BVerwG 3 C 14.23, Urteil vom 26. Juni 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Beteiligten streiten um eine Ausgleichszulage in Höhe von 4 163,51 € im Rahmen der Förderung für aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete nach dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2014-2020.

2 Der Kläger ist Landwirt. Die Flächen, die er bewirtschaftet, liegen überwiegend in der Gemeinde Schiffweiler. Weitere Flächen befinden sich in einer angrenzenden Gemeinde. Für das Jahr 2017 beantragte er neben anderen Zahlungen die Ausgleichszulage nach Art. 31 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.

3 Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 23. Juli 2018 ab.

4 Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Förderung für aus naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete richte sich nach der Nationalen Rahmenregelung 2014-2020 (NRR) der Bundesrepublik Deutschland und dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2014-2020 (SEPL) i. V. m. Art. 31 und 32 VO (EU) Nr. 1305/2013. Gemessen daran sei der Ablehnungsbescheid nicht zu beanstanden. Die Feinabstimmung der benachteiligten Gebiete im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 habe ergeben, dass die in der Gemeinde Schiffweiler gelegenen landwirtschaftlichen Flächen nicht förderfähig seien. Der Beklagte habe sich zur Feinabstimmung der Methode des Standardoutputs bedient. Der Standardoutput werde üblicherweise als Kennzahl zur Klassifizierung landwirtschaftlicher Betriebe verwendet. Gemeinden, in denen die landwirtschaftliche Standardleistung höher liege als 80 % des nationalen Durchschnitts, seien von der Förderung ausgeschlossen. In der Gemeinde Schiffweiler würden auf einer Fläche von knapp 1 ha Blumen und Zierpflanzen unter begehbaren Schutzabdeckungen mit einem sehr hohen Standardoutput angebaut. Daher überschreite der gemeindebezogene Output-Wert die 80%-Grenze. Die übrigen in einem benachteiligten Gebiet gelegenen Flächen des Klägers seien nicht förderfähig, weil sie die im SEPL zulässig festgelegte Bagatellgrenze von 10 Hektar nicht erreichten.

5 Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts und den ablehnenden Bescheid aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger für das Jahr 2017 eine Ausgleichszulage in Höhe von 4 163,51 € zu bewilligen. Ein Anspruch auf die Ausgleichszulage bestehe im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz, wenn die festgelegten Fördervoraussetzungen vorlägen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis positiv beschieden würden. Das Unionsrecht begründe keinen unmittelbaren Rechtsanspruch auf eine solche Zahlung. Gegen die Verwendung der Standardoutput-Methode zur Feinabgrenzung der benachteiligten Gebiete bestünden zwar ebenso wenig Bedenken wie gegen die Verwendung von statistischen Erhebungen des Jahres 2013 für die Förderperiode 2017. Auch finde die Sichtweise des Klägers, in der Gemeinde Schiffweiler habe eine Sondersituation bestanden, weil ein einzelner, weniger als ein Hektar großer Gartenbaubetrieb wegen seiner hohen Bruttoagrarerzeugung dazu geführt habe, dass der gemeindebezogene Output die Grenze der Förderfähigkeit überschreite, im Unionsrecht keine Stütze. Die Feinabstimmung erfolge auf der Ebene der lokalen Verwaltungseinheiten oder einer anderen klar abgrenzbaren lokalen Einheit mit allen dort gelegenen landwirtschaftlichen Flächen. Die maßstabsbildende Berücksichtigung des Gartenbaubetriebs in der Feinabstimmung verstoße aber gegen Unionsrecht. Im Rahmen der Feinabstimmung sei alleine auf diejenige Standardleistung abzustellen, die auf landwirtschaftlichen Flächen generiert werde. Für die Bestimmung der landwirtschaftlichen Flächen verweise Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013 auf die Definitionen in Art. 4 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013. Die Anbaufläche des Gartenbaubetriebs sei keine landwirtschaftliche Fläche in diesem Sinne. Es handele sich nicht um eine Dauerkultur. Der Blumen- und Zierpflanzenanbau sei zwar der Pflanzenart nach geeignet, die Einstufung einer Fläche als Ackerland zu begründen. Die Einbeziehung des in Schiffweiler gelegenen Gartenbaubetriebs in die Feinabstimmung komme gleichwohl nicht in Betracht. Er betreibe die Pflanzenaufzucht nicht in gewachsener Erde, sondern in Pflanzgefäßen und damit im Wesentlichen unabhängig von äußeren Natureinflüssen und einer sich daraus ergebenden naturbedingten Benachteiligung. Die Einbeziehung des so generierten Outputs in die Feinabstimmung lasse sich weder mit dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1307/2013 ("Ackerland") noch mit dem Förderzweck der Ausgleichszulage vereinbaren.

