BVerwG 3 C 26.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 3. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k ,
Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , Dr. B r u n n und B ü g e
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 26. April 2001 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
I
Die Beteiligten streiten darüber, ob und in welcher Höhe dem klagenden Wohlfahrtsverband eine öffentliche Förderung für seine vom Land anerkannte Beratungsstelle für Schwangerschaftsfragen und Schwangerschaftskonflikte in T. für das Jahr 1997 zusteht.
Für das Jahr 1996 bewilligte die Beklagte dem Kläger für diese Beratungsstelle eine Zuwendung von 5 485,50 DM auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zum Betrieb von Beratungsstellen für Ehe-, Familien- und Schwangerschaftskonfliktberatung gemäß § 218 b Abs. 2 Nr. 1 StGB vom 19. Dezember 1985 (Nds. MBl 1986 S. 72) - Erlass1986 -. Die Personal- und Sachkosten der Beratungsstelle beliefen sich in diesem Jahr auf 37 915,55 DM.
Für das Jahr 1997 beantragte der Kläger im März 1997 eine Zuwendung von 32 597,56 DM zu den mit insgesamt 65 195,14 DM veranschlagten Kosten. Die Steigerung der Kosten begründete er auf Nachfrage unter anderem damit, dass die Wochenstundenzahl der Beraterin von 10 auf 20 Stunden angehoben worden sei und sich außerdem die Miete erhöht habe. Die Beklagte wies darauf hin, dass aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel höchstens eine Zuwendung in Höhe des Vorjahresbetrages in Betracht komme und bat auf dieser Grundlage um Vorlage eines überarbeiteten ausgeglichenen Haushaltsplans. Dem kam der Kläger nicht nach. Daraufhin lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 17. November 1997 insgesamt mit der Begründung ab, unter Berücksichtigung des allenfalls in Betracht kommenden Zuwendungsbetrages von 5 485,50 DM sei die Gesamtfinanzierung des Vorhabens nicht gesichert.
Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch mit der Begründung, nach § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Vermeidung und Bewältigung von Schwangerschaftskonflikten (Schwangerschaftskonfliktgesetz - SchKG) vom 27. Juli 1992 (BGBl I S. 1398) in der Fassung des Schwangeren- und Familienhilfeänderungsgesetzes vom 21. August 1995 (BGBl I S. 1050) habe er einen Rechtsanspruch auf Förderung in Höhe von 50 % der notwendigen Personal- und Sachkosten seiner Beratungsstelle. Dazu berief er sich auf ein Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 1997 (11 UE 315/97 - RiA 1998 S. 198). Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 15. April 1998 zurück. Zur Begründung führte sie neben dem Verweis auf die Haushaltslage aus, auch nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, die ein anderes Förderungsmodell nach Fallpauschalen betreffe, stünden dem Kläger allenfalls Fördermittel in Höhe von 5 840 DM zu. Im Übrigen sei die vom Gesetz erwähnte öffentliche Förderung nicht nur durch das Land, sondern auch durch die Kommunen zu leisten. Bei der Förderungshöhe sei zudem zu berücksichtigen, dass es in Niedersachsen eine große Zahl von Beratungsstellen gebe, so dass der gesetzliche Auftrag zur Sicherstellung wohnortnaher und pluraler Versorgung mit Beratungsleistungen bereits erfüllt sei.
Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben mit dem Begehren, die Beklagte zur Gewährung einer Zuwendung in Höhe von 32 597,56 DM und hilfsweise zur Neubescheidung zu verpflichten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. März 2000 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch gebe es keine Rechtsgrundlage. § 4 Abs. 2 SchKG scheide insoweit aus, da Abs. 3 dieser Bestimmung ausdrücklich auf die nähere Regelung durch das Landesrecht verweise. Schon die ausfüllungsbedürftige Offenheit des unbestimmten Rechtsbegriffes der angemessenen Förderung stehe im Übrigen der Ableitung eines konkreten Anspruchs aus dem Bundesrecht entgegen. Auch im niedersächsischen Landesrecht gebe es keine Grundlage für das Begehren des Klägers.
