung der Apotheke zu. Dies ist zumindest nicht typischerweise eine Formulierung, mit der eine Behörde eine ihr zukommende einseitige Entscheidung zum Ausdruck bringt.

14 Zusätzlich fällt hier ins Gewicht, dass weder die Apothekenbetriebsordnung noch die Berufsordnung für Apothekerinnen und Apotheker der Beklagten ein generelles Entscheidungsrecht über den von einer Apotheke zu führenden Namen einräumt. Bei der Auslegung eines behördlichen Schreibens kann aber grundsätzlich nicht unterstellt werden, dass die Behörde sich eine ihr nicht zustehende Entscheidungskompetenz anmaßen will.

15 Entscheidendes Gewicht erlangt schließlich der Zusammenhang, in dem das Schreiben der Beklagten vom 7. April 1986 steht. Im Kammerrundschreiben vom 7. Oktober 1985 hatte die Beklagte ihre Vorgaben für die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ damit begründet, dass andernfalls der Tatbestand einer berufsordnungswidrigen, unzulässigen, irreführenden Hervorhebung erfüllt sei. Dem entsprach die Anfrage des Klägers vom 20. März 1986, ob gegen die von ihm beabsichtigte Umbenennung „Einwände bestehen“. In diesem Kontext bedeutete die Erklärung der Beklagten, sie stimme der Umbenennung zu, dass hiergegen aus ihrer Sicht keine Einwände bestünden. Damit enthielt das Schreiben lediglich eine rechtliche Bewertung des vom Kläger vorgetragenen Sachverhalts dahin, dass die Beklagte in der beabsichtigten Benennung keine berufsordnungswidrige Werbung sehe. Eine verbindliche rechtliche Regelung dahin, dem Kläger die Namensführung für seine Apotheke positiv zu gestatten, liegt darin nicht.

16 Der Erlass der streitigen Ordnungsverfügung setzte hiernach nicht die vorgängige Rücknahme einer Namensgenehmigung voraus.

17 2. Materiellrechtlicher Prüfungsmaßstab für die angefochtenen Bescheide ist die Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG. Die Normen, auf die sich die Bescheide stützen, können insoweit nicht unmittelbar herangezogen werden, weil es sich um Landesrecht handelt.

18 Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind staatliche Maßnahmen, die geschäftliche oder berufliche Werbung beschränken, Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. - BVerfGE 94, 372 ). Solche Eingriffe bedürfen gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Die gesetzlichen Grundlagen sind nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden und wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, wenn also das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, a.a.O.). Als gesetzliche Grundlage in diesem Sinne hat das Berufungsgericht § 6 Abs. 1 Nr. 6 des Nordrheinwestfälischen Heilberufsgesetzes (HeilBerG NW) herangezogen. Danach ist es Aufgabe der Kammern, die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen und die notwendigen Maßnahmen zur Beseitigung berufsrechtswidriger Zustände zu treffen; hierzu können sie auch belastende Verwaltungsakte erlassen. Nach § 32 Satz 2 Nr. 9 HeilBerG NW kann die Kammer in einer Berufsordnung die nach den Besonderheiten des jeweiligen Heilberufes erforderlichen Ausmaße des Verbots oder der Beschränkung der Werbung festlegen. Wie das Berufungsgericht weiter festgestellt hat, hat die Beklagte in § 9 Satz 1 ihrer Berufsordnung unlauteren Wettbewerb verboten. Ausdrücklich heißt es dazu in § 9 Satz 2, dass eine Werbung nicht erlaubt ist, die irreführend ist. Damit ist eine landesrechtliche Regelung vorhanden, die als gesetzliche Grundlage einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Apothekers durch Erlass eines Werbeverbots rechtfertigen kann.

19 Wie das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt hat, hat ein Verbot irreführender Werbung vor der Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG Bestand (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1996, a.a.O. S. 393). Derartige Verbote tragen dazu bei, dass der Berufsstand der Apotheker seine Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt. Die Bevölkerung soll darauf vertrauen dürfen, dass der Apotheker - obwohl auch Gewerbetreibender - sich nicht von Gewinnstreben beherrschen lässt, sondern seine Verantwortung im Rahmen der Gesundheitsberufe wahrnimmt. Insbesondere soll das Vertrauen der Bevölkerung in die berufliche Integrität der Apotheker erhalten und gefördert werden. Es liegt auf der Hand, dass irreführende Werbung diesen Gemeinwohlbelangen zuwiderläuft.

20 3. Das Berufungsgericht hat die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ als irreführende Werbung qualifiziert. Dabei hat es als maßgeblich erachtet, ob das Leistungsangebot der Apotheke des Klägers dem entspricht, was die maßgebenden Verbraucherkreise mit dieser Bezeichnung verbinden; abzustellen sei insoweit auf die mutmaßliche Erwartung eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers. Dieser Ausgangspunkt entspricht der in Rechtsprechung und Literatur allgemein anerkannten Definition irreführender Werbung und ist daher rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. EuGH, Urteil vom 12. März 1998 - Rs. C-210/96 - Slg. 1998 I-4657, 4691, 4693 f. „Gut Springenheide“).

