BVerwG 3 C 14.20
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Januar 2022
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kenntner und Dr. Sinner
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. März 2020 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Der Kläger begehrt die Zuweisung von Zahlungsansprüchen und die Gewährung der Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie für das Jahr 2015 nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.
2
Der Kläger ist Landwirt und bewirtschaftet einen rund 350 ha umfassenden landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb in W. Mit Bescheid vom 7. April 2006 wurden ihm nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 Zahlungsansprüche zugewiesen. In den Jahren 2005 und 2006 erhielt er entsprechende Betriebsprämienzahlungen. In den Jahren 2007 und 2008 verkaufte der Kläger die ihm zugewiesenen Zahlungsansprüche ohne Flächen vollständig an Dritte. Bis einschließlich 2013 verfügte er über keine Zahlungsansprüche.
3
Mit notariellem Kaufvertrag vom 2. Oktober 2013 erwarb der Kläger den Hof H. Nach dem Vertrag geschah dies zur Weiterführung des landwirtschaftlichen Betriebs. Die Verkäuferin übertrug alle Rechte aus oder auf landwirtschaftliche(n) Prämien, insbesondere alle Zahlungsansprüche nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz bzw. sämtliche Prämien und Ausgleichsansprüche ab dem 1. Januar 2014 auf den Kläger. Weiter wurde geregelt, dass die Verkäuferin die bis Ende des Jahres 2013 fälligen Prämien- und Ausgleichsansprüche erhält. Sie stellte letztmalig für dieses Jahr einen Antrag auf landwirtschaftliche Fördermaßnahmen. Seit dem Jahr 2014 ist sie nicht mehr landwirtschaftlich tätig. Der Kläger beantragte für seinen Betrieb in W. Agrarförderung für das Jahr 2014, wozu er einen Teil der mit dem Kaufvertrag vom 2. Oktober 2013 erworbenen Zahlungsansprüche aktivierte. Mit Bescheid vom 29. Dezember 2014 bewilligte ihm die Beklagte eine Betriebsprämie sowie eine Umverteilungsprämie auf der Basis von 47 Zahlungsansprüchen.
4
Mit seinem Sammelantrag vom 22. April 2015 beantragte der Kläger die Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie die Gewährung und Auszahlung der Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie nach der VO (EU) Nr. 1307/2013. Im Antragsformular verneinte er, im Jahr 2013 eine Betriebsprämienzahlung erhalten oder nur aufgrund einer Sanktion nicht erhalten zu haben, und gab an, sein Betrieb sei nach dem 15. Mai 2013 durch Aufteilung eines Betriebs entstanden. Dazu erklärte er in dem als Anlage beigefügten Vordruck "D", dass der Betrieb zum 1. Januar 2014 durch Abspaltung von dem Betrieb der Verkäuferin entstanden sei und die ursprüngliche Betriebsinhaberin im Jahr 2013 eine Betriebsprämienzahlung erhalten habe. Den Kaufvertrag vom 2. Oktober 2013 fügte er bei.
5
Mit Bescheid vom 14. März 2016 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie die Gewährung der Prämien für das Jahr 2015 ab. Es sei keine Aufteilung im Sinne der einschlägigen EU-Verordnung erfolgt, da sich aus dem Kaufvertrag ergebe, dass der ursprüngliche Betrieb der Verkäuferin aufgelöst worden sei und nicht mehr fortbestehe. Auch die Voraussetzungen für eine Erstzuweisung der Zahlungsansprüche nach Maßgabe des Art. 24 VO (EU) Nr. 1307/2013 seien nicht erfüllt, sodass der Kläger die Basisprämienregelung nicht gemäß Art. 21 der Verordnung in Anspruch nehmen könne. Folglich sei auch keine Umverteilungs- und Greeningprämie zu gewähren.
6
Mit Urteil vom 20. Juni 2018 hat das Verwaltungsgericht die Verpflichtungsklage abgewiesen.