Mit seiner Berufung hat der Kläger daran festgehalten, dass aus § 4 Abs. 2 SchKG ein unmittelbarer Rechtsanspruch auf angemessene Förderung gegen das Land Niedersachsen folge. Das Schwangerschaftskonfliktgesetz habe die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen zu einer Pflichtaufgabe der Länder gemacht. Dies entspreche auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben für einen Schutz des ungeborenen Lebens durch Beratung statt durch Strafandrohung. Mit diesen Vorgaben sei die im Erlass 1986 vorgesehene Förderung als Fehlbedarfsfinanzierung mit einer Ermessensleistung im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel nicht zu vereinbaren. Das Land müsse vielmehr vorrangig einen eigenen Beitrag zur Gewährleistung der Schwangerschaftskonfliktberatung leisten. Das ergebe sich aus der dem Verfassungsrecht zu entnehmenden Garantenpflicht des Staates gegenüber dem ungeborenen Leben. Eine vorrangige Pflicht der Träger der Beratungseinrichtungen zur Eigenfinanzierung bestehe daher nicht.
Die Beklagte ist der Berufung entgegengetreten.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte durch Urteil vom 26. April 2001 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Förderung für das Jahr 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage hat es abgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers sei § 4 Abs. 2 SchKG, der die Verpflichtung zu einer öffentlichen Förderung der zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen begründe. Art und Umfang dieser Förderung seien in Niedersachsen durch Erlass geregelt. Das sei nicht zu beanstanden. Der in § 4 Abs. 3 SchKG enthaltene Landesrechtsvorbehalt erfordere nicht zwingend eine Regelung durch Landesgesetz. Inhaltlich stelle der Erlass 1986 im Wesentlichen - nicht in allen Punkten - eine noch zureichende Konkretisierung der in § 4 Abs. 2 SchKG festgeschriebenen "angemessenen öffentlichen Förderung" dar. Dabei sei davon auszugehen, dass es sich bei der Förderung von Schwangerenberatungsstellen um eine bundesgesetzlich festgelegte Pflichtaufgabe des Landes handele. Die Förderung der notwendigen Personal- und Sachkosten derartiger Einrichtungen stehe somit nicht im weiten politischen Ermessen des Zuwendungsgebers; es bestehe lediglich ein rechtliches Ermessen im Sinne des § 114 VwGO. Aus der zentralen Bedeutung der Beratung für einen wirksamen Schutz des ungeborenen Lebens als Gemeinwohlaufgabe bzw. aus der verfassungsrechtlich festgelegten "Garantenstellung" des Staates folge hinsichtlich der Förderungshöhe, dass sich diese nicht im unteren Bereich der Kosten bewegen dürfe. Vielmehr müssten die öffentlichen Zuschüsse in einem ausgewogenen Verhältnis zu den Finanzierungsbeiträgen der Träger stehen. Das Berufungsgericht halte insoweit neben etwaigen Förderungen durch Landkreise/kreisfreie Städte eine Förderung durch die Beklagte in Höhe von 50 % der (notwendigen) Kosten - vorbehaltlich eingesetzter Eigenmittel - für angemessen. Mit dieser Vorgabe sei der Erlass zu vereinbaren, der eine Förderung bis zu 50 % der Personal- und Sachkosten zulasse. Bei fehlenden Eigenmitteln verdichte sich diese Förderungsmöglichkeit zu einem entsprechenden Förderungsanspruch in Höhe von 50 % der notwendigen Kosten. Soweit in dem Erlass ein Förderungsanspruch ausgeschlossen werde, sei dies mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren. Ebenso sei es unzulässig, dass die Förderung unter den Vorbehalt verfügbarer Haushaltsmittel gestellt werde.