21 4. Bei der Bestimmung der hiernach maßgebenden Erwartung eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers hat das Berufungsgericht an seiner im Urteil vom 3. Februar 2000 - 13 A 5579/97 - (a.a.O.) entwickelten Auffassung festgehalten, der Durchschnittsverbraucher verbinde mit der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ die Erwartung, dass dort gängige ausländische Arzneimittel in einem nennenswerten Umfang vorgehalten würden und unmittelbar und ohne Wartezeit erworben werden könnten. Damit ist es dem Landgericht Saarbrücken gefolgt, das in einem Urteil vom 3. Dezember 1997 - 71 0 115/96 - (PZ 1998, 93) ebenso entschieden hatte. Dagegen haben das Landgericht München in einem Urteil vom 11. April 2002 - 17 AK O 2514/01 - (WRP 2003 S. 537) und das Oberlandesgericht München in einem Beschluss vom 8. Oktober 2002 - 6 U 3095/02 - (WRP 2003 S. 398; ablehnend Hösch, WRP 2003 S. 344) eine entsprechende Verbrauchererwartung verneint und umfangreiche fremdsprachliche Kompetenz sowie Sachkunde im ausländischen Arzneimittelwesen ausreichen lassen. Die vom Berufungsgericht konstatierte Verbrauchererwartung kann eine Apotheke in Deutschland keinesfalls erfüllen, weil nach § 73 Abs. 1 AMG in Deutschland nicht zugelassene Arzneimittel hier grundsätzlich nicht vorrätig gehalten werden dürfen. § 73 Abs. 3 AMG sieht lediglich die Beschaffung im Einzelfall und auf besondere Bestellung vor.

22 Die Feststellung der Verbrauchererwartung im Rahmen der Beurteilung, ob eine irreführende Werbung vorliegt, ist Teil der Tatsachenfeststellung und obliegt daher den Tatsachengerichten (vgl. Beschluss vom 27. Februar 2001 - BVerwG 3 B 66.00 - über die Nichtzulassung der Revision gegen das Urteil des OVG Münster vom 3. Februar 2000). Diese Feststellungen binden nach § 137 Abs. 2 VwGO das Revisionsgericht, soweit sie nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen werden. Dazu zählt u.a. die Rüge, dass die Feststellungen nicht aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnen worden sind (§ 108 Abs. 1 VwGO). Nicht bindend sind darüber hinaus auch solche Tatsachenfeststellungen, die allgemeinen Erfahrungssätzen widersprechen (vgl. Kopp/Schencke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 137 Rn. 24 - 25a). Generell gilt, dass Tatsachenfeststellungen keinen Bestand haben können, die auf einer fehlerhaften Urteilsbildung beruhen. Das ist hier in mehrfacher Hinsicht der Fall.

23 a) Die Revision rügt zu Recht, dass das Berufungsgericht bei der Ermittlung der durchschnittlichen Verbrauchererwartung einen Umstand außer Betracht gelassen hat, der in diesem Zusammenhang von elementarer Bedeutung ist. Es ist unbestritten, dass es seit Jahrzehnten Apotheken in Deutschland gibt, die die Bezeichnung „Internationale Apotheke“ führen und die, weil gesetzlich verboten, keine in Deutschland nicht zugelassenen Arzneimittel vorrätig halten. Mit der Revision hat der Kläger eine lange Liste von Apotheken aus dem Internet vorgelegt, die auch jetzt noch unter dieser Bezeichnung agieren. Zudem ist offenkundig, dass es eine langjährige Praxis gab und gibt, die die Zulässigkeit der streitigen Bezeichnung an die Erfüllung der im Kammerrundschreiben von 1985 genannten Voraussetzungen knüpft. Das Berufungsgericht hat den Fortbestand dieser Praxis allein unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 3 GG abgehandelt. Dagegen hat es die Frage, wie sich eine derartige langjährige Praxis auf die Verbrauchererwartung auswirkt, nicht in den Blick genommen. Dabei liegt es auf der Hand, dass eine derartige Praxis auch die Erwartungen des durchschnittlich informierten und verständigen Verbrauchers prägt. Dieses Vorgehen des Berufungsgerichts verletzt § 108 VwGO, weil das Gericht sein Ergebnis nicht aus dem Inbegriff des Verfahrens geschöpft hat.

24 b) Darüber hinaus stellt es eine Verkennung des Maßstabs eines durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers dar, wenn diesem eine Erwartungshaltung unterstellt wird, die sich schon bei oberflächlicher Betrachtung als fernliegend erweist. Der Kläger hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die durchschnittliche deutsche Apotheke ohnehin nur einen Bruchteil der in Deutschland zugelassenen Arzneimittel vorrätig halten kann. Wollte eine Apotheke darüber hinaus auch noch die „gängigen ausländischen Arzneimittel“ vorrätig halten, so wären dazu Räume und Personal erforderlich, die alle Grenzen sprengen würden. Schon die gängigen französischen, englischen, italienischen, spanischen und polnischen Arzneimittel wären in einer einzigen Vorratshaltung kaum zu erfassen. Nach den Formulierungen des Berufungsgerichts müssten aber auch „gängige“ türkische, japanische und amerikanische Arzneimittel vorrätig gehalten werden. Von einer solchen mit den tatsächlichen Gegebenheiten von vornherein nicht zu vereinbarenden Vorstellung von einer „Internationalen Apotheke“ kann daher gerade bei einem verständigen Durchschnittsverbraucher nicht ausgegangen werden.