7
Mit Urteil vom 17. März 2020 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen nach der VO (EU) Nr. 1307/2013 und demzufolge auch keinen Anspruch auf Gewährung der Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie für das Antragsjahr 2015, denn er erfülle nicht die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013. Er sei zwar Betriebsinhaber und habe den Antrag auf Agrarförderung 2015 fristgerecht gestellt. Er sei jedoch im Jahr 2013 nicht infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen zum Empfang von Zahlungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 berechtigt gewesen. Er habe zu diesem Zeitpunkt über keine Zahlungsansprüche verfügt, weil er die ihm im Jahr 2006 zugewiesenen Zahlungsansprüche in den Jahren 2007 und 2008 vollständig verkauft habe. Die Rechte auf Zahlungsansprüche aus dem Kauf des Gutes H. seien nicht vor dem 1. Januar 2014 und damit nach Ablauf des insoweit maßgeblichen Jahres 2013 auf den Kläger übertragen worden. Der Kläger könne auch keinen Anspruch auf Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen aufgrund einer Betriebsaufteilung nach Art. 14 Nr. 3 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 geltend machen. "Aufteilung" sei dort definiert als Aufteilung eines Betriebsinhabers in mindestens zwei neue selbstständige Betriebsinhaber oder den ursprünglichen Betriebsinhaber und mindestens einen neuen selbstständigen Betriebsinhaber. Da die ursprüngliche Betriebsinhaberin den landwirtschaftlichen Betrieb und ihre Betriebsinhaberschaft nach dem Kaufvertrag vom 2. Oktober 2013 mit Ablauf des Jahres 2013 vollständig aufgegeben und auf den Kläger übertragen habe, seien diese Vorgaben nicht erfüllt. Auch die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 lägen im Hinblick auf den Erwerb des Gutes H. nicht vor. Da Gegenstand der Übertragung das Recht auf Zuweisung der ab dem Jahr 2015 gültigen Zahlungsansprüche sei, müsse der Übertragende in dem maßgeblichen Antragsjahr 2015 die Anforderungen an die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen erfüllen, wozu gehöre, dass er aktiver Betriebsinhaber sei bzw. zumindest zeitweise im Jahr 2015 gewesen sei. Das sei bei der Verkäuferin nicht der Fall. Der Kläger erfülle auch nicht die Voraussetzungen anderer Zuweisungstatbestände.
8
Der Kläger trägt zur Begründung seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision vor, dieses habe einen Anspruch auf Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen gemäß Art. 24 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 zu Unrecht verneint. Der Wortlaut der Vorschriften könne nicht zur Auslegung dienen. Da sich Abs. 1 der Vorschrift an den Empfänger von Zahlungsansprüchen richte, müsse man bei wortgetreuer Auslegung nicht nur verlangen, dass der Übertragende die Anforderungen für eine Zuweisung von Zahlungsansprüchen erfülle, sondern diese auch beantrage. Es sei jedoch rechtlich unmöglich, einen Betrieb vollständig zu übertragen und dann noch Zahlungsansprüche zu beantragen. Vielmehr sei nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift zu fragen. Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 postuliere für den Antragsteller zwei Voraussetzungen: Zum einen müsse er im Jahr 2015 aktiver Betriebsinhaber und zum anderen im Jahr 2013 zum Erhalt der Betriebsprämie berechtigt gewesen sein. Es sei nicht nachvollziehbar, dass im Falle der Übertragung eines Betriebs auch der Übertragende im Jahr 2015 aktiver Betriebsinhaber gewesen sein müsse. Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 sei so zu lesen, dass der Übertragende die Voraussetzungen im Jahr 2013 erfüllt haben müsse, um überhaupt im Jahr 2015 antragsberechtigt gewesen zu sein. Es sei nicht plausibel, dass die Übertragung eines Betriebs im Jahr 2015 keine Auswirkung auf die Zuweisung der Ansprüche gehabt hätte, eine Übertragung in den Jahren 2013 und 2014 aber dazu führen solle, dass der Übernehmende keine Zahlungsansprüche erhalte. Es stelle sich auch die Frage, worin der Zweck bestehen solle, Kleinstrestbetriebe aufrechtzuerhalten. Hätte die Verkäuferin beispielsweise 1,00 ha landwirtschaftlich genutzte Fläche im Rahmen der Veräußerung an den Kläger bis ins Jahr 2015 zurückbehalten, hätte dieser wegen der fortbestehenden aktiven Betriebsinhaberschaft der Verkäuferin die beantragten Zahlungsansprüche erhalten können.