Dagegen sei es nicht zu beanstanden, dass der Erlass 1986 als Förderungsgegenstand auf die "notwendigen" Kosten verweise. Dieses Merkmal erfordere eine zweistufige Prüfung. Zunächst sei zu prüfen, ob das Land seinem aus §§ 3, 8 SchKG folgenden Sicherstellungsauftrag, d.h. seiner Pflicht zur Vorhaltung ausreichender Beratungsstellen nachgekommen sei. Dies sei der Fall, wenn die in § 4 Abs. 1 SchKG genannte Anforderung, dass pro 40 000 Einwohner eine Vollzeitberatungskraft oder eine entsprechende Zahl von Teilzeitkräften zur Verfügung stehe, erfüllt sei. Die Absätze 1 und 2 des § 4 SchKG könnten nicht getrennt von einander betrachtet werden.
Auf einer zweiten Stufe bleibe dann zu prüfen, ob die im Einzelfall für die konkrete Beratungsstelle geltend gemachten Kosten sich als notwendig erwiesen.
Auf dieser Grundlage seien die ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtswidrig. Die Beklagte hätte sich nicht auf das Fehlen ausreichender Haushaltsmittel berufen dürfen. Auch der Hinweis, der Sicherstellungsauftrag sei erfüllt, da in Niedersachsen 1997 274 Beratungsstellen staatlich anerkannt gewesen seien, während nach dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 Satz 1 SchKG lediglich rund 196 Stellen vorgehalten werden müssten, trage die Ablehnung nicht. Es sei nämlich weder erkennbar, wie viele Vollzeitstellen in den Beratungsstellen existierten, noch in welchem Umfang diese von der Beklagten gefördert würden. Die wenigen von der Beklagten zur Verfügung gestellten Daten ließen die Erfüllung des Versorgungsauftrages als zweifelhaft erscheinen. Für die nach dem Versorgungsschlüssel notwendigen 196 Vollzeitstellen seien Kosten in Höhe von 27 300 000 DM in Ansatz zu bringen. Bei einem Förderungsanteil des Landes von 50 % ergebe sich eine Haushaltsbelastung von 13 650 000 DM. Der Haushaltsplan für das Jahr 2000 weise aber nur einen Betrag von 4 700 000 DM aus.
Dem Hauptantrag des Klägers könne aber nicht entsprochen werden, weil zureichende Anhaltspunkte dafür, dass dem Kläger nur in der von ihm begehrten Höhe ein Förderungsanspruch zustehe, nicht gegeben seien.
Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Dazu trägt sie vor, das Berufungsgericht habe zu Unrecht die Regelungen der Absätze 1 und 2 des SchKG miteinander verknüpft. In § 4 Abs. 2 SchKG sei der individuelle Anspruch einer im Sinne des Gesetzes erforderlichen Beratungsstelle - wie der Beratungsstelle des Klägers in T. - geregelt. Dagegen bestimme § 4 Abs. 1 SchKG den "Versorgungsgrad der Beratungsstellen". Dabei handele es sich um einen an die Länder gerichteten Auftrag, der systematisch von dem Individualanspruch nach § 4 Abs. 2 SchKG in Verbindung mit dem Landesrecht zu trennen sei.
In diesem Rahmen sei auch zu berücksichtigen, dass sich die Länder nach §§ 3 und 8 SchKG zur Sicherstellung eines ausreichenden Beratungsangebotes freier Träger bedienen könnten. Den Ländern stehe es in diesem Rahmen frei zu entscheiden, wie sie ihrer gesetzlichen Verpflichtung nachkommen. Das bedeute auch, dass sich ein Anspruch der jeweiligen Beratungsstelle auf eine bestimmte personelle Ausstattung weder aus § 4 Abs. 1 noch aus § 4 Abs. 2 SchKG ergeben könne. Belegt werde dies durch die Tatsache, dass nach dem vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Versorgungsschlüssel ein Beratungsangebot von 281 983 Stunden/Jahr für 188 000 Beratungsfälle zur Verfügung stehen müsste; die tatsächliche Nachfrage an Beratungen liege aber in Niedersachsen jährlich bei maximal 50 000 Fällen entsprechend ca. 75 000 Beratungsstunden. Die Förderungspraxis der Beklagten orientiere sich demgegenüber sowohl auf der Grundlage des Erlasses 1986 als auch auf der Grundlage der neuen Richtlinien an der tatsächlichen Beratungstätigkeit einer Beratungsstelle. Die dadurch anfallenden Kosten würden in angemessenem Umfang übernommen.
