BVerwG 3 C 18.02 OVG Koblenz - 23.04.2002 - AZ: OVG 7 A 11585/01 - OVG Rheinland-Pfalz - 23.04.2002 - AZ: OVG 7 A 11585/01.OVG
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. September 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht van S c h e w i c k ,
Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , K i m m e l
und Dr. B r u n n
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. April 2002 aufgehoben. Die Berufung des Beigeladenen wird zurückgewiesen. Der Beigeladene und die Beklagte tragen die Kosten des Rechtsstreits je zur Hälfte und ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Gründe
I
Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Frage, ob die von der Beklagten zu Gunsten des Beigeladenen verfügte Neuerteilung einer Fahrerlaubnis im Hinblick auf zwei darin enthaltene Klassen zeitlich mit der Folge befristet werden durfte, dass der Beigeladene nach Ablauf der verfügten fünfjährigen Befristung Nachweise über das Fehlen körperlicher Mängel (insbesondere beim Sehvermögen etc.) wird vorlegen müssen.
Der im 49. Lebensjahr stehende Beigeladene war bis zu einer amtsgerichtlichen Fahrerlaubnis-Entziehung (Urteil vom 14. September 1999) Inhaber der Fahrerlaubnis der Klassen 1 und 3 (alt). Durch Bescheid vom 14. Juli 2000 wurde ihm die Fahrerlaubnis für die Klasse A unbefristet, für die Klassen C1 und C1E jedoch mit Blick auf § 20 Abs. 1 i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) bis zum 30. Juni 2005 befristet erteilt. Dem gegen die Einschränkung gerichteten Widerspruch des Beigeladenen gab der Widerspruchsausschuss der Beklagten durch Widerspruchsbescheid vom 7. März 2001 statt mit der Begründung, § 76 Nr. 9 FeV müsse zu Gunsten des Beigeladenen zur Anwendung kommen.
Der Aufsichtsklage (Beanstandungsklage) des klagenden Landes hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung stattgegeben, die Voraussetzungen des § 76 Nr. 9 FeV lägen nicht vor, weil diese Vorschrift im hier interessierenden Zusammenhang Umstellungen von gültigen Fahrerlaubnissen betreffe, im Streitfalle aber eine Neuerteilung in Rede stehe, für die ausschließlich die Bestimmungen über die Ersterteilung heranzuziehen seien.
Der Berufung des Beigeladenen hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. April 2002 stattgegeben und die Klage abgewiesen. Im Streitfall rechtfertige § 76 Nr. 9 FeV ein Abweichen von der für Ersterteilungen geltenden Befristungsregelung im Hinblick auf die Klassen C1 und C1E. Ebenso wenig wie sich Inhaber einer Fahrerlaubnis bei deren Umstellung neuen Untersuchungen auf ihre körperliche Eignung unterziehen müssten, dürfe solches von Verkehrsteilnehmern verlangt werden, denen nach Entziehung einer Fahrerlaubnis eine solche neu erteilt werde. Allgemein knüpfe eine Neuerteilung an die früher innegehabte Berechtigung an, was im Falle des Beigeladenen zu einer unbeschränkten Erteilung hinsichtlich der Klasse A und damit gewissermaßen zu einem "Umtausch" der früheren Klasse 1 geführt habe; für die Klassen C1 und C1E treffe § 76 Nr. 9 FeV im Ergebnis eine vergleichbare Regelung, wobei es sachgerecht sei, unter "Inhabern" im Sinne dieser Vorschrift auch frühere Inhaber zu verstehen, weil es keinen rechtfertigenden Grund dafür gebe, bei Fahrerlaubnis-Umstellungen von Befristungen und regelmäßig wiederkehrenden Gesundheitskontrollen abzuse-
hen, bei einer Neuerteilung einer Fahrerlaubnis mit sachlich unverändertem Umfang aber nicht.
