BVerwG 3 C 22.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 10. Dezember 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2002 aufgehoben, soweit es die Ziffer 7 des Bescheides des Beklagten vom 5. Mai 1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. Juli 2000 betrifft; insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2002 zurückgewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Rechtsstreits bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
I
Der Kläger, ein Landwirt, wehrt sich in erster Linie gegen die Rückforderung einer Subvention.
Er schloss am 15. November 1993 mit dem beigeladenen Land Rheinland-Pfalz, das von dem Beklagten vertreten wurde, einen Bewirtschaftungsvertrag mit einer Laufzeit von zehn Wirtschaftsjahren, in dem er sich zur Einhaltung der Regeln der "integriert-kontrollierten Wirtschaftsweise im Landbau" verpflichtete, darunter auch dazu, keine Wachstumsregler einzusetzen. Als Ausgleich für die Befolgung der Regeln sollte er Zuwendungen aus dem "Förderprogramm Umweltschonende Landbewirtschaftung" erhalten, die jährlich in einem Bewilligungsbescheid festgesetzt werden sollten. Beide Vertragspartner konnten den Vertrag frühestens nach fünf Jahren kündigen. Im Übrigen bestimmte der Vertrag in Ziffer 10:
Die Zuwendung ist zurückzuzahlen, wenn (...) gegen Bestimmungen dieses Vertrages verstoßen wird. Die gilt insbesondere, wenn (...). Das Land kann insoweit bereits gezahlte Beträge in voller Höhe zurückfordern und ist berechtigt, den Vertrag fristlos zu kündigen. Im Falle einer Rückforderung ist der zurückzuzahlende Betrag zu verzinsen. (...).
Mit Schreiben vom 2. April 1997 forderte der Beklagte den Kläger auf, einen mit "Vertragsanpassung" bezeichneten Vordruck unterschrieben zurückzusenden, mit dem "Grundsätze für Auszahlungssperren/Rückforderungen und Sanktionen gemäß Verordnung (EG) Nr. 746/96" zum Bestandteil des Vertrages erklärt wurden. Die "Grundsätze" waren dem Schreiben als Anlage beigefügt. Danach sollte der Beklagte für den Fall der vorsätzlichen Pflichtverletzung durch den Kläger zum Rücktritt vom Vertrag berechtigt, der Kläger zur Rückzahlung sämtlicher empfangener Zuwendungen verpflichtet sein. Der Kläger unterschrieb das Formblatt und sandte es dem Beklagten zurück.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 1997 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das vierte Vertragsjahr (15. August 1996 bis 14. August 1997) eine Zuwendung, die nach der bewirtschafteten Ackerfläche bemessen wurde, in Höhe von 25 590,81 DM. Die Zuwendung wurde ausbezahlt. Später wurden wegen zwischenzeitlicher Flächenabgänge 332,50 DM zurückgefordert und vom Kläger zurückbezahlt.
Am 12. Mai 1998 wurde von einem Feld des klägerischen Betriebs eine Pflanzenprobe Winterweizen entnommen. Ausweislich des Befundberichts der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt Speyer wurde der Wachstumshemmer CCC mit einem Wert von 10,7 mg/kg in der Frischmasse ermittelt (bei einer Nachweisgrenze von 0,1 mg/kg). Der Kläger erhob Einwendungen, worauf eine Nachanalyse durch eine andere Untersuchungsanstalt stattfand. Diese ergab einen CCC-Gehalt von 5,04 mg/kg in der Frischmasse.
Mit Bescheid vom 5. Mai 1999 "kündigte" der Beklagte daraufhin den Bewirtschaftungsvertrag rückwirkend von seinem Beginn an (Ziff. 1), nahm u.a. den Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 zurück und forderte die auf dessen Grundlage ausgezahlte Beihilfe zurück (Ziff. 2), setzte hierfür 5,5 % Zinsen ab Auszahlung fest (Ziff. 3) und stellte dem Kläger die Kosten der Probenuntersuchung in Rechnung (Ziff. 7). Mit seinem Widerspruch bestritt der Kläger im Wesentlichen die Verwendung von Wachstumsreglern und bezweifelte die Authentizität der untersuchten Probe. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juli 2000 zurück.
Der Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit seinem Urteil vom 6. Juni 2002 zurückgewiesen, soweit sie sich gegen die Aufhebung von Ziffer 1 des Bescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides richtete. Im Übrigen hat es das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Bewirtschaftungsvertrag sei wirksam gewesen. Der Beklagte habe ihn nicht durch Verwaltungsakt kündigen dürfen, weshalb Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides rechtswidrig sei. Er habe aber mit Ziffer 2 dieses Bescheides seinen Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 zurücknehmen und die darin für das vierte Vertragsjahr bewilligte Beihilfe zurückfordern dürfen. Die Rücknahme finde ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 MOG. Sie sei geboten gewesen, weil der Bewilligungsbescheid rechtswidrig gewesen sei; denn der Beklagte habe von einem durch die Änderungsvereinbarung vom April 1997 im Bewirtschaftungsvertrag verankerten Rücktrittsrecht wirksam Gebrauch gemacht und damit dem Zuwendungsbescheid nachträglich die Grundlage entzogen. Ein Rücktrittsgrund habe vorgelegen; das Gericht sei nach Durchführung einer Beweisaufnahme davon überzeugt, dass der Kläger vertragswidrig einen Wachstumsregler verwendet und dies vorsätzlich getan habe. Der Beklagte habe den Rücktritt namens des Beigeladenen auch erklärt; zwar habe er - wie ausgeführt - den Vertrag nicht durch Verwaltungsakt "rückwirkend kündigen" dürfen, habe damit aber zugleich zum Ausdruck gebracht, dass er sich vom Vertrag lösen wolle. Gegen die Rücknahme des Zuwendungsbescheides könne der Kläger sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Zum einen sei § 48 Abs. 2 VwVfG im Bereich gemeinschaftsrechtlicher Beihilfen dahin auszulegen und anzuwenden, dass die gebotene Rückforderung nicht praktisch unmöglich und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt werde. Zum anderen sei das private Bestandsinteresse des Klägers geringer als in gewöhnlichen Vergleichsfällen, weil er auf das Risiko von Verstößen gegen Programmvorgaben ausdrücklich hingewiesen worden sei. Rechtmäßig sei auch die Rückforderung der ausgezahlten Beihilfe. Auf Entreicherung könne sich der Kläger nicht berufen; einen derartigen Einwand sehe das hier einschlägige Gemeinschaftsrecht (Art. 20 Abs. 1 VO Nr. 746/96) - anders als das nationale Recht (§ 49a Abs. 2 VwVfG) - nicht vor. Des Weiteren lasse sich auch die Zinsforderung nicht beanstanden. Schließlich schulde der Kläger Erstattung der Kosten der Probenuntersuchung, die der Beklagte auch in der Höhe fehlerfrei festgesetzt habe.
Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er macht geltend: Das Berufungsurteil beruhe auf Verfahrensfehlern. Das Berufungsgericht habe seinen Vortrag, die Abweichung um das Doppelte zwischen dem Ergebnis der ersten (10,7 mg/kg) und der zweiten Probenuntersuchung (5,04 mg/kg) schließe die Annahme aus, dass jeweils dieselbe Probe untersucht worden sei, und den hierzu schriftsätzlich gestellten Beweisantrag übergangen und damit das Gebot rechtlichen Gehörs verletzt. Ein Sachverständigengutachten hätte seinen Vortrag bestätigt. Dann aber hätte das Berufungsgericht nicht zu der Überzeugung gelangen können, ihm sei die Verwendung des Wachstumshemmers CCC nachgewiesen. Die Probenentnahme und -untersuchung habe zudem gegen anerkannte Standards verstoßen, so dass es an einer rechtsstaatlichen Grundlage für die Überzeugungsbildung des Gerichts fehle. Das Berufungsurteil verletze aber auch sachliches Bundesrecht. So komme § 10 MOG als Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Rücknahmebescheid nicht in Betracht, weil der Bewirtschaftungsvertrag und demzufolge auch der Bewilligungsbescheid ausschließlich dem Umweltschutz und nicht zugleich der Marktregulierung gedient hätten. Der Zuwendungsbescheid sei auch nicht rechtswidrig gewesen und habe schon deshalb nicht zurückgenommen werden dürfen. Das Berufungsgericht folgere die Rechtswidrigkeit daraus, dass der Beklagte wirksam vom Bewirtschaftungsvertrag zurückgetreten sei. Ein solches Rücktrittsrecht habe aber nicht bestanden. Nach dem ursprünglichen Vertrag sei der Beklagte nur zur Kündigung ex nunc befugt gewesen. Die "Grundsätze", die ihm - dem Kläger - am 2. April 1997 übersandt worden seien, hätten freilich ein Rücktrittsrecht vorgesehen. Sie seien jedoch nicht wirksam Vertragsbestandteil geworden; die Schriftform sei nicht gewahrt, und die "Grundsätze" seien ungewöhnlich und überraschend gewesen, so dass sich ihre Unwirksamkeit auch aus § 3 AGB-Gesetz (heute § 305c BGB) ergebe. Der Beklagte habe auch deshalb nicht wirksam vom Bewirtschaftungsvertrag zurücktreten können, weil dieser von vornherein nichtig gewesen sei. Er habe nämlich gegen das Verbot verstoßen, einen auf Gleichordnung beruhenden Vertrag auf unklare Weise mit der Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten zu koppeln, und sei zudem, soweit er seine Laufzeit rückwirkend ab dem 15. August 1993 datiere, auf eine unmögliche Leistung gerichtet gewesen. Schließlich sei die Annahme des Berufungsgerichts unhaltbar, der Beklagte habe den Rücktritt vom Vertrag erklärt, wenn es zugleich die Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides, mit dem diese Erklärung - in der Form einer rückwirkenden Kündigung - erfolgt sei, zutreffenderweise als rechtswidrig aufgehoben habe. Im Übrigen hätte das beigeladene Land den Rücktritt erklären müssen; denn nur dieses sei Vertragspartei gewesen.