6 Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Beklagte vor, die Europäische Union habe die Gebietsabgrenzung in Kenntnis des Umstandes genehmigt, dass bei der Feinabstimmung auch nicht unmittelbar flächenbezogene Standardoutput-Werte sowie Werte nicht im Rahmen der Maßnahme förderfähiger Flächen einbezogen worden seien. Nur durch Einbeziehung aller Standardoutput-Werte ergebe sich ein Abbild der realen landwirtschaftlich-ökonomischen Lage im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013. Mit der amtlichen Landwirtschaftsstatistik stünden valide Daten zur Verfügung. Sie unterscheide nicht zwischen pflanzlicher Erzeugung im Boden und pflanzlicher Erzeugung in Pflanzgefäßen oder Hydrokultur. Die Feinabstimmung sei nicht an landwirtschaftliche Flächen gebunden, sondern knüpfe daran an, dass eine naturbedingte Benachteiligung des Bodens tatsächlich oder wirtschaftlich überwunden werde. Auch der Anbau von Pflanzen in Pflanzkübeln mit oder ohne Pflanzerde oder in einer Hydrokultur stelle eine Investition, Wirtschaftstätigkeit, Produktionsmethode bzw. ein Bewirtschaftungssystem im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 dar. Die Standardoutput-Werte seien nach dem Unionsrecht nur danach zu differenzieren, ob der Anbau unter Glas oder im Freiland erfolge. Differenziertere Daten stünden im Rahmen der amtlichen Landwirtschaftsstatistik nicht zur Verfügung und dürften ohne entsprechende Rechtsgrundlage auch nicht erhoben werden. Im Übrigen habe die Kommission die Gebietsabgrenzung bestandskräftig genehmigt.

7 Der Kläger verteidigt die angegriffene Entscheidung.

8 Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und führt aus, beim Blumen- und Zierpflanzenanbau kämen der Pflanzenart nach nicht nur Acker-, sondern auch Dauerkulturen in Betracht. Nach Auffassung der Europäischen Kommission liege bei einer Pflanzenaufzucht in Pflanzgefäßen eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 4 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 vor, sofern eine Interaktion der Pflanzen oder Wurzeln mit dem Boden möglich sei. Sinn und Zweck der Feinabstimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 sei es, eine Überkompensation in den Fällen zu vermeiden, in denen sich Flächen bei biophysikalischer Betrachtung als benachteiligt erwiesen hätten, die naturbedingten Nachteile jedoch ausgeglichen werden könnten. Zur Vermeidung einer Überkompensation regele die Vorschrift die entsprechende Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in der jeweiligen lokalen Verwaltungseinheit.