9
Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
10
Die zulässige Revision des Klägers ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht im Einklang mit dem revisiblen Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), wozu auch Verordnungen der Europäischen Union im Sinne des Art. 288 Abs. 2 AEUV gehören. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass dem Kläger keine Zahlungsansprüche nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zuzuweisen sind und daher auch die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie nicht vorliegen.
11
1. Grundlage der Zuweisung von Zahlungsansprüchen und der Gewährung von Prämienzahlungen ist die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. L 347 S. 608) in der für das Antragsjahr 2015 geltenden Fassung.
12
a) Das Berufungsgericht ist ohne Rechtsfehler davon ausgegangen, dass ein Anspruch des Klägers auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht besteht.
13
aa) Nach dieser Vorschrift werden Zahlungsansprüche Betriebsinhabern zugewiesen, die gemäß Art. 9 VO (EU) Nr. 1307/2013 als aktive Betriebsinhaber zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt sind, sofern sie bis zum 15. Mai 2015 (zur Festlegung dieses Termins s. Art. 78 Unterabs. 1 Buchst. b Verordnung Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik
14
bb) Das Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 zugrundeliegende Regelungskonzept des Unionsgesetzgebers ist schlüssig (1) und führt nicht zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung des Klägers (2).
15
(1) Mit der VO (EU) Nr. 1307/2013 hat der Unionsgesetzgeber nach Erwägungsgrund 1 der Verordnung eine Neuausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) beabsichtigt, die hinsichtlich der Direktzahlungen ab dem 1. Januar 2015 galt (Art. 74 VO Nr. 1307/2013). Die Gültigkeit der im Rahmen der Betriebsprämienregelung gemäß der VO (EG) Nr. 1782/2003 und der VO (EG) Nr. 73/2009 erhaltenen Zahlungsansprüche lief entsprechend nach Art. 21 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 am 31. Dezember 2014 ab. Die Zahlungsansprüche waren für das Antragsjahr 2015 neu zuzuweisen (vgl. Erwägungsgrund 21). Hinsichtlich Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 als Grundnorm dieser Neuzuweisung hat der Unionsgesetzgeber die Anspruchsberechtigung an die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen im Jahr 2013 geknüpft, um Spekulationen vorzubeugen (vgl. MEMO 13/621 der Europäischen Kommission vom 26. Juni 2013, S. 4). Zum Zeitpunkt dieser Mitteilung war der Termin für die Beantragung der Betriebsprämie (15. Mai 2013) bereits verstrichen, sodass der Kreis der potenziell Anspruchsberechtigten nach dieser Regelung feststand und - wohl auch aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung - als Ausgangspunkt für die Erstzuweisung der Zahlungsansprüche nach der Neuregelung herangezogen werden konnte. Die Verbindung zu den Begünstigten im Rahmen der Direktzahlungsregelung im Jahr 2013 und die sich daraus ergebende Stichjahresregelung beruhen demnach auf einem hinreichenden Sachgrund.
16
(2) Der Ausschluss des Klägers von der Erstzuweisung der Zahlungsansprüche nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 stellt keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union im Verhältnis zu solchen Antragstellern dar, die trotz einer Kürzung oder eines Ausschlusses von Direktzahlungen im Jahr 2013 - etwa als Folge der Anwendung von Sanktionsregelungen - anspruchsberechtigt bleiben. Es bestehen bereits Zweifel, ob die genannten Sachverhalte vergleichbar sind, da dem Kläger infolge des Verkaufs der Zahlungsansprüche nach Art. 46 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 die Anspruchsberechtigung gänzlich fehlt. Im Falle der Kürzung oder des Ausschlusses von Zahlungen bleibt der Zahlungsanspruch hingegen dem Grunde nach erhalten; es wird allein der Auszahlungsbetrag - ggf. auf Null - gekürzt. Jedenfalls besteht für die unterschiedliche Behandlung der Tatbestände ein sachlicher, die Ungleichbehandlung rechtfertigender Grund. Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 legt fest, dass der Betriebsinhaber vor jedweder Kürzung oder jedwedem Ausschluss nach Titel II Kapitel 4 der VO (EG) Nr. 73/2009 (Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem) infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen, auf eine nationale Übergangsbeihilfe oder auf ergänzende nationale Direktzahlungen im Jahr 2013 gemäß der VO (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt gewesen sein muss. Dem liegt erkennbar die Regelungsabsicht des Unionsgesetzgebers zugrunde, Sanktionsfolgen durch einen Ausschluss der Zahlungsansprüche nicht in die Basisprämienregelung zu perpetuieren und damit womöglich gegen das aus dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit folgende Rückwirkungsverbot (Art. 2 EUV) zu verstoßen. Das rechtfertigt es, diese Konstellation anders zu behandeln als den Verkauf von Zahlungsansprüchen, der auf einer privatautonom getroffenen unternehmerischen Entscheidung beruht.