Mit der auf Wiederherstellung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zielenden Revision wiederholt und vertieft das klagende Land sein tatsachengerichtliches Vorbringen und macht sich die Erwägungen des erstinstanzlichen Urteils zu Eigen. Die Vorschrift des § 76 Nr. 9 FeV betreffe im vorliegenden Zusammenhang ausschließlich und nicht erweiterbar bestehende Fahrerlaubnisse sowie Umstellungen solcher Fahrerlaubnisse, nicht aber Neuerteilungen, für die grundsätzlich die Regeln für die Ersterteilung gälten, soweit nicht ausdrücklich - wie etwa in § 20 Abs. 2 FeV - Erleichterungen und Vergünstigungen vorgesehen seien.
Der Beigeladene und die Beklagte verteidigen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts. Der Beigeladene betont vor allem, dass wegen des im Streitfall der Sache nach erklärten Verzichts der Beklagten auf eine erneute Fahrprüfung (§ 20 Abs. 2 FeV) keine andere rechtlich zulässige Möglichkeit verbleibe, als an die alten Fahrerlaubnisklassen und die Nicht-Befristung anzuknüpfen, so dass mit guten Gründen von einer "Umstellung" der alten Fahrerlaubnis im Sinne des § 76 Nr. 9 FeV zu sprechen sei, der auch und gerade den verordnungsrechtlichen Verzicht auf erneute Gesundheitsüberprüfungen beinhalte. Die Ausgangslage, in der sich einerseits langjährige Inhaber von Fahrerlaubnissen bei deren Umstellung sowie andererseits frühere langjährige Inhaber bei deren Neuerteilung befänden, rechtfertige und gebiete deren Gleichbehandlung, weil sich beide Gruppen auf einen auf der früheren Nicht-Befristung gründenden Bestandsschutz berufen könnten. Wenn Sinn und Zweck der Befristungen in § 23 FeV sei, ab einem gewissen Alter im Interesse der Verkehrssicherheit gesundheitliche Untersuchungen der Fahrerlaubnisinhaber zu ermöglichen, diesem Interesse aber bei Umstellungen nicht Rechnung getragen werde, wie sich aus § 76 Nr. 9 FeV ergebe, so fehle es an beachtlichen Gründen, frühere Fahrerlaubnis-Inhaber schon nach einer verhältnismäßig geringen Zeit der Nicht-Inhaberschaft vollkommen anders zu behandeln.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Revision für begründet und macht sich deren Begründung zu Eigen. Ergänzend weist er auf die seit 1. September 2002 gültige Vorschrift des § 76 Nr. 11 a FeV hin.
II
Die Revision des klagenden Landes ist begründet.
Das Oberverwaltungsgericht hätte der Berufung des Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht stattgeben dürfen. Die Aufsichtsklage war begründet, denn der Bescheid der Beklagten - Stadtverwaltung - vom 14. Juli 2000 über die Neuerteilung der Fahrerlaubnisklassen A, C1 und C1E war und ist im Hinblick auf die verfügten Einschränkungen (Befristung der Fahrerlaubnis für die Klassen C1 und C1E bis zum 30. Juni 2005) rechtmäßig und verletzt den Beigeladenen nicht in seinen Rechten.
Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO mit seiner entscheidungstragenden Annahme, der Beigeladene müsse in den Genuss der Vorschriften des § 76 Nr. 9 Sätze 1 und 2 der Fahrerlaubnis-Verordnung vom 18. August 1998 (BGBl I S. 2214; zuletzt geändert durch FeVÄndVO vom 7. August 2002, BGBl I S. 3267) - FeV - kommen, wonach - erstens - Inhaber einer Fahrerlaubnis der Klasse 3, die bis zum 31. Dezember 1998 erteilt worden ist, sich grundsätzlich keinen ärztlichen Untersuchungen zu unterziehen brauchen und - zweitens - bei einer Umstellung ihrer Fahrerlaubnis die Klassen C1 und C1E nicht befristet werden. Diese Vorschriften sind nämlich im Streitverfahren weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden. Vielmehr ergibt sich aus § 20 Abs. 1 i.V.m. § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FeV, dass dem Beigeladenen zu Recht die Fahrerlaubnis hinsichtlich der Klassen C1 und C1E nur befristet erteilt worden ist. Nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FeV a.F. - die Neufassung ist insoweit für den Beigeladenen jedenfalls nicht günstiger - wurde nämlich die Fahrerlaubnis für die Klassen C1 und C1E längstens bis zur Vollendung des 50. Lebensjahres, danach für fünf Jahre erteilt, so dass der am 30. Dezember 1953 geborene Beigeladene nach dem Ablauf der verfügten Befristung gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FeV Nachweise nach Maßgabe der Anlagen 5 und 6 (vgl. § 11 Abs. 9 sowie § 12 FeV) vorzulegen haben wird, um die Verlängerung der Fahrerlaubnis der Klassen C1 und C1E zu erreichen. Deshalb ist das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen, was im Einzelnen aus den nachstehenden Darlegungen folgt:
1. Im Ausgangspunkt zutreffend gehen die Bescheide und Urteile sowie die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend davon aus, dass sich die im Streitverfahren in Rede stehende Erteilung der Fahrerlaubnis nach der Vorschrift des § 20 Abs. 1 FeV bemisst, wonach für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung die Vorschriften für die Ersterteilung gelten. Nach den vom Oberverwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen ist die dem Beigeladenen erteilte Fahrerlaubnis für die Klassen 1 und 3 (alt) durch amtsgerichtliches Urteil vom 14. September 1999 (wegen vorsätzlicher Trunkenheit im Verkehr) rechtskräftig entzogen worden. Folglich sind im Streitverfahren - erstens - die Vorschriften der §§ 4 bis 6 FeV ("Allgemeine Regelungen"), - zweitens - die Vorschriften der §§ 7 bis 19 FeV ("Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis") sowie - drittens - die Vorschriften der §§ 21 bis 25 FeV ("Verfahren bei der Erteilung einer Fahrerlaubnis") anzuwenden, was zur Folge hat, dass auch die Vorschrift des § 23 FeV über die Geltungsdauer der Fahrerlaubnis sowie Beschränkungen und Auflagen zu berücksichtigen ist, wie im rechtlichen Ausgangspunkt auch das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts annimmt (S. 8 des Urteilsumdrucks).
2. Nicht zu folgen vermag der erkennende Senat der vom Oberverwaltungsgericht (sowie vom Widerspruchsausschuss und vom Beigeladenen) vertretenen Auffassung, wonach der Beigeladene nach Maßgabe von § 76 Nr. 9 FeV eine auch hinsichtlich der Klassen C1 und C1E unbefristete Erteilung beanspruchen dürfe. Der Anwendung dieser Vorschrift stehen ihr Wortlaut und ihre systematische Stellung eindeutig entgegen, und auch ihr Zweck sowie Verfassungsrecht verlangen im Streitverfahren weder eine unmittelbare noch eine entsprechende Anwendung.
a) Die Übergangsbestimmungen in § 76 FeV folgen insoweit einem gleichen Muster, als zunächst bestimmte Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung benannt werden, deren Anwendungsbereich sodann im Einzelnen modifiziert wird ("Zu den nachstehend bezeichneten Vorschriften gelten folgende Bestimmungen:"). Insoweit ist bereits zu berücksichtigen, dass in § 76 Nr. 9 FeV weder ausdrücklich noch der Sache nach § 20 FeV oder der Begriff der Neuerteilung angesprochen werden; vielmehr benennt § 76 Nr. 9 FeV als zu modifizierende Vorschriften § 11 Abs. 9, § 12 Abs. 6, §§ 23, 24 und 48 FeV und gibt hierzu - in einem Klammerzusatz - die Erläuterung, dass sein Regelungsgegenstand die ärztliche Wiederholungsuntersuchung und das Sehvermögen bei Inhabern von Fahrerlaubnissen alten Rechts sei.