9 Die zulässige Revision des Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung der Ausgleichszulage. Das angefochtene Urteil ist daher zu ändern und die Berufung des Klägers zurückzuweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

10 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung der Ausgleichszulage aus Art. 31 Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 S. 487) in der für das Jahr 2017 geltenden Fassung i. V. m. dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (SEPL) 2014-2020 (vgl. zur Anspruchsgrundlage EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2024 - C-239/23 [ECLI:EU:C:2024:888] - Rn. 70 f.). Hinsichtlich der in Schiffweiler gelegenen Flächen des Klägers liegen die Voraussetzungen für die Gewährung der Ausgleichszulage nicht vor, weil die Gemeinde Schiffweiler nicht als benachteiligtes Gebiet gemäß Art. 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 ausgewiesen wurde. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Ausschluss dieser Flächen aus der förderfähigen Gebietskulisse der SEPL-Maßnahme M 13 (Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete) sei unionsrechtswidrig, da die zur Gebietsabgrenzung vorgenommene Feinabstimmung den Vorgaben des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 nicht genüge, verstößt gegen Bundesrecht (dazu unter 2.). Hinsichtlich der weiteren Flächen des Klägers sind die Voraussetzungen für die Zahlung der Ausgleichszulage nicht erfüllt, weil die im SEPL als Bedingung für die Förderfähigkeit festgelegte Mindestfläche von 10 Hektar je Betrieb (Nr. 8.2.8.3.1.6) nicht erreicht ist (dazu unter 3.).

11 2. Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die Einbeziehung des in der Gemeinde Schiffweiler ansässigen Gartenbaubetriebs der agrarstatistischen Gattung "Blumen und Zierpflanzen unter begehbaren Schutzabdeckungen" in die Feinabstimmung widerspreche dem Förderzweck der Ausgleichszulage sowie dem aus Art. 31 und 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 herzuleitenden Erfordernis, nur landwirtschaftliche Flächen in die Betrachtung einzubeziehen. Die Anbaufläche des fraglichen Gartenbaubetriebs erfülle nicht die Voraussetzungen einer landwirtschaftlichen Fläche im Sinne von Art. 32 Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 (UA S. 18 f.). Diese das Urteil des Oberverwaltungsgerichts tragende Annahme verletzt Unionsrecht (Art. 288 Abs. 2 AEUV) als Bestandteil des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

12 a) Gemäß Art. 31 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 werden Zahlungen für Landwirte in Berggebieten und anderen, aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebieten jährlich je Hektar landwirtschaftlicher Fläche zum Ausgleich der Gesamtheit oder eines Teils der zusätzlichen Kosten und Einkommensverluste gewährt, die den Landwirten aufgrund von Nachteilen für die landwirtschaftliche Erzeugung in den betreffenden Gebieten entstehen. Nach Art. 31 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1305/2013 werden die Zahlungen Landwirten gewährt, die sich verpflichten, ihre landwirtschaftliche Tätigkeit in den gemäß Artikel 32 bezeichneten Gebieten auszuüben, und die aktive Landwirte in einem näher bezeichneten Sinne sind. Die Zahlungen sollen durch die Förderung der dauerhaften Nutzung landwirtschaftlicher Flächen zur Erhaltung der Landschaft sowie zur Erhaltung und Förderung von nachhaltigen Bewirtschaftungsformen beitragen (Erwägungsgrund 25 VO Nr. 1305/2013).

13 Art. 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 regelt die Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete. Nach seinem Absatz 1 Buchstabe b bestimmen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Absatzes 3 die Gebiete, die für Zahlungen gemäß Artikel 31 in der Kategorie "andere Gebiete als Berggebiete, die aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligt sind" in Betracht kommen. Gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 gelten, um für Zahlungen gemäß Artikel 31 in Betracht zu kommen, andere Gebiete als Berggebiete als aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligte Gebiete, wenn mindestens 60 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche mindestens eines der Kriterien von Anhang III mit dem darin angegebenen Schwellenwert erfüllen. Nach Unterabsatz 2 wird die Einhaltung dieser Bedingungen auf der Ebene der lokalen Verwaltungseinheiten ("LAU2"-Ebene) oder auf der Ebene einer klar abgegrenzten lokalen Einheit, die ein einzelnes, genau bezeichnetes geografisch zusammenhängendes Gebiet mit einer eigenen wirtschaftlichen und administrativen Identität abdeckt, sichergestellt. Nach Unterabsatz 3 nehmen die Mitgliedstaaten bei der Abgrenzung der unter diesen Absatz fallenden Gebiete eine Feinabstimmung auf der Grundlage objektiver Kriterien vor, um die Gebiete auszuschließen, in denen erhebliche naturbedingte Gründe gemäß Unterabsatz 1 nachgewiesen, jedoch durch Investitionen oder Wirtschaftstätigkeit oder durch Hinweise auf eine normale Bodenproduktivität aus dem Weg geräumt worden sind, oder in denen die Produktionsmethoden oder Bewirtschaftungssysteme den Einkommensverlust oder die zusätzlichen Kosten nach Artikel 31 Absatz 1 ausgeglichen haben. In Erwägungsgrund 26 Satz 1 heißt es dazu, um den effizienten Einsatz der Unionsmittel und die Gleichbehandlung der Landwirte in der gesamten Union zu gewährleisten, sollten die Berggebiete und anderen Gebiete, die aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligt sind, anhand objektiver Kriterien definiert werden.