25 In die gleiche Richtung weist die Tatsache, dass im Allgemeinen ein Bedarf an ausländischen, in Deutschland nicht zugelassenen Arzneimitteln nur insoweit besteht, als es um Arzneimittel geht, die auf dem deutschen Markt keine Entsprechung haben. Es drängt sich aber auf, dass gerade diese Voraussetzung bei gängigen ausländischen Arzneimitteln nicht erfüllt ist. Arzneimittel, die etwa in Frankreich oder England in jeder Apotheke vorgehalten werden, werden in der Regel bei deutschen Arzneimitteln eine Entsprechung haben. Die Erwartung, dass in einer „Internationalen Apotheke“ neben den gängigen deutschen Arzneimitteln auch die gängigen ausländischen Arzneimittel vorrätig gehalten würden, unterstellt dem Apotheker damit ein irrationales Verhalten. Erwarten kann der Verbraucher vielmehr, dass die „Internationale Apotheke“ ihm aufgrund ihrer spezifischen Sachkunde die gleichwertigen deutschen Produkte benennt und, wenn es solche nicht gibt, alle ausländischen Produkte besonders schnell beschafft.

26 c) Den hier maßgeblichen Durchschnittsverbraucher verliert das Berufungsgericht auch insoweit aus dem Blick, als es ihm eine Erwartungshaltung unterstellt, die eindeutig dem Gesetz zuwiderläuft. Es nimmt an, dieser erwarte in einer „Internationalen Apotheke“ einen Vorrat an gängigen ausländischen Arzneimitteln, obwohl ein solches Vorrätighalten nach deutschem Recht unzulässig ist. Soweit das Berufungsgericht meint, diese Rechtslage sei dem normalen Verbraucher nicht bekannt, verkennt es die bewusstseinsprägende Bedeutung der Rechtsordnung, die von den Bürgern zwar nicht in allen Einzelheiten, aber doch in ihren wesentlichen Regelungen zumindest in einer Parallelwertung in der Laiensphäre wahrgenommen wird. Es mag daher sein, dass die Rechtswidrigkeit eines in Aussicht gestellten Angebots nicht in jedem Falle eine entsprechende Verbrauchererwartung verhindert. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn es sich um eine singuläre Regelung handelt, die ein Durchschnittsverbraucher in der Tat nicht kennt. Ebenso mag die Rechtswidrigkeit eines Angebots für die Verbrauchererwartung irrelevant sein, wenn die Werbeaussage eindeutig ist und keinen Zweifel darüber zulässt, was mit der Aussage gemeint ist. Beides trifft hier aber nicht zu. Dass man in Deutschland prinzipiell keine ausländischen Arzneimittel kaufen kann, ist ein zentrales Element des deutschen Arzneimittelrechts. Die Problematik der grenzüberschreitenden Arzneimittelversorgung ist selbst einer breiten Öffentlichkeit in jüngerer Zeit durch den Streit über Versandhandelsapotheken bewusst geworden. Einem durchschnittlich informierten und verständigen Verbraucher kann daher nicht unterstellt werden, dass er mit dem Begriff „Internationale Apotheke“, der nach der eigenen Darlegung des Berufungsgerichts äußerst vielschichtig ist, ausgerechnet eine Erwartung verbindet, die einem Grundprinzip unseres Arzneimittelrechts zuwiderläuft. Selbst wenn dieses Grundelement dem durchschnittlich informierten Verbraucher nicht bekannt sein sollte, muss angesichts der Vielschichtigkeit des Begriffs „Internationale Apotheke“ von einem verständigen Durchschnittsverbraucher jedenfalls erwartet werden, dass er eine solche Assoziation zumindest in Frage stellt.

27 5. Die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, dass die Führung der Bezeichnung „Internationale Apotheke“ in jedem Falle irreführend ist, wenn in der Apotheke nicht in nennenswertem Umfang ausländische Arzneimittel zur sofortigen Abgabe vorrätig gehalten werden, ist auch Grundlage der angefochtenen Untersagungsverfügung. Sie ist allein auf diesen Gesichtspunkt gestützt. Als Ordnungsverfügung stand ihr Erlass im Ermessen der Beklagten. Von diesem Ermessen hat die Beklagte fehlerhaft Gebrauch gemacht, weil sie die vom Kläger geführte Apothekenbezeichnung aus einem nicht tragfähigen Grund für unzulässig erklärt hat. Dass der Kläger die im Kammerrundschreiben von 1985 aufgeführten Kriterien nicht erfüllt, hat die Beklagte hingegen zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht. Die angefochtenen Bescheide sind daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

28 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Full & Egal Universal Law Academy