Folgerichtig ist in den Regelungen des § 76 Nr. 9 FeV auch ausschließlich von Inhabern von Fahrerlaubnissen sowie Umstellungen die Rede, soweit nicht ausdrücklich eine Erteilung einer Fahrerlaubnis angesprochen wird, was aber dann jeweils mit einer konkreten Rechtsfolgenanordnung verbunden ist, wie etwa in den Sätzen 5 und 7 ("Für die Erteilung einer Fahrerlaubnis dieser Klasse ist anschließend § 24 Abs. 2 entsprechend anzuwenden.").
Der Begriff des "Inhabers" einer Fahrerlaubnis ist indessen - zumal in Verbindung mit dem Begriff der Umstellung, der an Bestehendes anknüpft - sowohl im juristischen als auch allgemeinen Sprachgebrauch in einer Weise eindeutig, dass es gewichtiger Gegengründe bedürfte, um zu Gunsten eines früheren Inhabers und damit Nicht-Inhabers die Berechtigung der gleichen Rechtsfolge zu begründen, zumal - wie gerade dargelegt - dem Verordnungsgeber eine Übergangsproblematik bei einzelnen Fällen von Erteilungen nicht verborgen geblieben ist und er sie einer speziellen Regelung zugeführt hat. Solche gewichtigen Gegengründe sind nicht sichtbar.
Die in § 76 Nr. 9 FeV durchgehaltene Unterscheidung zwischen Umstellungen und Erteilungen, namentlich die Beschränkung des Anwendungsbereiches der Sätze 1 und 2 auf Inhaber von Fahrerlaubnissen und Umstellungen derselben, kann nämlich nicht als beliebig oder versehentlich beurteilt werden. Insoweit gibt § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG mit den Regelungen im Buchstaben r) einerseits und im Buchstaben x) andererseits eindeutig die beschriebene Struktur bereits vor, die zudem durch § 3 Abs. 6 Nr. 1 StVG bestätigt wird, wonach durch Rechtsverordnungen nach Maßgabe von § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. r) StVG (Fristen und) Bedingungen für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung bestimmt werden können; zwanglos kann im vorliegenden Zusammenhang die Befristung als - im untechnischen Sinne verstanden - "Bedingung" der Erteilung begriffen werden.
Während nämlich § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. r) StVG - hier interessierend - zu Rechtsverordnungen über insbesondere "die Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung" ermächtigt, betrifft § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. x) StVG die Ermächtigung zu Vorschriften über "den Inhalt und die Gültigkeit bisher erteilter Fahrerlaubnisse sowie den Umtausch von Führerscheinen ... und die Regelungen des Besitzstandes im Falle des Umtausches". Es ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Begründung, dass § 20 Abs. 1 FeV von §§ 3 Abs. 6 Nr. 1 und § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. r) StVG, § 76 Nr. 9 FeV hingegen von § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. x) StVG gesetzlich gedeckt wird.
Vor diesem Hintergrund erweist sich die Aussage des erstinstanzlichen Urteils sowie der Revision als richtig, im vorliegenden Zusammenhang einer Neuerteilung einer Fahrerlaubnis hätten Gesetz- bzw. Verordnungsgeber beabsichtigte Vergünstigungen ausdrücklich geregelt, wie etwa § 2 a Abs. 5 StVG oder § 20 Abs. 2 FeV (Verzicht auf erneute Fahrerlaubnisprüfung) zeigten; in anderen Fällen erleide der Grundsatz des § 20 Abs. 1 FeV über die strikte Anwendung der Vorschriften für die Ersterteilung keine Durchbrechung.