14 Zur Verwirklichung der in der VO (EU) Nr. 1305/2013 festgelegten Ziele erlassen die Mitgliedstaaten Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die von der Kommission zu genehmigen sind (vgl. Art. 6, 10, 11 VO Nr. 1305/2013). Zu den nationalen Programmen können regionale Programme hinzutreten (vgl. Art. 6 Abs. 2 und 3 VO Nr. 1305/2013). In Deutschland galt auf Bundesebene für das Antragsjahr 2017 die durch die EU-Kommission genehmigte Nationale Rahmenregelung (NRR) 2014-2020 (Version 6.1). Für das Saarland waren für das Antragsjahr die Einzelheiten in dem Saarländischen Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2014-2020 (SEPL 2014-2020, Version 3.0) geregelt. Nr. 8.2.8 dieses Entwicklungsplans enthielt die Regelungen für die Maßnahme "M 13 - Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete (Artikel 31)". Die Europäische Kommission hat den SEPL 2014-2020 in einem förmlichen Verfahren als Grundlage der Förderungen genehmigt (Durchführungsbeschluss vom 26. Mai 2015 - C<2015> 3484 final).

15 b) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) verfügen die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen bei der Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete in den betreffenden nationalen oder regionalen Programmen (Art. 6 Abs. 2 VO Nr. 1305/2013) über einen Gestaltungsspielraum. Der Spielraum wird durch die in Art. 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 genannten Vorgaben zur Bestimmung der förderfähigen Gebiete begrenzt (EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2024 - C-239/23 - Rn. 43, 57 ff.). Diesen Spielraum hat der Beklagte mit der Feinabstimmung im Rahmen des SEPL 2014-2020 nicht überschritten.

16 aa) Der Beklagte hat für die Feinabstimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 die Standardoutput-Methode verwendet (SEPL 2014-2020, Nr. 8.2.8.3.1.11, S. 370; UA S. 14). Die Europäische Kommission hat die auf dieser Grundlage erstellte Gebietsabgrenzung mit ihrem Durchführungsbeschluss vom 3. März 2017 - C(2017) 1472 final - (vgl. Saarl. Abl. 2018 II S. 157) genehmigt.

17 Für die Agrarstatistik war die Verwendung der Standardoutput-Methode durch Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1242/2008 der Kommission vom 8. Dezember 2008 zur Errichtung eines gemeinschaftlichen Klassifizierungssystems der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 335 S. 3) vorgegeben. Die Verordnung wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2015 aufgehoben; erst die Erhebung 2016 war auf der Grundlage nachfolgender Vorschriften durchzuführen. Die Zierpflanzenerhebung in Deutschland erfolgt nach Maßgabe der §§ 9 ff. des Gesetzes über Agrarstatistiken (Agrarstatistikgesetz - AgrStatG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Dezember 2009 (BGBl. I S. 3886), die zuletzt durch Gesetz vom 5. Dezember 2014 (BGBl. I S. 1975) geändert worden sind.