17
b) Wie das Berufungsgericht ohne Verstoß gegen revisibles Recht herausgearbeitet hat, liegt auch der Tatbestand des Art. 14 Nr. 3 Buchst. b der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. L 181 S. 1) nicht vor. Hiernach hat eine Aufteilung keine Auswirkungen auf die Anzahl und den Wert der dem Betrieb zuzuweisenden Zahlungsansprüche. Das meint die Aufteilung eines Betriebsinhabers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 in mindestens zwei neue selbstständige Betriebsinhaber im Sinne des genannten Artikels, von denen zumindest einer [...] weiterhin von mindestens einer der ursprünglich den Betrieb leitenden natürlichen oder juristischen Personen kontrolliert wird (i), oder den ursprünglichen Betriebsinhaber und mindestens einen neuen selbständigen Betriebsinhaber (ii). Beide Voraussetzungen sind nach den für das Revisionsverfahren bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) nicht erfüllt, denn der Betrieb der Verkäuferin des Hofes H. hat mit dem 1. Januar 2014 aufgehört zu existieren. Die ursprüngliche Betriebsinhaberin hat ihren eigenen landwirtschaftlichen Betrieb und ihre Inhabereigenschaft mit Ablauf des Jahres 2013 vollständig aufgegeben und auf den Kläger übertragen.
18
c) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht ferner einen Anspruch aus Art. 24 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 verneint.
19
aa) Hiernach können natürliche Personen, die die Anforderungen des Art. 24 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 erfüllen, im Falle des Verkaufs ihres Betriebs mittels eines vor dem 15. Mai 2015 unterzeichneten Vertrags das Recht zum Erhalt von Zahlungsansprüchen gemäß Abs. 1 an einen Betriebsinhaber übertragen, sofern dieser die Voraussetzungen gemäß Art. 9 VO (EU) Nr. 1307/2013 erfüllt. Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, dass der übertragende Betriebsinhaber in dem maßgeblichen Antragsjahr 2015 die Anforderungen an die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen erfüllen, mithin zumindest zeitweise im Jahr 2015 auch aktiver Betriebsinhaber i.S.d. Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Halbs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 gewesen sein muss (UA S. 13). Das ergibt die Auslegung der Vorschrift nach den anerkannten Methoden unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Unionsrechts (zu den Auslegungsmethoden vgl. EuGH, Urteile vom 10. Juni 2021 - C-65/20 [ECLI:EU:C:2021:471], VI/KRONE - Verlag Gesellschaft mbH & Co. KG - NJW 2021, 2015, Rn. 25 und vom 6. Oktober 2021 - C-561/19 [ECLI:EU:C:2021:799], Consorzio Italian Management u.a. - NJW 2021, 3303 Rn. 41 ff., jeweils m.w.N.).