Der Beklagte und der Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für unbegründet. Allerdings ließen sich die angefochtenen Bescheide nicht auf § 10 Abs. 1 MOG, sondern nur auf § 1 LVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG stützen. Er ist weiter der Ansicht, dass das AGB-Gesetz zwar auf den Wettbewerbsauftritt der öffentlichen Hand und auf Verträge über die Benutzung öffentlicher Einrichtungen, nicht aber auf Subventionsverträge anwendbar sei, weil der Zweck dieses Gesetzes, den Verbraucher vor einseitig ausgeübter Wirtschaftsmacht des Anbieters zu schützen, hier nicht berührt sei und zudem die §§ 56 und 59 VwVfG hinreichend Schutz böten.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, indem es die Grundlage der verschiedenen angefochtenen Regelungen in den Bestimmungen des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnungen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl I S. 1617) i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) sieht, das vor den angefochtenen Bescheiden zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) geändert worden ist. Dieses Gesetz ist nicht einschlägig. Der Fehler führt indessen nur hinsichtlich der Ziffer 7 des angefochtenen Bescheides zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Im Übrigen erweist sich das Berufungsurteil aus anderen Gründen als richtig, so dass der Revision insoweit der Erfolg versagt bleibt (§ 144 Abs. 4 VwGO).
1. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen ist nicht anwendbar. Die angefochtenen Bescheide können ihre Grundlage vielmehr nur im Landesrecht finden.
a) Auf die Aufhebung des Zuwendungsbescheides sowie auf die Folgeansprüche ist allerdings nationales Recht anzuwenden; europäisches Gemeinschaftsrecht bietet hierfür keine Grundlage. Zwar geht es um eine Zuwendung, die auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert wurde (Verordnung Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren, ABl Nr. L 215/85, die gemäß Art. 55 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1257/99 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160/80, für den vorliegenden Fall weiter gilt). Das Gemeinschaftsrecht enthält jedoch keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Daher richten sich die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und deren Folgen nach nationalem Recht. Der Europäische Gerichtshof hat insofern auf die allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) abgestellt, aus deren Mitteln die vorliegende Maßnahme kofinanziert wurde. Nach Art. 8 Abs. 1 der diesbezüglichen Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 94/13) - insoweit am 3. Juli 1999 abgelöst durch den wortgleichen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/99 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L 160/103) - treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten ab-geflossenen Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof feststellt, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung des Rates genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind, wie etwa bei einem Beihilfeprogramm nach Maßgabe der Verordnung Nr. 2078/92 (EuGH, Urteil vom 19. September 2002 - Rs. C-336/00, Republik Österreich gegen Huber - Slg. 2002, I-7699
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Durchführungsverordnungen der Kommission. Allerdings sehen Art. 20 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission vom 24. April 1996 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates (ABl Nr. L 102/19) und Art. 48 Abs. 1 der mit Wirkung vom 20. August 1999 an deren Stelle getretenen Verordnung (EG) Nr. 1750/99 der Kommission vom 23. Juli 1999 (ABl Nr. L 214/31) i.V.m. Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391/92) die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beihilfen nebst Zinsen vor. Sie ermächtigen die Behörden jedoch nicht zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden. Zudem gelten sie nicht für Zuwendungen, die abgeschlossene Zeiträume vor der Unregelmäßigkeit betreffen, und damit nicht für die vorliegende Rückforderung, die eine Zuwendung für das Wirtschaftsjahr 1996/97 betrifft, die wegen einer im Wirtschaftsjahr 1997/98 begangenen Unregelmäßigkeit zurückgefordert werden soll. Wie insbesondere Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl Nr. L 312/1), auf welche die Verordnung (EG) Nr. 746/96 in ihrem 16. Erwägungsgrund Bezug nimmt, zeigt, behandelt das Gemeinschaftsrecht derartige rückwirkende Rückforderungen als verwaltungsrechtliche Sanktionen. Für diese gilt nicht Art. 20 Abs. 1, sondern Art. 20 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 746/96 bzw. ab 20. August 1999 Art. 48 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1750/99. Die jeweiligen Absätze 3 sind nicht einschlägig. Die jeweiligen Absätze 2 enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht. Hiernach bestimmen vielmehr die Mitgliedstaaten ein System der Sanktionen für Verstöße gegen die eingegangenen Verpflichtungen und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung.
Nach allem bleibt es auch für den vorliegenden Fall bei der Regel, dass sich die Aufhebung und Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Zuwendungen und Beihilfen nach nationalem Recht richtet (vgl. Urteil vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2; Urteil vom 10. März 1994 - BVerwG 3 C 32.92 - BVerwGE 95, 213 ).
b) Bundesrecht enthält keine einschlägigen Bestimmungen. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen ist nicht einschlägig.
§ 10 MOG trifft Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden "in den Fällen der §§ 6 und 8". Diese Verweisung setzt nicht voraus, dass der Bund von den dort vorgesehenen Verordnungsermächtigungen Gebrauch gemacht hat (Urteil vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2
Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren sind nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen bezieht sich auf diejenigen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, durch die für einzelne Erzeugnisse (Produkte) gemeinsame Marktorganisationen geschaffen wurden. Das zeigt bereits der Gesetzestitel. Es geht auch aus § 1 Abs. 1 MOG hervor, dessen ursprüngliche Fassung die einzelnen Marktorganisationen aufzählte (für Getreide, Reis, Fette, Obst und Gemüse, Wein, Saatgut usw.; Fassung vom 31. August 1972, BGBl I S. 1617); dass diese Aufzählung durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnung vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1389) durch die heutige Fassung ersetzt wurde, sollte nicht den Anwendungsbereich des Gesetzes verändern, sondern lediglich ersparen, das Gesetz bei jeder künftigen Errichtung einer neuen gemeinsamen Marktorganisation ändern zu müssen (BTDrucks 10/5236, S. 11). Aus § 2 Alternative 2 MOG ergibt sich nichts anderes. Auch die dort angesprochenen Regelungen beziehen sich auf Erzeugnisse, nicht auf Produktionsverfahren. Die Vorschrift erweitert § 1 Abs. 1 MOG in anderer Hinsicht, nämlich soweit es um Regelungen für Erzeugnisse geht, die nicht im Anhang I zum EG-Vertrag aufgeführt sind und die deshalb nicht selbst Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation sind, auf die jedoch aus Marktordnungsgründen durch Gemeinschaftsrecht entweder gewisse Regelungen einer gemeinsamen Marktorganisation für anwendbar erklärt oder besondere Regelungen getroffen werden (BTDrucks VI/2553, S. 19). Sie gibt jedoch das Erfordernis einer erzeugnisbezogenen Regelung nicht auf.