18 Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts basiert die Ermittlung des durchschnittlichen Standardoutputs für die Gemeinde Schiffweiler auf den in der Agrarstrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes 2013 ausgewiesenen Daten für das Saarland. Die Standardoutput-Werte der einzelnen Kulturpflanzen- und Tierarten seien mit der Anzahl an Hektar bzw. der Anzahl der Tiere multipliziert worden. Für die Gemeinde Schiffweiler mit 488,02 ha landwirtschaftlich genutzter Fläche habe sich ein Gesamtwert von 1 208 378,96 € ergeben (Flächenproduktion: 920 018,64 €; Tierproduktion: 288 360,32 €). Daraus habe sich ein Standardoutput je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche in Höhe von 2 476,08 € errechnet. Dieser Wert liege oberhalb des Schwellenwerts, den das Saarland auf 80 % des bundesweit über alle Nutzungsarten gemittelten Durchschnittswerts (2 305,88 €/ha) festgelegt habe. Das Berufungsgericht hat weiter festgestellt, sowohl die vom Beklagten zur Berechnung herangezogenen statistischen Daten aus der Agrarstrukturerhebung 2013 als auch die für Schiffweiler ermittelten Werte seien valide bzw. rechnerisch richtig (UA S. 14 f.). Die Feststellungen, die nicht mit Rügen oder Gegenrügen angegriffen worden sind, sind für das Revisionsverfahren verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO).

19 Ausgehend davon hat der Beklagte mit der Wahl der Standardoutput-Methode für die Feinabstimmung im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 die Grenzen seines Gestaltungsspielraums nicht überschritten. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, die Festlegung der förderfähigen Gebiete anhand des Standardoutputs als Indikator für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe eines bestimmten Gebiets sei nicht sachwidrig (UA S. 17). Gegen seine Annahme, der Beklagte habe die unter diese Vorschrift fallenden Gebiete anhand objektiver Kriterien abgegrenzt, ist aus revisionsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern.

20 bb) Dass der Beklagte bei der Ermittlung des Standardoutputs für die Gemeinde Schiffweiler auch den in Rede stehenden Gartenbaubetrieb berücksichtigt hat, ist mit Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 vereinbar. Der Betrieb war nicht wegen seiner Anbaukultur ((1)) oder seiner Anbaufläche von weniger als einem Hektar von der Feinabstimmung auszuschließen ((2)). Ebenso wenig spricht die Höhe seines statistischen Outputs (619 910,15 €) gegen die Einbeziehung in die Feinabstimmung ((3)).

21 (1) Das unionsrechtliche Klassifizierungssystem der landwirtschaftlichen Betriebe differenzierte bei der Anbaukultur "Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen)" zwischen Blumen und Zierpflanzen im Freiland oder unter niedrigen (nicht begehbaren) Schutzabdeckungen sowie Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen (vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.01.08). Diese Klassifizierung lag auch der Agrarstrukturerhebung 2013 zugrunde. Eine detailschärfere Betrachtungsweise war durch die Landwirtschaftsstatistik nicht vorgegeben.

22 (2) Der Gartenbaubetrieb hatte die für seine Berücksichtigung erforderliche Mindestgröße. Nach den für die Agrarstrukturerhebung 2013 maßgeblichen unionsrechtlichen Regelungen lag die Schwelle für die Betriebsstrukturerhebungen und die Erhebung über landwirtschaftliche Produktionsmethoden für Betriebe mit dem Anbau von Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen bei einer Fläche von o,1 Hektar (vgl. VO Nr. 1166/2008, Art. 3 Abs. 3 und Anhang II). Entsprechend regelte § 9 AgrStatG in der für die Agrarstrukturerhebung 2013 gültigen Fassung, dass Erhebungseinheiten der Zierpflanzenerhebung Betriebe waren, deren Flächen mindestens 0,3 Hektar im Freiland oder mindestens o,1 Hektar unter hohen begehbaren Schutzabdeckungen betrugen.