Der Kläger hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Er wendet sich insbesondere gegen die Auffassung der Beklagten, es seien nur die tatsächlich für die Beratungstätigkeit angefallenen Personal- und Sachkosten zu fördern. Angemessen sei eine Förderung nur, wenn sie 50 % der insgesamt für die Vorhaltung der Beratungsstelle anfallenden Personal- und Sachkosten erfasse. Dem Gesetzgeber gehe es ersichtlich im Interesse des Lebensschutzes um die Vorhaltung einer ausreichenden Zahl weltanschaulich unterschiedlich orientierter Beratungsstellen.
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Zwar ist das angefochtene Urteil in einigen Punkten mit dem Bundesrecht nicht vereinbar. Dadurch ist die Beklagte jedoch nicht beschwert, denn die Verstöße beschränken nur die Rechte des Klägers und gehen daher allein zu seinen Lasten. Da der Kläger keine Revision eingelegt hat, kommt eine Änderung des Berufungsurteils zu seinen Gunsten nicht in Betracht. Mithin muss es bei der Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung bleiben. Dabei wird die Beklagte allerdings die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten haben.
1. Grundlage des Bescheidungsausspruchs ist die Annahme des Berufungsgerichts, grundsätzlich stehe die Entscheidung über die Förderung von Schwangeren- und Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörden. Andererseits konstatiert das Berufungsgericht, dass sich die Förderungsmöglichkeit unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Förderungsanspruch in Höhe von 50 % der notwendigen Kosten verdichten könne. Außerdem erklärt das Berufungsgericht, soweit in dem Erlass 1986 ein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Zuwendung ausgeschlossen werde, sei dies mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren. Gegen diese beiden Aussagen wendet sich die Revision.
Der Angriff der Beklagten ist unberechtigt, denn ihr steht bei der Entscheidung über die Förderung überhaupt kein Ermessen zu. Die Beratungsstellen haben vielmehr unter den im Schwangerschaftskonfliktgesetz festgelegten Voraussetzungen einen strikten Rechtsanspruch auf öffentliche Förderung.
Grundlage dieses Anspruchs ist § 4 Abs. 2 SchKG. Danach haben die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung der Personal- und Sachkosten. Der Wortlaut dieser Bestimmung lässt keinen Raum für die Annahme, die Gewährung der Förderung sei eine im Ermessen der Behörden stehende Leistung. Hat der Gesetzgeber ausdrücklich einen Anspruch begründet, steht dies der Annahme von Ermessen entgegen.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die übrigen Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 2 SchKG seien derart undeutlich, dass daraus eine unmittelbare rechtliche Bindung - sei es in der Form des Rechtsanspruchs oder des Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung - nicht entnommen werden könne. Dies trifft nicht zu. Die Merkmale der Erforderlichkeit einer Beratungsstelle und der angemessenen öffentlichen Förderung sind durch unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, die einer gerichtlichen Auslegung durchaus zugänglich sind und keinen Beurteilungsspielraum eröffnen.
Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auf den Landesrechtsvorbehalt in § 4 Abs. 3 SchKG abgestellt. Dieser Vorbehalt könnte einen nach § 4 Abs. 2 SchKG gegebenen Rechtsanspruch aber nur dann ausschließen, wenn er ohne konkretisierende landesrechtliche Regelung nicht realisierbar wäre. Das ist zum einen, wie noch zu zeigen sein wird, nicht der Fall, und wäre zum anderen aus verfassungsrechtlichen Gründen auch nicht hinnehmbar.