20
(1) Für die Auffassung des Berufungsgerichts spricht bereits der Wortlaut des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013, der das Präsens verwendet ("erfüllen"), das Vorliegen der Voraussetzungen also auf die Zeit nach dem Beginn der Geltung der Verordnung am 1. Januar 2015 bezieht. In Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b verwendet die Verordnung dagegen bezogen auf die Zahlungsberechtigung im Jahr 2013 die Vergangenheitsform ("gemäß der Verordnung Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt waren"). Aus dem Wortlaut des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 ("Personen, die die Anforderungen des Absatzes 1 dieses Artikels erfüllen") ergibt sich ferner, dass alle Voraussetzungen des Abs. 1 erfüllt sein müssen. Das bestätigt ein Vergleich mit den weiteren dem Senat zugänglichen Sprachfassungen (EN: "persons complying with paragraph 1 of this Article", FR: "personnes <...> respectant le paragraphe 1", IT: "persone <...> che soddisfano i requisiti stabiliti al paragrafo 1"). Die Verweisung auf die Voraussetzungen des Absatzes 1 entspricht der Systematik der Regelung.
21
Das bildet § 21 Abs. 9 InVeKoSV im Bundesrecht ab, wonach für die Überprüfung, ob ein Betriebsinhaber, der das Anrecht zum Erhalt von Zahlungsansprüchen nach Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 überträgt, nach Maßgabe des Art. 9 VO (EU) Nr. 1307/2013 für das Jahr 2015 zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt ist, der Sammelantrag dieses Betriebsinhabers für das Jahr 2015 zugrunde gelegt wird. Soweit der übertragende Betriebsinhaber für das Jahr 2015 keinen Sammelantrag stellt, hat er bis zum 15. Mai 2015 Angaben zu Art. 9 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 sowie die Angaben nach § 9 Abs. 1 S. 1 InVeKoSV der Landesstelle schriftlich mitzuteilen. Die Begründung zur InVeKoSV unterstreicht, dass im Fall der Anwendung der Vertragsklausel des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 der Betriebsinhaber, der das Anrecht auf Zahlungsansprüche einem anderen oder mehreren anderen Betriebsinhabern überträgt, im Jahr 2015 zumindest zeitweise noch aktiver Betriebsinhaber gewesen sein muss (BR-Drs. 630/14, S. 38). Entsprechende Hinweise enthält die Broschüre des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft zur Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland (Ausgabe 2015, Tz. 40). Die Beklagte hat diese Vorgaben für die Beantragung im Einzelfall in ihrem Vordruck "E" umgesetzt und verlangt vom Verkäufer die ausdrückliche Versicherung, im Jahr 2015 aktiver Betriebsinhaber zu sein bzw. gewesen zu sein, entweder durch Stellung des Sammelantrags und Beantragung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2015 oder durch gesonderte Erklärung.
22
(2) Auch Sinn und Zweck der Regelung sprechen für dieses Normverständnis. Die Neuregelung des Systems der Direktzahlungen war Bestandteil der GAP-Reform des Jahres 2013. Dem entspricht das Auslaufen der bisherigen Zahlungsansprüche zum 31. Dezember 2014 und die Neuzuweisung von Zahlungsansprüchen ab dem 1. Januar 2015 (vgl. oben, a> bb> ). Erst ab diesem Zeitpunkt konnten auf der Grundlage der VO (EU) Nr. 1307/2013 neue Ansprüche entstehen. Verkauft ein Betriebsinhaber seinen Betrieb, kann er dem Erwerber das Recht zum Erhalt neuer Zahlungsansprüche nur übertragen, wenn er es selbst hat. In seiner Person kann es nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 aber nur entstehen, wenn er in 2015 zumindest zeitweise noch aktiver Betriebsinhaber war. Diesen Zusammenhang hat das Berufungsgericht zutreffend hergestellt und unterstrichen, Gegenstand der Übertragung im Sinne des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 sei das Recht auf Erstzuweisung neuer Zahlungsansprüche nach der Entwertung der bis zum 31. Dezember 2014 gültigen (alten) Zahlungsansprüche im Rahmen der GAP-Reform.