23 (3) Der Beklagte war rechtlich auch nicht gehalten, die für die Feinabstimmung verwendete Standardoutput-Methode zu modifizieren, um zu vermeiden, dass eine Gemeinde mit überwiegend landwirtschaftlichen Betrieben, die Getreide, Feldfrüchte, Gras und andere Grünfutterpflanzen anbauen und dabei naturbedingte Nachteile haben, durch einen einzelnen Gartenbaubetrieb, der Blumen und Zierpflanzen unter Glas anbaut, die Förderfähigkeit verliert. Für die Nutzungsart "Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen) unter Glas" (vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.01.08.02.) weist die Agrarstrukturerhebung für das Jahr 2013 einen Standardoutput von 652 537 €/ha (Bund: 649 484 €/ha; vgl. Annex 2 zur Fine-tuning exercise, Beiakte 2 zur Gerichtsakte) aus. Das ist der höchste Wert aller in der Statistik erfassten Kulturarten. Die anderen Kulturarten haben einen deutlich geringeren Standardoutput (z. B. "Weichweizen und Spelz" 1 116 €/ha im Saarland, 1 280 €/ha im Bund). Den geringsten Standardoutput hat sowohl im Saarland als auch im Bund "Dauergrünland - ertragsarme Weiden" (jeweils 140 €/ha). Dass eine solche Spreizung des Standardoutputs dazu führen kann, dass eine Gemeinde durch einen einzelnen Gartenbaubetrieb mit Anbau von Blumen und Zierpflanzen unter Glas ihre Förderfähigkeit verliert, ist in der Standardoutput-Methode angelegt, denn sie basiert auf der Ermittlung von Durchschnittswerten für alle Kultur- und Vieharten. Der durchschnittliche Standardoutput je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche ist ein objektives Kriterium im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013. Es ist grundsätzlich geeignet anzuzeigen, inwieweit sich die naturbedingten Nachteile des Gebiets auf den Ertrag auswirken und inwieweit sie durch Produktions- und Bewirtschaftungsmethoden kompensiert werden können. Dass eine Anbaufläche mit sehr hohem Standardoutput gegenüber Anbauflächen mit geringerem Standardoutput auf Gemeindeebene, insbesondere wenn die Gemeinde nur wenige landwirtschaftliche Flächen hat, ein erheblich größeres relatives Gewicht hat als auf Landes- oder Bundesebene, stellt die Standardoutput-Methode nicht infrage. Wollte man diesen Effekt durch statistische Methoden, z. B. die Heranziehung des Medians oder den Ausschluss von Extremwerten, oder die Berücksichtigung der Größe der Bezugsfläche abmildern, wären andere Abgrenzungsfragen und Folgeprobleme zu erwarten. Die Einhaltung der biophysikalischen Voraussetzungen (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 i. V. m. Anhang III) ist - wie dargelegt - auf der Ebene der Verwaltungseinheiten ("LAU2"-Ebene) oder auf der Ebene einer klar abgegrenzten lokalen Einheit sicherzustellen; diese Bezugsgröße für die Feinabstimmung zu modifizieren, wäre begründungsbedürftig. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass hier eine Leistungsgewährung im Bereich der ELER-Förderung in Rede steht, es also weder um eine Maßnahme der Eingriffsverwaltung noch um Direktzahlungen geht. Das erweitert den Gestaltungsspielraum des Beklagten; er darf das Ziel, die Feinabstimmung einfach und praktikabel zu gestalten, stärker als in den anderen Bereichen gewichten.

24 cc) Gartenbaubetriebe, die Blumen und Zierpflanzen unter Glas anbauen, dürfen auch unabhängig davon bei der Feinabstimmung berücksichtigt werden, ob ihre Anbauflächen landwirtschaftliche Flächen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 sind. Die gegenteilige Annahme des Oberverwaltungsgerichts verengt in unionsrechtswidriger Weise den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten oder ihrer Regionen bei der Bestimmung der aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebiete in den betreffenden nationalen oder regionalen Programmen (Art. 6 Abs. 2 VO Nr. 1305/2013).