Dieser Befund wird - wie der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend darlegt - bestätigt durch die mit Wirkung vom 1. September 2002 gültige Bestimmung des § 76 Nr. 11 a FeV (BGBl I S. 3267 ), wonach in Fällen einer Neuerteilung einer entzogenen Fahrerlaubnis alten Rechts der Klasse 3 unter bestimmten Voraussetzungen auf die Ablegung einer Fahrerlaubnisprüfung verzichtet werden kann (vgl. hierzu BRDrucks 497/02 S. 78 f.); auch hierin kommt zum Ausdruck, dass die Fahrerlaubnisverordnung durchaus zwischen den Fällen von Inhabern gültiger Fahrerlaubnisse (vgl. u.a. auch § 76 Nr. 2 FeV n.F. "Inhaber einer Prüfbescheinigung für Krankenfahrstühle ..." sowie § 76 Nr. 7 FeV "Inhaber einer Fahrerlaubnis alten Rechts der Klassen 2 oder 3 ...") und Neuerteilungen zu unterscheiden weiß und diese Unterscheidung auch strikt durchgehalten wissen will.
b) Entgegen den Annahmen des angefochtenen Urteils rechtfertigen auch andere Gründe, namentlich Gründe des Verfassungsrechts kein anderes Ergebnis.
Dabei bedarf es im Streitfall als entscheidungsunerheblich keiner Beantwortung der Frage, ob Gesetz- und/oder Verordnungsgeber berechtigt gewesen wären, bereits bei der Umstellung bestehender Fahrerlaubnisse Einschränkungen etwa des Inhalts vorzunehmen, dass eine bislang unbefristete Fahrerlaubnis mit Blick auf mit körperlichen Unzulänglichkeiten von Fahrerlaubnisinhabern womöglich verbundene Gefährdungen des Straßenverkehrs in eine befristete umgewandelt wird. Denn jedenfalls trifft die Annahme nicht zu, aus Bestandsschutz- oder Gleichbehandlungsgründen müsse auch ein früherer Inhaber einer unbefristeten Fahrerlaubnis bei Gelegenheit der Neuerteilung gewissermaßen in den früheren Stand wiedereingesetzt werden.
Soweit im vorliegenden Zusammenhang überhaupt von Bestandsschutz die Rede sein könnte, ist ein solcher mit der rechtmäßigen Entziehung der Fahrerlaubnis entfallen. Ebenso wenig nachvollziehbar ist die Annahme, Inhaber und Nicht-Inhaber von Fahrerlaubnissen müssten insoweit strikt gleichbehandelt werden, als letzteren bei Neuerteilungen die Vergünstigungen zustünden, die ersteren bei Umstellungen eingeräumt werden. Dabei mag es sogar zutreffen, dass Gesetz- und/oder Verordnungsgeber berechtigt gewesen wären, früheren Inhabern von Fahrerlaubnissen bei Neuerteilungen ähnliche Vergünstigungen wie Inhabern bei der Umstellung zuzugestehen, etwa mit der von dem Beigeladenen vorgetragenen Erwägung, die mit einer unbefristeten Erteilung verbundenen Gefährdungen des Straßenverkehrs seien hier wie dort regelmäßig ebenso beherrschbar wie solche, die mit dem Verzicht auf erneute Prüfungen verbunden sein könnten (vgl. nochmals BRDrucks 497/02 S. 79 "... unter Verkehrssicherheitsgesichtspunkten vertretbar ..."). Neben der Sache liegt indessen die Behauptung, von Verfassungs wegen sei eine solche Gleichbehandlung geboten. Denn bei Verkehrsteilnehmern mit entzogenen Fahrerlaubnissen liegt die Befürchtung nahe, sie könnten womöglich nicht von sich aus die mit steigendem Alter verbundenen körperlichen Unzulänglichkeiten beachten und ihnen durch geeignetes Verhalten Rechnung tragen. Dies lässt eine durch eine Befristung hervorgerufene Überwachung angezeigt erscheinen.
Bei der nach § 154 Abs. 1 VwGO getroffenen Kostenentscheidung ist berücksichtigt, dass die Beklagte zwar nicht Berufungsführerin war, aber zum einen durch den Widerspruchsbescheid ihres Stadtrechtsausschusses Anlass zur Klageerhebung gegeben hat und zum anderen sowohl im Berufungs- wie im Revisionsverfahren die Abweisung der Klage beantragt hat. Dies rechtfertigt die gleichmäßige Belastung von Beigeladenem und Beklagter mit den angefallenen Kosten, nicht aber die Heranziehung der Beklagten auch zu den außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
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