Die Regelungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission sowie deren Nachfolgebestimmungen enthalten keine im Sinne des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr allein das Produktionsverfahren. Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2078/92 können Beihilfen an Landwirte vorgesehen werden, die sich zu bestimmten Produktionsverfahren oder zu Flächenstilllegungen verpflichten. Diese Beihilfen stehen nicht im Zusammenhang mit einem oder mehreren bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Beihilferegelung - neben dem Ziel, zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft beizutragen - auch die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abstützen soll. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik von 1992 (Gilsdorf/Priebe, Rn. 64 a zu Art. 39 EGV). Ihr Hauptziel besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, aber nicht um die jeweiligen Produktmärkte zu beeinflussen, sondern um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ höherwertige Bewirtschaftung insgesamt zu fördern (EuGH, Urteil vom 19. September 2002, a.a.O.,
Ist § 10 MOG (betr. die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und die Rückforderung von Zuwendungen) nicht anwendbar, so sind es auch nicht § 14 MOG (betr. Zinsen) oder § 17 Abs. 2 (betr. Kosten für Überwachungsmaßnahmen). Vielmehr verbleibt es insgesamt beim Landesrecht von Rheinland-Pfalz.
c) Bezüglich der in Ziffer 7 des Ausgangsbescheides verfügten Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Probeentnahme und -untersuchung führt dies zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht kann nicht feststellen, ob das Landesrecht hierfür eine Ermächtigungsgrundlage enthält.
2. Hinsichtlich der Aufhebung des Bewilligungsbescheides, der Rückforderung der ausgezahlten Zuwendung und der Zinsforderung stellt sich das Berufungsurteil indes aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Diese Regelungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) vom 23. Dezember 1976 (GVBl S. 308), das bei Erlass des Widerspruchsbescheides in der Fassung des Gesetzes vom 9. November 1999 (GVBl S. 407) galt und auf die §§ 48 bis 50 des Verwaltungsverfahrensgesetzes in der jeweils geltenden Fassung, hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998 (BGBl I S. 3050), verweist. Das Bundesverwaltungsgericht kann das Landesverwaltungsverfahrensgesetz selbst auslegen und anwenden (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
2.1 Die Aufhebung des Zuwendungsbescheides vom 6. Oktober 1997 erweist sich als rechtmäßig, wenn mit dem Berufungsgericht angenommen wird, dass der Bewirtschaftungsvertrag nachträglich um ein Rücktrittsrecht des Beigeladenen ergänzt worden sei, der Beklagte in Vertretung des Beigeladenen von diesem Rücktrittsrecht Gebrauch gemacht habe und der Zuwendungsbescheid damit - rückwirkend - rechtswidrig geworden sei. In diesem Fall ergäbe sich die Aufhebungsbefugnis aus § 48 Abs. 1 VwVfG. Das ist allerdings nicht zweifelsfrei, weil dem Rücktritt keine rückwirkende Kraft zukommt, er lediglich das Vertragsverhältnis ex nunc in ein Rückgewährschuldverhältnis umwandelt (§ 346 BGB; Westermann in: Erman, BGB, 10. Aufl. 2000, Rn. 4 zu § 346; Kaiser in: Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2001, Rn. 17 vor §§ 346 ff.; jeweils m.w.N.). Doch mag dies dahinstehen. Wenn man dem Berufungsgericht nicht folgt, bestand nämlich jedenfalls ein Widerrufsrecht des Beigeladenen. Die Anwendung der Widerrufsregeln des § 49 VwVfG aber führt, wie das Nachstehende deutlich macht, zu keinem dem Kläger günstigeren Ergebnis.
Der Kläger hat Einwendungen gegen die Wirksamkeit der nachträglichen Vertragsänderung erhoben. Ob diese durchgreifen, kann indes ebenfalls offen bleiben. Auch auf der Grundlage des ursprünglichen - unveränderten - Bewirtschaftungsvertrages war der Beklagte zur Aufhebung des Zuwendungsbescheides berechtigt.
a) Die Aufhebung lässt sich jedenfalls auf § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG stützen. Nach der letzteren Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Zwar enthält der Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 selbst keine Auflage. Die Beteiligten haben ihr Rechtsverhältnis jedoch zweistufig geregelt: Die grundlegenden Bestimmungen trifft der Bewirtschaftungsvertrag, zu dessen Ausführung jährliche Zuwendungsbescheide ergingen. Die Zuwendungen erscheinen als Gegenleistungen vornehmlich für die Beachtung der Bewirtschaftungspflichten, die der Kläger im Vertrage übernommen hat (vgl. § 56 VwVfG). Die Bewirtschaftungspflichten wurden damit im Vertrage gewissermaßen vor die Klammer der alljährlichen Zuwendungsbescheide gezogen. Sie sind auf diesem Wege mit den Zuwendungsbescheiden verbunden und stehen, weil ihre Erfüllung gerade den Zweck der Zuwendungen darstellt, einer Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG gleich.
Inhalt der Auflage war die Einhaltung der Bewirtschaftungspflichten nicht nur für das jeweilige Jahr, sondern auch für die gesamte (künftige) Laufzeit des Vertrages. Die Auffassung des Klägers, ohne Beseitigung des Vertrages im Wege des Rücktritts oder der Kündigung ließen sich die einzelnen Zuwendungsbescheide allenfalls bei Pflichtverletzungen im Wirtschaftsjahr der Zuwendung aufheben, findet im Vertrag keine hinreichende Stütze. Das Revisionsgericht kann den Vertrag insofern selbst auslegen, da das Berufungsgericht hierzu keine eigenen Feststellungen getroffen hat und die hierfür erforderlichen Beurteilungsgrundlagen, also insbesondere der Text des Bewirtschaftungsvertrages, feststehen (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157 m.w.N.). Der Bewirtschaftungsvertrag bindet den Landwirt - entsprechend der Vorgabe der Ziff. 4.1 des Förderprogramms Umweltschonende Landwirtschaft - vom 24. März 1994 (MBl S. 148) - FUL für einen längeren Zeitraum, mindestens für fünf, höchstens für zehn Jahre. Zur Verminderung des entstehenden Einkommensausfalls erhält der Landwirt eine Zuwendung (Ziff. 1.3 der FUL-Richtlinie), die lediglich in der Form jährlicher Zuschüsse - also gewissermaßen in Raten - gewährt wird (Ziff. 5.1 der FUL-Richtlinie). Die jahrgangsweise Gewährung der Zuwendung stellt damit kein Wesensmerkmal der Zuwendung dar, sondern lediglich eine Modalität ihrer Gewährung. Auch aus Sinn und Zweck des Bewirtschaftungsvertrages ergibt sich, dass der Landwirt eine einheitliche, auf die gesamte Laufzeit des Vertrages berechnete Verpflichtung übernimmt. Mit der Einführung und Beibehaltung umweltschonender Methoden zur Landbewirtschaftung soll ein Beitrag zum Umweltschutz und zur Marktentlastung geleistet und zugleich der wachsenden Zahl von Verbrauchern, die Wert auf umweltverträglich erzeugte Produkte legen, Rechnung getragen werden (Ziff. 1.2 der FUL-Richtlinie). Der Vertrag verfolgt damit in erster Linie ökologische Ziele. Derartige Ziele lassen sich aber regelmäßig nicht schon durch kurzfristige, nur jeweils auf ein Jahr berechnete Maßnahmen erreichen. Sie erfordern vielmehr eine nachhaltige Beachtung der im Vertrage beschriebenen ökologischen Bewirtschaftungsmethoden. Dies ist der innere Grund dafür, dass derartige Verträge nur über längere Zeiträume geschlossen werden. Es bedingt, dass die Zuwendung - ungeachtet ihrer jahresweisen Bewilligung und Auszahlung - nur bei Pflichterfüllung über den gesamten Vertragszeitraum "verdient" wird.
Dementsprechend sieht Ziff. 10 des Vertrages ausdrücklich vor, dass das Land - hinsichtlich der Vergangenheit - bereits gezahlte Beträge in voller Höhe zurückfordern kann und berechtigt ist, den Vertrag - für die Zukunft - fristlos zu kündigen, wenn gegen Bestimmungen des Vertrages verstoßen wird. Dies soll insbesondere dann gelten, wenn "die Voraussetzungen für den Erlass des (jeweiligen Zuwendungs-)Bescheides entfallen". Das erläutert Ziff. 7.4.1 der FUL-Richtlinie näher dahin, dass ein Zuwendungsbescheid insbesondere dann aufzuheben ist, wenn "die Auflagen (sic!) nicht eingehalten worden sind, insbesondere von der Zuwendungs-empfängerin oder dem Zuwendungsempfänger übernommene Verpflichtungen von ihr oder ihm ... nicht oder nicht mehr erfüllt werden".
b) Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit des Bewirtschaftungsvertrages - und damit der mit dem Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 verbundenen Auflage - bestehen nicht. Das gilt in Ansehung der Zweifel, die das Verwaltungsgericht gegenüber der Zulässigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, in dem die Behörde sich zum Erlass von - vertragserfüllenden - Verwaltungsakten verpflichtet, aus § 54 Satz 2 VwVfG hergeleitet hat; derartige Verträge sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit langem anerkannt (vgl. Urteil vom 21. März 1986 - BVerwG 7 C 70.83 - NVwZ 1986, 554; Beschluss vom 4. November 1987 - BVerwG 1 B 112.87 - Buchholz 130 § 9 RuStAG Nr. 8 = NJW 1988, 662). Es gilt auch hinsichtlich des Einwands des Klägers, der Vertrag sei teilweise auf die Verpflichtung zu einer rückwirkenden Leistung gerichtet und deshalb nichtig; hierzu hat das Berufungsgericht bereits das Nötige ausgeführt. Nichts anderes gilt schließlich in Ansehung des Rechts der Behörde zum Widerruf sämtlicher bereits ergangener Zuwendungsbescheide bei einer Pflichtverletzung auch in einem späteren Vertragsjahr. Hätte die Behörde die hier im Vertrage enthaltene Verpflichtung des Zuwendungsempfängers zur Beachtung der Bewirtschaftungspflichten nicht nur im Jahr des jeweiligen Zuwendungsbescheides, sondern auch in den künftigen Vertragsjahren als Auflage in den Zuwendungsbescheid selbst aufgenommen, so wäre der Zuwendungsbescheid keinesfalls nichtig (§ 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Die Erstreckung der Auflage über das jeweilige Wirtschaftsjahr der Zuwendung hinaus benachteiligt den Landwirt auch nicht unangemessen (§ 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 Abs. 1 VwVfG). Wie bereits ausgeführt, konnten die Vertragsziele nur bei einer längeren umweltschonenden Bewirtschaftung erreicht werden. Die Bewirtschaftungsverträge wurden daher für eine Laufzeit von mindestens fünf, höchstens aber zehn Jahren geschlossen. Unter diesen Umständen kann die Verknüpfung des gesamten Zuwendungsanspruchs mit der übergreifenden Beachtung der Bewirtschaftungspflichten durch den Kläger nicht als unangemessen angesehen werden. Dies gilt umso mehr, als es - wie noch zu zeigen sein wird - der Ausübung des behördlichen Ermessens bei der Widerrufsentscheidung obliegt, eine unangemessene Wirkung des Widerrufs zu vermeiden.
c) Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass der Kläger seine Bewirtschaftungspflichten - zudem vorsätzlich - verletzt hat. Die hiergegen erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch.
Der Kläger meint zum einen, der Beklagte habe bei der Entnahme einer Probe von seinem Feld und bei deren Untersuchung "anerkannte Mindeststandards eines rechtsstaatlichen Untersuchungsverfahrens missachtet". Daraus möchte er folgern, dass die Überzeugungsbildung des Berufungsgerichts, welches die Feststellung einer vorsätzlichen Pflichtverletzung maßgeblich auf die Untersuchung gestützt hat, an Verfahrensfehlern leide. Dem kann nicht gefolgt werden. Bundesrechtliche Vorschriften über das von der Behörde zu beobachtende Verfahren bei der Entnahme und der Untersuchung von Proben zur Kontrolle der Einhaltung von Subventionsbedingungen im Agrarbereich bestehen nicht. Bundesrecht verweist auch nicht auf anerkannte Regeln der Untersuchungstechnik oder ähnliche Standards. Selbst aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes. Namentlich sind die Regeln über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (Verordnung Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992, ABl Nr. L 355/1; Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl Nr. L 391/36) weder von sich aus anwendbar noch wurden sie von dem Beigeladenen für die Durchführung des FUL-Programms für anwendbar erklärt. Zudem enthalten auch diese Regeln keine Vorschriften über die Vorgehensweise bei der Entnahme und der Untersuchung von Proben.
Des weiteren rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, sowie seine Aufklärungspflicht verletzt, weil es seiner Behauptung nicht nachgegangen sei, nach anerkannten wissenschaftlichen Standards seien Untersuchungsergebnisse unverwertbar, wenn mehrere Untersuchungen derselben Probe um mehr als 20 v.H. differierten. Auch damit dringt er nicht durch. Der Kläger hat in den beiden Terminen zur mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht keinen dahingehenden Beweisantrag gestellt. Dem Berufungsgericht hätte sich die Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der vom Kläger aufgestellten Behauptung auch nicht aufdrängen müssen (vgl. Urteil vom 6. Februar 1985 - BVerwG 8 C 15.84 - BVerwGE 71, 38 ; stRspr). Die klägerische Behauptung - ihre Erweislichkeit unterstellt - musste noch nicht zu der Annahme führen, die zweimal untersuchte Probe sei nicht identisch mit der vom Feld des Klägers entnommenen. Ebenso ist möglich, dass die eine oder die andere Untersuchung nicht lege artis durchgeführt worden ist. Dazu hat das Berufungsgericht festgestellt, ein möglicher Methodenfehler falle angesichts des Ausmaßes der nachgewiesenen CCC-Belastung nicht ins Gewicht. Hiergegen hat der Kläger nichts erinnert.
c) Von der Widerrufsmöglichkeit des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG hat der Beklagte rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Namentlich lässt sich kein Ermessensfehler feststellen.
Auf die Ausübung des in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeräumten Ermessens konnte hier nicht verzichtet werden. Zwar zwingen die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen; fehlt es an derartigen Umständen, so bedarf es keiner besonderen Ermessenserwägungen (Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55 ; Urteil vom 26. Juni 2002 - BVerwG 8 C 30.01 - Buchholz 316 § 49 a VwVfG Nr. 2
Aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes. Zwar haben die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. Ap-
ril 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 94/13) und dessen Nachfolgebestimmungen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen; die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, wäre nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 1983, 2633
Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden keine Ermessenserwägungen mitgeteilt. Das führt jedoch gleichwohl nicht zur Fehlerhaftigkeit der Bescheide in dem noch streitigen Umfang. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass lediglich noch der Widerruf des für das vierte Vertragsjahr erlassenen Zuwendungsbescheides im Streit steht. Der Beklagte hatte ursprünglich auch die Zuwendungsbescheide für die ersten drei Vertragsjahre widerrufen, hat dies später jedoch wieder aufgehoben, und zwar offenbar auch zur - nachträglichen - Wahrung der Verhältnismäßigkeit. Damit hat er sein Ermessen nachträglich ausgeübt (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).
2.2 Die Rückforderung der für das vierte Vertragsjahr ausgezahlten Zuwendung ist ebenfalls rechtmäßig. Der Kläger kann sich nicht auf den Wegfall seiner Bereicherung berufen. Die Auslegung des Bewirtschaftungsvertrages ergibt, dass diese Einrede ausgeschlossen sein soll Ziff. 10 des Vertrages ordnet unmissverständlich an, dass die gewährten Zuwendungen bei Pflichtverletzungen "in voller Höhe" zurückzuzahlen sind. Damit wäre unvereinbar, wenn dem Zuwendungsempfänger der Einwand der Entreicherung verbleiben sollte; dann wäre gerade bei länger zurückliegenden Zuwendungen die gewollte Sanktion eines Großteils ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt. Die nötige Steuerung der Schwere der Sanktion konnte daher nicht über das - von der Behörde nicht zu beeinflussende - Institut der Entreicherung, sondern allein über die Ausübung des Widerrufsermessens erfolgen, wobei - wie gezeigt - vor allem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen ist.
2.3 Schließlich ist auch die Zinsforderung rechtmäßig.
Auch diese findet ihre Rechtsgrundlage allein im Landesrecht. § 14 Abs. 1 MOG ist - wie gezeigt - nicht einschlägig. Auf Art. 20 Abs. 1 VO (EG) Nr. 746/96 kann ebenfalls nicht zurückgegriffen werden. Wie bereits ausgeführt wurde, gilt diese Bestimmung - bzw. die Nachfolgeregelung in Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/99 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 3887/92 - nicht für die vorliegende Rückforderung, weil diese gemeinschaftsrechtlich als Sanktion anzusehen ist und daher Art. 20 Abs. 2 der genannten Verordnung (EG) Nr. 746/96 unterfällt.
Nach § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 49 a Abs. 3 Satz 1 VwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Hiergegen hat der Beklagte nicht zum Nachteil des Klägers verstoßen. Es ist nämlich anzunehmen, dass der Beklagte den Widerruf des Zuwendungsbescheides rückwirkend erklärt und damit im Sinne des § 49 Abs. 4 VwVfG einen anderen Zeitpunkt als den des Wirksamwerdens des Widerrufsbescheides bestimmt hat. Das ergibt sich schon aus der Zinsberechnung, die als dessen Anlage Bestandteil des angefochtenen Bescheides ist und die mit dem Tag der Auszahlung der Zuwendung - dem 9. Oktober 1997 - einsetzt.
Gründe
I
Der Kläger, ein Landwirt, wehrt sich in erster Linie gegen die Rückforderung einer Subvention.