25 (1) Nach Art. 31 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 wird die Zahlung je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt. Gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1305/2013 muss in anderen als Berggebieten mindestens 60 % der landwirtschaftlichen Fläche mindestens eines der Benachteiligungskriterien erfüllen. Daraus folgt nicht, dass auch für die Feinabstimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 nur landwirtschaftliche Flächen im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 herangezogen werden dürften. Im Wortlaut der Regelung findet sich dafür kein Anhalt. Aus der Systematik von Art. 31 und 32 VO (EU) Nr. 1305/2013 sowie ihrem Sinn und Zweck ergibt sich nichts Anderes. Die landwirtschaftliche Fläche ist Bemessungsgrundlage für die Höhe der Zahlung, die dem Grunde nach nur für Flächen in benachteiligten Gebieten gewährt wird (Art. 31 Abs. 1 VO Nr. 1305/2013). "Gebiet" ist eine lokale Verwaltungseinheit (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 2 VO Nr. 1305/2013), die nicht nur aus landwirtschaftlichen Flächen besteht. Dass mindestens 60 % der landwirtschaftlichen Flächen mindestens ein Benachteiligungskriterium erfüllen müssen, ist eine von mehreren Voraussetzungen für die Bestimmung eines Gebiets als benachteiligt. Die Feinabstimmung ist eine weitere Voraussetzung, die nicht denselben Kriterien folgen muss wie die Feststellung der naturbedingten Gründe für die Benachteiligung; sie muss "auf der Grundlage objektiver Kriterien" vorgenommen werden (Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO Nr. 1305/2013).

26 (2) Aus der vom Beklagten zur Feinabstimmung herangezogenen Standardoutput-Methode ergibt sich nichts Abweichendes. Sie knüpft nicht an landwirtschaftlich genutzte Flächen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1305/2013, Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 an. Die ihr vielmehr zugrundeliegenden Regelungen der Agrarstatistik erfassen Landwirtschaft in einem weiteren Sinne, wie auch Art. 4 Abs. 1 Buchst. c lit. i VO (EU) Nr. 1307/2013 unter landwirtschaftlicher Tätigkeit die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke versteht. Bei der Feinabstimmung nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 sind demnach nicht allein die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e VO (EU) Nr. 1307/2013 genannten Flächen, also Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder Dauerkulturen zu berücksichtigen. Die Agrarstatistik differenziert in der Rubrik "Blumen und Zierpflanzen (ohne Baumschulen)" nicht nach diesen Flächenarten, sondern vielmehr - wie gezeigt - zwischen Blumen und Zierpflanzen im Freiland oder unter niedrigen (nicht begehbaren) Schutzabdeckungen sowie Blumen und Zierpflanzen unter Glas oder anderen (begehbaren) Schutzabdeckungen (vgl. VO Nr. 1242/2008, Anhang I, B. I. 2.01.08). Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob die Annahme des Berufungsgerichts zutrifft, eine Berücksichtigung des Gartenbaubetriebs als Dauerkultur scheide bereits deswegen aus, weil wiederkehrende Erträge (Art. 4 Abs. 1 Buchst. g VO (EU) Nr. 1307/2013) bei Blumen und Zierpflanzen nicht in Betracht kämen (UA S. 20).

27 In der Agrarstatistik werden Betriebe, die Blumen und Zierpflanzen anbauen, unabhängig davon erfasst, ob sie die Blumen in der Erde oder in Pflanzgefäßen mit oder ohne Bodenkontakt anbauen. Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Klärung, ob die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zutrifft, die Pflanzenaufzucht ausschließlich in Pflanzgefäßen sei eine nicht bodenbezogene Bewirtschaftung und werde damit im Wesentlichen unabhängig von äußeren Natureinflüssen und einer sich daraus ergebenden naturbedingten Benachteiligung betrieben, so dass sich die Einbeziehung des so generierten Outputs weder mit dem Begriff des Ackerlands in Art. 4 Abs. 1 Buchst. f VO (EU) Nr. 1307/2013 noch mit dem Förderzweck der Ausgleichzulage vereinbaren lasse (UA S. 23 ff.).