Die Regelung des § 4 Abs. 2 SchKG ist, wie die ausdrückliche Bezugnahme auf die Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes von Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG belegt, wesentlicher Teil des Konzepts zur Sicherstellung einer ausreichenden Beratungsmöglichkeit durch die Länder. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Ersetzung der Strafandrohung für die Abtreibung durch eine Beratungslösung mit der staatlichen Schutzpflicht für das werdende Leben nur vereinbar, wenn eine kompetente dem Lebensschutz verpflichtete und quantitativ ausreichende Beratung gewährleistet ist. Hierfür trägt der Staat die umfassende Verantwortung (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 - BVerfGE 88, 203, 286 ff.). Die grundlegende Umgestaltung der Strafvorschriften über den Schwangerschaftsabbruch, wie sie durch das Schwangeren- und Familienhilfegesetz vom 27. Juli 1992 (BGBl I S. 1398) und das Schwangeren- und Familienhilfeänderungsgesetz vom 21. August 1995 (BGBl I S. 1050) erfolgt ist, konnte daher von Verfassungs wegen nur Bestand haben, wenn schon die bundesrechtlichen Regelungen die Gewähr dafür boten, dass die Sicherstellung der notwendigen Beratung gewährleistet sei. Eine Ablösung der alten Strafdrohungen ohne die Gewähr einer ausreichenden pluralen Beratungskapazität hätte der Garantenstellung des Staates für das werdende menschliche Leben widersprochen. Mit dieser Vorgabe wäre es unvereinbar, einen wesentlichen Bestandteil des Sicherstellungsauftrages in seiner Wirksamkeit davon abhängig zu machen, dass die Länder entsprechende Regelungen erlassen.
Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Im Urteil vom 27. Oktober 1998 (1 BvR 2306/97 u.a. - BVerfGE 98, 265, 304) hat es ausgeführt, das Konzept des Bundesgesetzgebers gehe davon aus, dass der Schutz der Leibesfrucht nur im Zusammenwirken mit der Frau und unter Einbindung anderer Berufsgruppen, nämlich der Ärzte und der Beratungsstellen, erreicht werden könne. Allerdings habe es der Staat nicht in der Hand, sämtliche Rahmenbedingungen selbst festzulegen. Die Gewissensfreiheit der Ärzte, die Bereitschaft kirchlicher Stellen, an der Beratung mitzuwirken, oder die Entscheidungen von Krankenhausträgern würden Unsicherheiten bei der Organisation einer ausreichenden Beratung und Versorgung bergen. Angesichts dieser unvermeidbaren Schwächen hänge die Verwirklichung des Konzepts im Sinne größtmöglichen Lebensschutzes davon ab, dass wenigstens die rechtlich festlegbaren Bedingungen im ganzen Bundesgebiet nicht verändert würden.
Mit dem in Niedersachsen nicht verwirklichten Regelungsvorbehalt des § 4 Abs. 3 SchKG lässt sich hiernach das Bestehen eines Rechtsanspruchs nach § 4 Abs. 2 SchKG nicht verneinen.
2. Bei der Erörterung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 2 SchKG wendet sich die Revision vor allem dagegen, dass das Berufungsgericht - ebenso wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Urteil vom 18. November 1997 (11 UE 315/97 - RiA 1998 S. 198) - die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen entscheidend nach dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG bestimmt hat. Nach dieser Regelung tragen die Länder dafür Sorge, dass den Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG für je 40 000 Einwohner mindestens eine Beraterin oder ein Berater vollzeitbeschäftigt oder eine entsprechende Zahl von Teilzeitbeschäftigten zur Verfügung steht. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein Versorgungsangebot, das hinter diesem Schlüssel zurückbleibt, dem Sicherstellungsauftrag nicht genügt und dass deshalb bis zu der genannten Grenze Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlich sind. Dagegen wendet die Beklagte ein, der Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG sei lediglich eine Auflage an die Länder zur Konkretisierung ihres Sicherstellungsauftrages, habe aber mit dem Förderungsanspruch nach § 4 Abs. 2 SchKG nichts zu tun. Diese Argumentation überzeugt schon wegen der direkten Aufeinanderfolge der beiden Bestimmungen und ihrer teilweise wörtlichen Übereinstimmung nicht. Auch inhaltlich drängt sich auf, dass bei der Frage der Erforderlichkeit von Beratungsstellen ein vom Gesetzgeber selbst genannter Schlüssel von entscheidender Bedeutung ist. Vor allem aber steht der gesamte § 4 SchKG einschließlich des Abs. 1 unter der Überschrift "Öffentliche Förderung der Beratungsstellen". Damit hat der Gesetzgeber die Relevanz des Versorgungsschlüssels in § 4 Abs. 1 SchKG für die Bemessung der zu gewährenden Förderung unmissverständlich zum Ausdruck gebracht.