Er schloss am 15. November 1993 mit dem beigeladenen Land Rheinland-Pfalz, das von dem Beklagten vertreten wurde, einen Bewirtschaftungsvertrag mit einer Laufzeit von zehn Wirtschaftsjahren, in dem er sich zur Einhaltung der Regeln der "integriert-kontrollierten Wirtschaftsweise im Landbau" verpflichtete, darunter auch dazu, keine Wachstumsregler einzusetzen. Als Ausgleich für die Befolgung der Regeln sollte er Zuwendungen aus dem "Förderprogramm Umweltschonende Landbewirtschaftung" erhalten, die jährlich in einem Bewilligungsbescheid festgesetzt werden sollten. Beide Vertragspartner konnten den Vertrag frühestens nach fünf Jahren kündigen. Im Übrigen bestimmte der Vertrag in Ziffer 10:
Die Zuwendung ist zurückzuzahlen, wenn (...) gegen Bestimmungen dieses Vertrages verstoßen wird. Die gilt insbesondere, wenn (...). Das Land kann insoweit bereits gezahlte Beträge in voller Höhe zurückfordern und ist berechtigt, den Vertrag fristlos zu kündigen. Im Falle einer Rückforderung ist der zurückzuzahlende Betrag zu verzinsen. (...).
Mit Schreiben vom 2. April 1997 forderte der Beklagte den Kläger auf, einen mit "Vertragsanpassung" bezeichneten Vordruck unterschrieben zurückzusenden, mit dem "Grundsätze für Auszahlungssperren/Rückforderungen und Sanktionen gemäß Verordnung (EG) Nr. 746/96" zum Bestandteil des Vertrages erklärt wurden. Die "Grundsätze" waren dem Schreiben als Anlage beigefügt. Danach sollte der Beklagte für den Fall der vorsätzlichen Pflichtverletzung durch den Kläger zum Rücktritt vom Vertrag berechtigt, der Kläger zur Rückzahlung sämtlicher empfangener Zuwendungen verpflichtet sein. Der Kläger unterschrieb das Formblatt und sandte es dem Beklagten zurück.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 1997 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das vierte Vertragsjahr (15. August 1996 bis 14. August 1997) eine Zuwendung, die nach der bewirtschafteten Ackerfläche bemessen wurde, in Höhe von 25 590,81 DM. Die Zuwendung wurde ausbezahlt. Später wurden wegen zwischenzeitlicher Flächenabgänge 332,50 DM zurückgefordert und vom Kläger zurückbezahlt.
Am 12. Mai 1998 wurde von einem Feld des klägerischen Betriebs eine Pflanzenprobe Winterweizen entnommen. Ausweislich des Befundberichts der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt Speyer wurde der Wachstumshemmer CCC mit einem Wert von 10,7 mg/kg in der Frischmasse ermittelt (bei einer Nachweisgrenze von 0,1 mg/kg). Der Kläger erhob Einwendungen, worauf eine Nachanalyse durch eine andere Untersuchungsanstalt stattfand. Diese ergab einen CCC-Gehalt von 5,04 mg/kg in der Frischmasse.
Mit Bescheid vom 5. Mai 1999 "kündigte" der Beklagte daraufhin den Bewirtschaftungsvertrag rückwirkend von seinem Beginn an (Ziff. 1), nahm u.a. den Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 zurück und forderte die auf dessen Grundlage ausgezahlte Beihilfe zurück (Ziff. 2), setzte hierfür 5,5 % Zinsen ab Auszahlung fest (Ziff. 3) und stellte dem Kläger die Kosten der Probenuntersuchung in Rechnung (Ziff. 7). Mit seinem Widerspruch bestritt der Kläger im Wesentlichen die Verwendung von Wachstumsreglern und bezweifelte die Authentizität der untersuchten Probe. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juli 2000 zurück.
Der Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit seinem Urteil vom 6. Juni 2002 zurückgewiesen, soweit sie sich gegen die Aufhebung von Ziffer 1 des Bescheides in Gestalt des Widerspruchsbescheides richtete. Im Übrigen hat es das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Bewirtschaftungsvertrag sei wirksam gewesen. Der Beklagte habe ihn nicht durch Verwaltungsakt kündigen dürfen, weshalb Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides rechtswidrig sei. Er habe aber mit Ziffer 2 dieses Bescheides seinen Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 zurücknehmen und die darin für das vierte Vertragsjahr bewilligte Beihilfe zurückfordern dürfen. Die Rücknahme finde ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 MOG. Sie sei geboten gewesen, weil der Bewilligungsbescheid rechtswidrig gewesen sei; denn der Beklagte habe von einem durch die Änderungsvereinbarung vom April 1997 im Bewirtschaftungsvertrag verankerten Rücktrittsrecht wirksam Gebrauch gemacht und damit dem Zuwendungsbescheid nachträglich die Grundlage entzogen. Ein Rücktrittsgrund habe vorgelegen; das Gericht sei nach Durchführung einer Beweisaufnahme davon überzeugt, dass der Kläger vertragswidrig einen Wachstumsregler verwendet und dies vorsätzlich getan habe. Der Beklagte habe den Rücktritt namens des Beigeladenen auch erklärt; zwar habe er - wie ausgeführt - den Vertrag nicht durch Verwaltungsakt "rückwirkend kündigen" dürfen, habe damit aber zugleich zum Ausdruck gebracht, dass er sich vom Vertrag lösen wolle. Gegen die Rücknahme des Zuwendungsbescheides könne der Kläger sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Zum einen sei § 48 Abs. 2 VwVfG im Bereich gemeinschaftsrechtlicher Beihilfen dahin auszulegen und anzuwenden, dass die gebotene Rückforderung nicht praktisch unmöglich und das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt werde. Zum anderen sei das private Bestandsinteresse des Klägers geringer als in gewöhnlichen Vergleichsfällen, weil er auf das Risiko von Verstößen gegen Programmvorgaben ausdrücklich hingewiesen worden sei. Rechtmäßig sei auch die Rückforderung der ausgezahlten Beihilfe. Auf Entreicherung könne sich der Kläger nicht berufen; einen derartigen Einwand sehe das hier einschlägige Gemeinschaftsrecht (Art. 20 Abs. 1 VO Nr. 746/96) - anders als das nationale Recht (§ 49a Abs. 2 VwVfG) - nicht vor. Des Weiteren lasse sich auch die Zinsforderung nicht beanstanden. Schließlich schulde der Kläger Erstattung der Kosten der Probenuntersuchung, die der Beklagte auch in der Höhe fehlerfrei festgesetzt habe.
Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er macht geltend: Das Berufungsurteil beruhe auf Verfahrensfehlern. Das Berufungsgericht habe seinen Vortrag, die Abweichung um das Doppelte zwischen dem Ergebnis der ersten (10,7 mg/kg) und der zweiten Probenuntersuchung (5,04 mg/kg) schließe die Annahme aus, dass jeweils dieselbe Probe untersucht worden sei, und den hierzu schriftsätzlich gestellten Beweisantrag übergangen und damit das Gebot rechtlichen Gehörs verletzt. Ein Sachverständigengutachten hätte seinen Vortrag bestätigt. Dann aber hätte das Berufungsgericht nicht zu der Überzeugung gelangen können, ihm sei die Verwendung des Wachstumshemmers CCC nachgewiesen. Die Probenentnahme und -untersuchung habe zudem gegen anerkannte Standards verstoßen, so dass es an einer rechtsstaatlichen Grundlage für die Überzeugungsbildung des Gerichts fehle. Das Berufungsurteil verletze aber auch sachliches Bundesrecht. So komme § 10 MOG als Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Rücknahmebescheid nicht in Betracht, weil der Bewirtschaftungsvertrag und demzufolge auch der Bewilligungsbescheid ausschließlich dem Umweltschutz und nicht zugleich der Marktregulierung gedient hätten. Der Zuwendungsbescheid sei auch nicht rechtswidrig gewesen und habe schon deshalb nicht zurückgenommen werden dürfen. Das Berufungsgericht folgere die Rechtswidrigkeit daraus, dass der Beklagte wirksam vom Bewirtschaftungsvertrag zurückgetreten sei. Ein solches Rücktrittsrecht habe aber nicht bestanden. Nach dem ursprünglichen Vertrag sei der Beklagte nur zur Kündigung ex nunc befugt gewesen. Die "Grundsätze", die ihm - dem Kläger - am 2. April 1997 übersandt worden seien, hätten freilich ein Rücktrittsrecht vorgesehen. Sie seien jedoch nicht wirksam Vertragsbestandteil geworden; die Schriftform sei nicht gewahrt, und die "Grundsätze" seien ungewöhnlich und überraschend gewesen, so dass sich ihre Unwirksamkeit auch aus § 3 AGB-Gesetz (heute § 305c BGB) ergebe. Der Beklagte habe auch deshalb nicht wirksam vom Bewirtschaftungsvertrag zurücktreten können, weil dieser von vornherein nichtig gewesen sei. Er habe nämlich gegen das Verbot verstoßen, einen auf Gleichordnung beruhenden Vertrag auf unklare Weise mit der Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten zu koppeln, und sei zudem, soweit er seine Laufzeit rückwirkend ab dem 15. August 1993 datiere, auf eine unmögliche Leistung gerichtet gewesen. Schließlich sei die Annahme des Berufungsgerichts unhaltbar, der Beklagte habe den Rücktritt vom Vertrag erklärt, wenn es zugleich die Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides, mit dem diese Erklärung - in der Form einer rückwirkenden Kündigung - erfolgt sei, zutreffenderweise als rechtswidrig aufgehoben habe. Im Übrigen hätte das beigeladene Land den Rücktritt erklären müssen; denn nur dieses sei Vertragspartei gewesen.