28 3. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage für seine in einer angrenzenden saarländischen Gemeinde gelegene Betriebsfläche von 7,3325 ha. Dass der Beklagte diese Fläche in Anwendung der Bagatellregelung (Nr. 8.2.8.3.1.6 SEPL 2014-2020) nicht als förderfähig anerkannt hat, ist nicht zu beanstanden.

29 Nr. 8.2.8.3.1.6 SEPL 2024-2020 legt als Bedingung für die Förderfähigkeit eine benachteiligte Mindestfläche von 10 Hektar je Betrieb fest (Bagatellgrenze, Satz 1). Eine Förderung erfolgt nur, wenn die Fläche eines antragstellenden Betriebs im benachteiligten Gebiet diesen Wert erreicht oder überschreitet (Satz 2). Diese Voraussetzung erfüllt der Kläger nicht, weil seine Betriebsfläche eine benachteiligte Mindestfläche von 10 Hektar nicht erreicht. Soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die Bagatellregelung finde keine Anwendung, weil die förderfähige Betriebsfläche des Klägers insgesamt 98,4282 ha umfasse (UA S. 28), beruht dies auf der - wie gezeigt - unzutreffenden Annahme, der Ausschluss der in der Gemeinde Schiffweiler gelegenen Betriebsfläche des Klägers (91,0957 ha) aus der Förderkulisse sei mit Unionsrecht nicht vereinbar.

30 Die Festlegung der Bagatellgrenze in Nr. 8.2.8.3.1.6 SEPL 2014-2020 ist nicht zu beanstanden. Die von der Europäischen Kommission genehmigte Nationale Rahmenrichtlinie 2014-2020 (Version 6.1) bestimmt, dass die Ausgleichszulage dem Zuwendungsempfänger jährlich auf Antrag gewährt wird, sofern ein Mindestbetrag von 250 € oder eine förderfähige Fläche von mindestens 3 Hektar erreicht wird. Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann den Mindestbetrag bzw. die Mindestfläche absenken oder erhöhen (Nr. 5.2.8.3.2.8 NRR 2014-2020 S. 262). Die Festlegung der Mindestfläche durch den Beklagten liegt in diesem Rahmen. Zur Begründung der erhöhten Bagatellgrenze hat er darauf verwiesen, sie werde aus verwaltungsökonomischen Gründen und im Sinne einer Wirksamkeit der Maßnahme festgelegt (Nr. 8.2.8.3.1.6 SEPL 2014-2020 ). Dagegen ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - nichts zu erinnern (VG-UA S. 19 f. unter Hinweis auf OVG Münster, Beschluss vom 15. Oktober 1997 - 9 A 3538/95 - juris Rn. 7).

31 4. Eine Vorlageverpflichtung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht nicht. In der Rechtsprechung des EuGH ist geklärt, dass die Mitgliedstaaten oder ihre Regionen bei der Feinabstimmung nach Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 über einen Gestaltungsspielraum verfügen (EuGH, Urteil vom 17. Oktober 2024 - C-239/23 - Rn. 43, 57, 64). Für einen vernünftigen Zweifel daran, dass der Beklagte durch die von ihm gewählte Standardoutput-Methode die Feinabstimmung auf der Grundlage objektiver Kriterien im Sinne des Art. 32 Abs. 3 Unterabs. 3 VO (EU) Nr. 1305/2013 vorgenommen hat, bleibt zur Überzeugung des Senats kein Raum.

32 5. Das Urteil beruht auf dem dargestellten Bundesrechtsverstoß (§ 137 Abs. 1 VwGO). Es stellt sich selbst auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

33 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.