Der Angriff der Revision gegen die Relevanz des Versorgungsschlüssels für das Förderungsbegehren geht mithin fehl. Wenn ein Land - wie es die Beklagte vorträgt - der Meinung ist, die in § 4 Abs. 1 SchKG genannte Zahl von einer Vollzeitbeschäftigten auf 40 000 Einwohner sei völlig übersetzt, muss es den Weg der Gesetzesänderung beschreiten. Es kann sich aber nicht unter Berufung auf einen angeblich fehlenden Bedarf seiner gesetzlichen Sicherstellungsverpflichtung entziehen.
3. Das Berufungsgericht hat angenommen, die in § 4 Abs. 2 SchKG vorgesehene "angemessene öffentliche Förderung" belaufe sich bei Fehlen entsprechender Eigenmittel auf 50 % der notwendigen Personal- und Sachkosten der Beratungsstellen. Da dies allein von der Beklagten angegriffen wird, kommt im konkreten Fall der Zuspruch eines höheren Förderungsanteils nicht in Betracht, zumal das Begehren des Klägers ohnehin nur auf die Erstattung der Hälfte der von ihm angegebenen Personal- und Sachkosten gerichtet ist. Das entbindet das Revisionsgericht aber nicht davon, die in Rede stehenden Begriffe eigenständig auszulegen und die sich aus der Norm ergebenden objektiven Grenzen zu bestimmen.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass das Gesetz den Beratungsstellen eine "Förderung" zuspricht. Eine Förderung beinhaltet im allgemeinen juristischen Sprachgebrauch keine volle Kostenübernahme. Einen Teil der Kosten muss vielmehr der Einrichtungsträger aus eigenen Mitteln oder aus Fremdmitteln, die er beispielsweise aus Benutzerentgelten gewinnt, bestreiten. Dies entspricht ersichtlich auch der Absicht des Gesetzgebers. Der von einer Vielzahl von Abgeordneten eingebrachte Gesetzentwurf BTDrucks 12/2605 , der weitgehend dem später beschlossenen Gesetz entspricht, hatte in § 4 Abs. 2 SchKG noch die Bestimmung vorgesehen, nach diesem Gesetz anerkannte Beratungsstellen hätten Anspruch auf Erstattung der notwendigen Personal- und Sachkosten (vgl. BTDrucks 12/2605 S. 9, 20). Der Sonderausschuss "Schutz des ungeborenen Lebens" änderte dies dahin, dass ein Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung eingeräumt wurde (vgl. BTDrucks 12/2875 S. 77). Daraus geht hervor, dass der Gesetzgeber keine volle Kostenerstattung anordnen wollte.