Der Beklagte und der Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision für unbegründet. Allerdings ließen sich die angefochtenen Bescheide nicht auf § 10 Abs. 1 MOG, sondern nur auf § 1 LVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 2 VwVfG stützen. Er ist weiter der Ansicht, dass das AGB-Gesetz zwar auf den Wettbewerbsauftritt der öffentlichen Hand und auf Verträge über die Benutzung öffentlicher Einrichtungen, nicht aber auf Subventionsverträge anwendbar sei, weil der Zweck dieses Gesetzes, den Verbraucher vor einseitig ausgeübter Wirtschaftsmacht des Anbieters zu schützen, hier nicht berührt sei und zudem die §§ 56 und 59 VwVfG hinreichend Schutz böten.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, indem es die Grundlage der verschiedenen angefochtenen Regelungen in den Bestimmungen des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnungen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl I S. 1617) i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) sieht, das vor den angefochtenen Bescheiden zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) geändert worden ist. Dieses Gesetz ist nicht einschlägig. Der Fehler führt indessen nur hinsichtlich der Ziffer 7 des angefochtenen Bescheides zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Im Übrigen erweist sich das Berufungsurteil aus anderen Gründen als richtig, so dass der Revision insoweit der Erfolg versagt bleibt (§ 144 Abs. 4 VwGO).
1. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen ist nicht anwendbar. Die angefochtenen Bescheide können ihre Grundlage vielmehr nur im Landesrecht finden.
a) Auf die Aufhebung des Zuwendungsbescheides sowie auf die Folgeansprüche ist allerdings nationales Recht anzuwenden; europäisches Gemeinschaftsrecht bietet hierfür keine Grundlage. Zwar geht es um eine Zuwendung, die auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert wurde (Verordnung Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren, ABl Nr. L 215/85, die gemäß Art. 55 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1257/99 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160/80, für den vorliegenden Fall weiter gilt). Das Gemeinschaftsrecht enthält jedoch keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln, Bewilligungsbescheide über in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen.
Daher richten sich die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und deren Folgen nach nationalem Recht. Der Europäische Gerichtshof hat insofern auf die allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) abgestellt, aus deren Mitteln die vorliegende Maßnahme kofinanziert wurde. Nach Art. 8 Abs. 1 der diesbezüglichen Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 94/13) - insoweit am 3. Juli 1999 abgelöst durch den wortgleichen Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1258/99 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L 160/103) - treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten ab-geflossenen Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof feststellt, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung des Rates genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind, wie etwa bei einem Beihilfeprogramm nach Maßgabe der Verordnung Nr. 2078/92 (EuGH, Urteil vom 19. September 2002 - Rs. C-336/00, Republik Österreich gegen Huber - Slg. 2002, I-7699
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Durchführungsverordnungen der Kommission. Allerdings sehen Art. 20 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission vom 24. April 1996 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates (ABl Nr. L 102/19) und Art. 48 Abs. 1 der mit Wirkung vom 20. August 1999 an deren Stelle getretenen Verordnung (EG) Nr. 1750/99 der Kommission vom 23. Juli 1999 (ABl Nr. L 214/31) i.V.m. Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391/92) die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beihilfen nebst Zinsen vor. Sie ermächtigen die Behörden jedoch nicht zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden. Zudem gelten sie nicht für Zuwendungen, die abgeschlossene Zeiträume vor der Unregelmäßigkeit betreffen, und damit nicht für die vorliegende Rückforderung, die eine Zuwendung für das Wirtschaftsjahr 1996/97 betrifft, die wegen einer im Wirtschaftsjahr 1997/98 begangenen Unregelmäßigkeit zurückgefordert werden soll. Wie insbesondere Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl Nr. L 312/1), auf welche die Verordnung (EG) Nr. 746/96 in ihrem 16. Erwägungsgrund Bezug nimmt, zeigt, behandelt das Gemeinschaftsrecht derartige rückwirkende Rückforderungen als verwaltungsrechtliche Sanktionen. Für diese gilt nicht Art. 20 Abs. 1, sondern Art. 20 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 746/96 bzw. ab 20. August 1999 Art. 48 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1750/99. Die jeweiligen Absätze 3 sind nicht einschlägig. Die jeweiligen Absätze 2 enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht. Hiernach bestimmen vielmehr die Mitgliedstaaten ein System der Sanktionen für Verstöße gegen die eingegangenen Verpflichtungen und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung.
Nach allem bleibt es auch für den vorliegenden Fall bei der Regel, dass sich die Aufhebung und Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Zuwendungen und Beihilfen nach nationalem Recht richtet (vgl. Urteil vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2; Urteil vom 10. März 1994 - BVerwG 3 C 32.92 - BVerwGE 95, 213 ).
b) Bundesrecht enthält keine einschlägigen Bestimmungen. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen ist nicht einschlägig.
§ 10 MOG trifft Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden "in den Fällen der §§ 6 und 8". Diese Verweisung setzt nicht voraus, dass der Bund von den dort vorgesehenen Verordnungsermächtigungen Gebrauch gemacht hat (Urteil vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2
Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren sind nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen. Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen bezieht sich auf diejenigen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, durch die für einzelne Erzeugnisse (Produkte) gemeinsame Marktorganisationen geschaffen wurden. Das zeigt bereits der Gesetzestitel. Es geht auch aus § 1 Abs. 1 MOG hervor, dessen ursprüngliche Fassung die einzelnen Marktorganisationen aufzählte (für Getreide, Reis, Fette, Obst und Gemüse, Wein, Saatgut usw.; Fassung vom 31. August 1972, BGBl I S. 1617); dass diese Aufzählung durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktordnung vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1389) durch die heutige Fassung ersetzt wurde, sollte nicht den Anwendungsbereich des Gesetzes verändern, sondern lediglich ersparen, das Gesetz bei jeder künftigen Errichtung einer neuen gemeinsamen Marktorganisation ändern zu müssen (BTDrucks 10/5236, S. 11). Aus § 2 Alternative 2 MOG ergibt sich nichts anderes. Auch die dort angesprochenen Regelungen beziehen sich auf Erzeugnisse, nicht auf Produktionsverfahren. Die Vorschrift erweitert § 1 Abs. 1 MOG in anderer Hinsicht, nämlich soweit es um Regelungen für Erzeugnisse geht, die nicht im Anhang I zum EG-Vertrag aufgeführt sind und die deshalb nicht selbst Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation sind, auf die jedoch aus Marktordnungsgründen durch Gemeinschaftsrecht entweder gewisse Regelungen einer gemeinsamen Marktorganisation für anwendbar erklärt oder besondere Regelungen getroffen werden (BTDrucks VI/2553, S. 19). Sie gibt jedoch das Erfordernis einer erzeugnisbezogenen Regelung nicht auf.
Die Regelungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission sowie deren Nachfolgebestimmungen enthalten keine im Sinne des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr allein das Produktionsverfahren. Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2078/92 können Beihilfen an Landwirte vorgesehen werden, die sich zu bestimmten Produktionsverfahren oder zu Flächenstilllegungen verpflichten. Diese Beihilfen stehen nicht im Zusammenhang mit einem oder mehreren bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Beihilferegelung - neben dem Ziel, zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft beizutragen - auch die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abstützen soll. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik von 1992 (Gilsdorf/Priebe, Rn. 64 a zu Art. 39 EGV). Ihr Hauptziel besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, aber nicht um die jeweiligen Produktmärkte zu beeinflussen, sondern um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ höherwertige Bewirtschaftung insgesamt zu fördern (EuGH, Urteil vom 19. September 2002, a.a.O.,
Ist § 10 MOG (betr. die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und die Rückforderung von Zuwendungen) nicht anwendbar, so sind es auch nicht § 14 MOG (betr. Zinsen) oder § 17 Abs. 2 (betr. Kosten für Überwachungsmaßnahmen). Vielmehr verbleibt es insgesamt beim Landesrecht von Rheinland-Pfalz.
c) Bezüglich der in Ziffer 7 des Ausgangsbescheides verfügten Heranziehung des Klägers zu den Kosten der Probeentnahme und -untersuchung führt dies zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht kann nicht feststellen, ob das Landesrecht hierfür eine Ermächtigungsgrundlage enthält.