23
Der vom Kläger behauptete Wertungswiderspruch, die Übertragung eines Betriebs im Jahr 2015 hätte keine Auswirkungen auf die Zuweisung der Zahlungsansprüche gehabt, eine Übertragung in den Jahren 2013 und 2014 führe aber dazu, dass der Übernehmende keine Zahlungsansprüche erhalte, besteht nicht. Die Zuweisung neuer Zahlungsansprüche - und nur solche hätte die Verkäuferin im Jahr 2015 übertragen können - erfolgte erst ab dem 1. Januar 2015. Der vom Kläger behauptete Widerspruch ergibt sich daraus, dass er vom Unionsgesetzgeber getrennt geregelte Zeiträume zusammen betrachtet. Der Unionsgesetzgeber hat die Gültigkeit der im Rahmen der Betriebsprämienregelung erhaltenen Zahlungsansprüche zum 31. Dezember 2014 beendet und ab 1. Januar 2015 die Zuweisung neuer Zahlungsansprüche im Rahmen der Basisprämienregelung vorgesehen. Daher geht auch die Auslegung fehl, der Veräußerer müsse lediglich im Jahr 2013 zum Empfang der Betriebsprämie berechtigt, nicht aber im Jahr 2015 aktiver Betriebsinhaber gewesen sein. Dem weiteren Einwand des Klägers, es sei nicht erkennbar, worin der Zweck bestehen solle, Kleinstrestbetriebe aufrechtzuerhalten, steht entgegen, dass das Unionsrecht selbst Kleinstbetriebe anerkennt. Es überlässt für die flächenbezogenen Direktzahlungen zwar die Festsetzung der Mindestgröße der landwirtschaftlichen Parzellen den Mitgliedstaaten, regelt aber zugleich, dass die Mindestgröße nicht über 0,3 ha liegen darf (Art. 72 Abs. 1 Unterabs. 2 VO Nr. 1306/2013, s. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 14. Juli 2021 - 3 C 8.20 - juris Rn. 11; zur Mindestbetriebsgröße von 1 ha vgl. § 11 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik
24
(3) Auch die Entstehungsgeschichte der Norm stützt diese Auslegung. Sie verdeutlicht, dass der Unionsgesetzgeber von Anfang an im Rahmen der Neuausrichtung der GAP eine Regelung bezweckt hat, wonach der übertragende Betriebsinhaber die Anforderungen des Absatzes 1 erfüllen und somit im Jahr der Einführung der Basisprämienregelung zumindest zeitweise noch aktiver Betriebsinhaber gewesen sein muss. Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 geht auf Art. 21 Abs. 3 des Kommissionsentwurfs vom 12. Oktober 2011 zurück (KOM 625 endgültig). Die Änderung des Vorschlags durch die Kommission (COM 552 final) hat keine Veränderungen am Entwurf des Art. 21 Abs. 3 gebracht. Die Befassung des Europäischen Parlaments hat zwar zu umfangreichen Änderungsvorschlägen zu Art. 21-Entwurf geführt, Absatz 3 aber inhaltlich unverändert gelassen (vgl. Ausschussbericht A7-0362/2013 vom 5. November 2013). Im Anschluss an den in erster Lesung am 20. November 2013 festgelegten Standpunkt des Parlaments kam eine Einigung zwischen Parlament und Rat zustande, sodass der Standpunkt des Parlaments dem endgültigen Rechtsakt entspricht (Legislative Entschließung P7_TA0493 und Standpunkt des Europäischen Parlaments P7_TC1-COD0280 vom 20. November 2013, ABl. C 436, S. 277). Art. 21-Entwurf ist sodann als Art. 24 VO (EU) Nr. 1307/2013 in Kraft getreten.
25
(4) Von den zuständigen Stellen in anderen Mitgliedstaaten wird Art. 24 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 ebenfalls in dem hier dargelegten Sinne verstanden und die aktive Betriebsinhaberschaft des Veräußerers im Jahr 2015 verlangt.
26
So führt die AgrarMarkt Austria - eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die in Österreich gegenüber der Europäischen Union beauftragte Zahlstelle ist - aus, das Recht auf Teilnahme an der Basisprämienregelung und damit das Recht auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen könne übertragen werden. Dafür müsse der übergebende Betriebsinhaber im Jahr 2013 zum Erhalt von Direktzahlungen berechtigt und im Jahr 2015 aktiver Betriebsinhaber gewesen sein (Direktzahlungen 2015 - Merkblatt mit Ausfüllanleitung, Stand: 2. November 2015, Punkt 2.1.1, S. 5).