2. Hinsichtlich der Aufhebung des Bewilligungsbescheides, der Rückforderung der ausgezahlten Zuwendung und der Zinsforderung stellt sich das Berufungsurteil indes aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Diese Regelungen finden ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) vom 23. Dezember 1976 (GVBl S. 308), das bei Erlass des Widerspruchsbescheides in der Fassung des Gesetzes vom 9. November 1999 (GVBl S. 407) galt und auf die §§ 48 bis 50 des Verwaltungsverfahrensgesetzes in der jeweils geltenden Fassung, hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998 (BGBl I S. 3050), verweist. Das Bundesverwaltungsgericht kann das Landesverwaltungsverfahrensgesetz selbst auslegen und anwenden (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO).
2.1 Die Aufhebung des Zuwendungsbescheides vom 6. Oktober 1997 erweist sich als rechtmäßig, wenn mit dem Berufungsgericht angenommen wird, dass der Bewirtschaftungsvertrag nachträglich um ein Rücktrittsrecht des Beigeladenen ergänzt worden sei, der Beklagte in Vertretung des Beigeladenen von diesem Rücktrittsrecht Gebrauch gemacht habe und der Zuwendungsbescheid damit - rückwirkend - rechtswidrig geworden sei. In diesem Fall ergäbe sich die Aufhebungsbefugnis aus § 48 Abs. 1 VwVfG. Das ist allerdings nicht zweifelsfrei, weil dem Rücktritt keine rückwirkende Kraft zukommt, er lediglich das Vertragsverhältnis ex nunc in ein Rückgewährschuldverhältnis umwandelt (§ 346 BGB; Westermann in: Erman, BGB, 10. Aufl. 2000, Rn. 4 zu § 346; Kaiser in: Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2001, Rn. 17 vor §§ 346 ff.; jeweils m.w.N.). Doch mag dies dahinstehen. Wenn man dem Berufungsgericht nicht folgt, bestand nämlich jedenfalls ein Widerrufsrecht des Beigeladenen. Die Anwendung der Widerrufsregeln des § 49 VwVfG aber führt, wie das Nachstehende deutlich macht, zu keinem dem Kläger günstigeren Ergebnis.
Der Kläger hat Einwendungen gegen die Wirksamkeit der nachträglichen Vertragsänderung erhoben. Ob diese durchgreifen, kann indes ebenfalls offen bleiben. Auch auf der Grundlage des ursprünglichen - unveränderten - Bewirtschaftungsvertrages war der Beklagte zur Aufhebung des Zuwendungsbescheides berechtigt.
a) Die Aufhebung lässt sich jedenfalls auf § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG stützen. Nach der letzteren Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Zwar enthält der Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 selbst keine Auflage. Die Beteiligten haben ihr Rechtsverhältnis jedoch zweistufig geregelt: Die grundlegenden Bestimmungen trifft der Bewirtschaftungsvertrag, zu dessen Ausführung jährliche Zuwendungsbescheide ergingen. Die Zuwendungen erscheinen als Gegenleistungen vornehmlich für die Beachtung der Bewirtschaftungspflichten, die der Kläger im Vertrage übernommen hat (vgl. § 56 VwVfG). Die Bewirtschaftungspflichten wurden damit im Vertrage gewissermaßen vor die Klammer der alljährlichen Zuwendungsbescheide gezogen. Sie sind auf diesem Wege mit den Zuwendungsbescheiden verbunden und stehen, weil ihre Erfüllung gerade den Zweck der Zuwendungen darstellt, einer Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG gleich.
Inhalt der Auflage war die Einhaltung der Bewirtschaftungspflichten nicht nur für das jeweilige Jahr, sondern auch für die gesamte (künftige) Laufzeit des Vertrages. Die Auffassung des Klägers, ohne Beseitigung des Vertrages im Wege des Rücktritts oder der Kündigung ließen sich die einzelnen Zuwendungsbescheide allenfalls bei Pflichtverletzungen im Wirtschaftsjahr der Zuwendung aufheben, findet im Vertrag keine hinreichende Stütze. Das Revisionsgericht kann den Vertrag insofern selbst auslegen, da das Berufungsgericht hierzu keine eigenen Feststellungen getroffen hat und die hierfür erforderlichen Beurteilungsgrundlagen, also insbesondere der Text des Bewirtschaftungsvertrages, feststehen (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157 m.w.N.). Der Bewirtschaftungsvertrag bindet den Landwirt - entsprechend der Vorgabe der Ziff. 4.1 des Förderprogramms Umweltschonende Landwirtschaft - vom 24. März 1994 (MBl S. 148) - FUL für einen längeren Zeitraum, mindestens für fünf, höchstens für zehn Jahre. Zur Verminderung des entstehenden Einkommensausfalls erhält der Landwirt eine Zuwendung (Ziff. 1.3 der FUL-Richtlinie), die lediglich in der Form jährlicher Zuschüsse - also gewissermaßen in Raten - gewährt wird (Ziff. 5.1 der FUL-Richtlinie). Die jahrgangsweise Gewährung der Zuwendung stellt damit kein Wesensmerkmal der Zuwendung dar, sondern lediglich eine Modalität ihrer Gewährung. Auch aus Sinn und Zweck des Bewirtschaftungsvertrages ergibt sich, dass der Landwirt eine einheitliche, auf die gesamte Laufzeit des Vertrages berechnete Verpflichtung übernimmt. Mit der Einführung und Beibehaltung umweltschonender Methoden zur Landbewirtschaftung soll ein Beitrag zum Umweltschutz und zur Marktentlastung geleistet und zugleich der wachsenden Zahl von Verbrauchern, die Wert auf umweltverträglich erzeugte Produkte legen, Rechnung getragen werden (Ziff. 1.2 der FUL-Richtlinie). Der Vertrag verfolgt damit in erster Linie ökologische Ziele. Derartige Ziele lassen sich aber regelmäßig nicht schon durch kurzfristige, nur jeweils auf ein Jahr berechnete Maßnahmen erreichen. Sie erfordern vielmehr eine nachhaltige Beachtung der im Vertrage beschriebenen ökologischen Bewirtschaftungsmethoden. Dies ist der innere Grund dafür, dass derartige Verträge nur über längere Zeiträume geschlossen werden. Es bedingt, dass die Zuwendung - ungeachtet ihrer jahresweisen Bewilligung und Auszahlung - nur bei Pflichterfüllung über den gesamten Vertragszeitraum "verdient" wird.
Dementsprechend sieht Ziff. 10 des Vertrages ausdrücklich vor, dass das Land - hinsichtlich der Vergangenheit - bereits gezahlte Beträge in voller Höhe zurückfordern kann und berechtigt ist, den Vertrag - für die Zukunft - fristlos zu kündigen, wenn gegen Bestimmungen des Vertrages verstoßen wird. Dies soll insbesondere dann gelten, wenn "die Voraussetzungen für den Erlass des (jeweiligen Zuwendungs-)Bescheides entfallen". Das erläutert Ziff. 7.4.1 der FUL-Richtlinie näher dahin, dass ein Zuwendungsbescheid insbesondere dann aufzuheben ist, wenn "die Auflagen (sic!) nicht eingehalten worden sind, insbesondere von der Zuwendungs-empfängerin oder dem Zuwendungsempfänger übernommene Verpflichtungen von ihr oder ihm ... nicht oder nicht mehr erfüllt werden".
b) Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit des Bewirtschaftungsvertrages - und damit der mit dem Zuwendungsbescheid vom 6. Oktober 1997 verbundenen Auflage - bestehen nicht. Das gilt in Ansehung der Zweifel, die das Verwaltungsgericht gegenüber der Zulässigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, in dem die Behörde sich zum Erlass von - vertragserfüllenden - Verwaltungsakten verpflichtet, aus § 54 Satz 2 VwVfG hergeleitet hat; derartige Verträge sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit langem anerkannt (vgl. Urteil vom 21. März 1986 - BVerwG 7 C 70.83 - NVwZ 1986, 554; Beschluss vom 4. November 1987 - BVerwG 1 B 112.87 - Buchholz 130 § 9 RuStAG Nr. 8 = NJW 1988, 662). Es gilt auch hinsichtlich des Einwands des Klägers, der Vertrag sei teilweise auf die Verpflichtung zu einer rückwirkenden Leistung gerichtet und deshalb nichtig; hierzu hat das Berufungsgericht bereits das Nötige ausgeführt. Nichts anderes gilt schließlich in Ansehung des Rechts der Behörde zum Widerruf sämtlicher bereits ergangener Zuwendungsbescheide bei einer Pflichtverletzung auch in einem späteren Vertragsjahr. Hätte die Behörde die hier im Vertrage enthaltene Verpflichtung des Zuwendungsempfängers zur Beachtung der Bewirtschaftungspflichten nicht nur im Jahr des jeweiligen Zuwendungsbescheides, sondern auch in den künftigen Vertragsjahren als Auflage in den Zuwendungsbescheid selbst aufgenommen, so wäre der Zuwendungsbescheid keinesfalls nichtig (§ 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG). Die Erstreckung der Auflage über das jeweilige Wirtschaftsjahr der Zuwendung hinaus benachteiligt den Landwirt auch nicht unangemessen (§ 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 Abs. 1 VwVfG). Wie bereits ausgeführt, konnten die Vertragsziele nur bei einer längeren umweltschonenden Bewirtschaftung erreicht werden. Die Bewirtschaftungsverträge wurden daher für eine Laufzeit von mindestens fünf, höchstens aber zehn Jahren geschlossen. Unter diesen Umständen kann die Verknüpfung des gesamten Zuwendungsanspruchs mit der übergreifenden Beachtung der Bewirtschaftungspflichten durch den Kläger nicht als unangemessen angesehen werden. Dies gilt umso mehr, als es - wie noch zu zeigen sein wird - der Ausübung des behördlichen Ermessens bei der Widerrufsentscheidung obliegt, eine unangemessene Wirkung des Widerrufs zu vermeiden.
c) Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass der Kläger seine Bewirtschaftungspflichten - zudem vorsätzlich - verletzt hat. Die hiergegen erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch.
Der Kläger meint zum einen, der Beklagte habe bei der Entnahme einer Probe von seinem Feld und bei deren Untersuchung "anerkannte Mindeststandards eines rechtsstaatlichen Untersuchungsverfahrens missachtet". Daraus möchte er folgern, dass die Überzeugungsbildung des Berufungsgerichts, welches die Feststellung einer vorsätzlichen Pflichtverletzung maßgeblich auf die Untersuchung gestützt hat, an Verfahrensfehlern leide. Dem kann nicht gefolgt werden. Bundesrechtliche Vorschriften über das von der Behörde zu beobachtende Verfahren bei der Entnahme und der Untersuchung von Proben zur Kontrolle der Einhaltung von Subventionsbedingungen im Agrarbereich bestehen nicht. Bundesrecht verweist auch nicht auf anerkannte Regeln der Untersuchungstechnik oder ähnliche Standards. Selbst aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes. Namentlich sind die Regeln über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (Verordnung Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992, ABl Nr. L 355/1; Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl Nr. L 391/36) weder von sich aus anwendbar noch wurden sie von dem Beigeladenen für die Durchführung des FUL-Programms für anwendbar erklärt. Zudem enthalten auch diese Regeln keine Vorschriften über die Vorgehensweise bei der Entnahme und der Untersuchung von Proben.
Des weiteren rügt der Kläger, das Berufungsgericht habe das Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, sowie seine Aufklärungspflicht verletzt, weil es seiner Behauptung nicht nachgegangen sei, nach anerkannten wissenschaftlichen Standards seien Untersuchungsergebnisse unverwertbar, wenn mehrere Untersuchungen derselben Probe um mehr als 20 v.H. differierten. Auch damit dringt er nicht durch. Der Kläger hat in den beiden Terminen zur mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht keinen dahingehenden Beweisantrag gestellt. Dem Berufungsgericht hätte sich die Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der vom Kläger aufgestellten Behauptung auch nicht aufdrängen müssen (vgl. Urteil vom 6. Februar 1985 - BVerwG 8 C 15.84 - BVerwGE 71, 38 ; stRspr). Die klägerische Behauptung - ihre Erweislichkeit unterstellt - musste noch nicht zu der Annahme führen, die zweimal untersuchte Probe sei nicht identisch mit der vom Feld des Klägers entnommenen. Ebenso ist möglich, dass die eine oder die andere Untersuchung nicht lege artis durchgeführt worden ist. Dazu hat das Berufungsgericht festgestellt, ein möglicher Methodenfehler falle angesichts des Ausmaßes der nachgewiesenen CCC-Belastung nicht ins Gewicht. Hiergegen hat der Kläger nichts erinnert.
c) Von der Widerrufsmöglichkeit des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG hat der Beklagte rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Namentlich lässt sich kein Ermessensfehler feststellen.
Auf die Ausübung des in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeräumten Ermessens konnte hier nicht verzichtet werden. Zwar zwingen die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen; fehlt es an derartigen Umständen, so bedarf es keiner besonderen Ermessenserwägungen (Urteil vom 16. Juni 1997 - BVerwG 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55 ; Urteil vom 26. Juni 2002 - BVerwG 8 C 30.01 - Buchholz 316 § 49 a VwVfG Nr. 2
Aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes. Zwar haben die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. Ap-
ril 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 94/13) und dessen Nachfolgebestimmungen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen; die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, wäre nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 1983, 2633
Der Beklagte hat in den angefochtenen Bescheiden keine Ermessenserwägungen mitgeteilt. Das führt jedoch gleichwohl nicht zur Fehlerhaftigkeit der Bescheide in dem noch streitigen Umfang. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass lediglich noch der Widerruf des für das vierte Vertragsjahr erlassenen Zuwendungsbescheides im Streit steht. Der Beklagte hatte ursprünglich auch die Zuwendungsbescheide für die ersten drei Vertragsjahre widerrufen, hat dies später jedoch wieder aufgehoben, und zwar offenbar auch zur - nachträglichen - Wahrung der Verhältnismäßigkeit. Damit hat er sein Ermessen nachträglich ausgeübt (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).
2.2 Die Rückforderung der für das vierte Vertragsjahr ausgezahlten Zuwendung ist ebenfalls rechtmäßig. Der Kläger kann sich nicht auf den Wegfall seiner Bereicherung berufen. Die Auslegung des Bewirtschaftungsvertrages ergibt, dass diese Einrede ausgeschlossen sein soll Ziff. 10 des Vertrages ordnet unmissverständlich an, dass die gewährten Zuwendungen bei Pflichtverletzungen "in voller Höhe" zurückzuzahlen sind. Damit wäre unvereinbar, wenn dem Zuwendungsempfänger der Einwand der Entreicherung verbleiben sollte; dann wäre gerade bei länger zurückliegenden Zuwendungen die gewollte Sanktion eines Großteils ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt. Die nötige Steuerung der Schwere der Sanktion konnte daher nicht über das - von der Behörde nicht zu beeinflussende - Institut der Entreicherung, sondern allein über die Ausübung des Widerrufsermessens erfolgen, wobei - wie gezeigt - vor allem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen ist.
2.3 Schließlich ist auch die Zinsforderung rechtmäßig.
Auch diese findet ihre Rechtsgrundlage allein im Landesrecht. § 14 Abs. 1 MOG ist - wie gezeigt - nicht einschlägig. Auf Art. 20 Abs. 1 VO (EG) Nr. 746/96 kann ebenfalls nicht zurückgegriffen werden. Wie bereits ausgeführt wurde, gilt diese Bestimmung - bzw. die Nachfolgeregelung in Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/99 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 3887/92 - nicht für die vorliegende Rückforderung, weil diese gemeinschaftsrechtlich als Sanktion anzusehen ist und daher Art. 20 Abs. 2 der genannten Verordnung (EG) Nr. 746/96 unterfällt.
Nach § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 49 a Abs. 3 Satz 1 VwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Hiergegen hat der Beklagte nicht zum Nachteil des Klägers verstoßen. Es ist nämlich anzunehmen, dass der Beklagte den Widerruf des Zuwendungsbescheides rückwirkend erklärt und damit im Sinne des § 49 Abs. 4 VwVfG einen anderen Zeitpunkt als den des Wirksamwerdens des Widerrufsbescheides bestimmt hat. Das ergibt sich schon aus der Zinsberechnung, die als dessen Anlage Bestandteil des angefochtenen Bescheides ist und die mit dem Tag der Auszahlung der Zuwendung - dem 9. Oktober 1997 - einsetzt.
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