27
Die Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura - Auszahlungsagentur für die Landwirtschaft in Italien - hat in ihrem Rundschreiben vom 20. März 2015 zu Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 mitgeteilt (Prot. N. ACIU.2015.139, S. 5 f.), für die Anwendung der Vorschrift müssten sowohl der Veräußerer als auch der Erwerber aktiver Landwirt sein. Die Europäische Kommission habe in Beantwortung von Fragen der Mitgliedstaaten klargestellt, dass die VO (EU) Nr. 1307/2013 am 1. Januar 2015 in Kraft getreten sei und dass die Vorschriften über den aktiven Landwirt ab diesem Datum eingehalten werden müssten. Wenn die Übertragung des Betriebs vor dem 31. Dezember 2014 stattgefunden habe, müssten daher sowohl der Veräußerer als auch der Erwerber ab dem 1. Januar 2015 die Eigenschaft als aktiver Landwirt besitzen, damit die Vertragsklausel gemäß Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 wirksam werden könne.
28
bb) Das vom Kläger aufgeworfene Problem der Antragsberechtigung für die Erstzuweisung der Zahlungsansprüche gemäß Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 im Falle des (vollständigen) Verkaufs eines landwirtschaftlichen Betriebs hat die Europäische Kommission durch Erlass entsprechender Durchführungsregelungen gelöst. Nach Art. 3 S. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 641/2014 der Kommission vom 16. Juni 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. L 181, S. 74) konnte im Falle des Verkaufs in Anwendung einer Vertragsklausel gemäß Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 der Käufer die Zuweisung der Zahlungsansprüche beantragen. Das Grundkonzept des Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013, wonach über den Verweis auf Absatz 1 zur Übertragung der Ansprüche eine zumindest zeitweise aktive Betriebsinhaberschaft des Veräußerers im Jahr 2015 vorausgesetzt ist, wird durch diese Durchführungsbestimmung zur Antragstellung indes nicht infrage gestellt. Das hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt.
29
d) Ohne Rechtsfehler hat das Berufungsgericht schließlich die Voraussetzungen weiterer Ansprüche auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen verneint. Hiergegen richtet sich die Revision auch nicht.
30
e) Demzufolge bestehen auch keine Ansprüche des Klägers aus der VO (EU) Nr. 1307/2013 auf Gewährung der Basis- (Art. 21 Abs. 1 Buchst. a i.V.m. Art. 32 f.) und der Umverteilungsprämie (Art. 41 Abs. 1 und 3) sowie auf die Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden (sog. Greeningprämie, Art. 43 Abs. 1 und 9). Die Gewährung der Basisprämie setzt voraus, dass der Betriebsinhaber Zahlungsansprüche durch Zuweisung nach Maßgabe des Art. 24 VO (EU) Nr. 1307/2013 oder durch Zuweisungen aus der nationalen Reserve oder den regionalen Reserven gemäß Art. 30 VO (EU) Nr. 1307/2013 erhält. Die Gewährung der Umverteilungs- und der Greeningprämie wiederum setzt voraus, dass der Betriebsinhaber Anspruch auf eine Zahlung im Rahmen der Basisprämienregelung hat.
31
2. Angesichts dieses klaren Befundes besteht für den Senat kein Anlass, die Frage der Auslegung des Art. 24 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorzulegen. Eine Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden Gerichts besteht nur, wenn sich in dem Verfahren entscheidungserheblich eine Frage des Unionsrechts stellt, die sich nicht bereits aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs beantwortet oder deren Beantwortung nicht so offenkundig ist, dass für vernünftige Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteile vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335], C.I.L.F.I.T. u.a. - NJW 1983, 1257 und vom 6. Oktober 2021 - C-561/19 - NJW 2021, 3303 Rn. 39 ff., 51). Der Gerichtshof hat sich zwar zum Verhältnis von Art. 24 Abs. 8 VO (EU) Nr. 1307/2013 zu dessen Absatz 1 noch nicht geäußert, sodass es sich nicht um eine Frage handelt, die in seiner Rechtsprechung geklärt ist. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, bleibt aber für vernünftige Zweifel an der Beantwortung der Frage in dem genannten Sinne keinerlei Raum.
32
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.