Das Gesetz schreibt eine "öffentliche" Förderung vor. Es benennt damit keinen bestimmten Anspruchsgegner. Das Bayerische Schwangerenberatungsgesetz - BaySchwBerG - vom 9. August 1996 (GVBl 1996 S. 320) bestimmt auf dieser Grundlage, dass das Land von den notwendigen Personal- und Sachkosten 50 % und die beteiligten Landkreise und kreisfreien Städte 30 % zu tragen haben. Das Fehlen einer solchen konkretisierenden Landesregelung beeinträchtigt aber nicht die Umsetzungsfähigkeit des § 4 Abs. 2 SchKG. Da die Länder nach Art. 83 GG die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, sind sie selbst auch zur Kostentragung verpflichtet, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
Das Gesetz verlangt schließlich eine "angemessene" Förderung. Das Berufungsgericht sieht die Grenze der Angemessenheit bei 50 % der notwendigen Kosten einer Beratungsstelle. Dieser Satz bleibt jedoch weit hinter dem Gebotenen zurück. Es ist zu berücksichtigen, dass die Sicherstellung des Beratungsangebotes eine Pflichtaufgabe der Länder ist. Soweit sie diese Aufgabe durch eigene Stellen - beispielsweise durch Gesundheits- und Jugendämter - wahrnehmen, fallen ihnen die vollen Kosten zur Last. Zumindest für den Bereich der Schwangerschaftskonfliktberatung behalten die Länder darüber hinaus auch bei Einschaltung freier Beratungsträger die volle Verantwortung für das Beratungsgeschehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 a.a.O. S. 286). Der Versorgungsschlüssel in § 4 Abs. 1 SchKG stellt zwar auf eine gemeinsame Richtgröße für die allgemeine Schwangerenberatung nach § 3 SchKG und die Konfliktberatung nach § 8 SchKG ab. Die Schwangerschaftskonfliktberatung ist in diesem Kontext aber ein besonders wichtiger Teil des Gesetzes, der bei einer zusammenfassenden Betrachtung, wie sie § 4 Abs. 1 SchKG vornimmt, entscheidendes Gewicht hat. Außerdem hat die in § 2 SchKG vorgesehene Aufklärung insbesondere bei Jugendlichen eine große Bedeutung für die Prävention von Schwangerschaftsabbrüchen. Es kommt hinzu, dass die Konfliktberatung nach § 6 Abs. 4 SchKG unentgeltlich stattfindet, die freien Träger von Beratungsstellen also keine Möglichkeit haben, anderweitig Kostenersatz zu erlangen. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass das Gesetz eine plurale Vielfalt von Beratungseinrichtungen vorschreibt. Da bei vielen in Betracht kommenden Trägern nur sehr beschränkt Eigenmittel zur Verfügung stehen, gefährdet die Ansetzung eines hohen Anteils an Eigenmitteln bei der Bestimmung des angemessenen Förderungsbetrages diese Vielfalt und damit die Erfüllung des Sicherstellungsauftrages des Gesetzes. Es liegt nahe, dass nichtstaatliche Beratungsträger bei einer solchen Vorgabe aus der Beratung ausscheiden müssten oder gar nicht erst in sie eintreten könnten. Dadurch geriete das gesamte Konzept einer auf Akzeptanz durch die Schwangeren angelegten Beratung in Gefahr.
Aus all dem ergibt sich, dass angesichts der originären staatlichen Verantwortung für die Beratung ein ganz überwiegender Anteil der dadurch entstehenden Kosten vom Staat getragen werden muss. Zur Verhinderung von Missbrauch und wegen des eigenständigen Interesses der Träger an der Beratung kann indes ein spürbarer Eigenanteil von bis zu 20 % gefordert werden.
4. Der Begriff der angemessenen Förderung beinhaltet, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, die Einschränkung, dass lediglich die notwendigen Personal- und Sachkosten zu tragen sind. Der Maßstab der Notwendigkeit wird konkretisiert durch § 9 Nr. 1 SchKG. Danach darf eine Beratungsstelle nur anerkannt werden, wenn sie unter anderem über hinreichend persönlich und fachlich qualifiziertes und der Zahl nach ausreichendes Personal verfügt. Überschreitet das in einer Beratungsstelle vorhandene Personal der Zahl nach diese Grenze, braucht der Staat dafür nicht aufzukommen. Es liegt auf der Hand, dass der Umfang des erforderlichen Personals ferner durch den Umfang der anfallenden Beratungstätigkeit bestimmt wird. Zu Recht hat das Berufungsgericht aber auch auf die umfassende Vorhaltepflicht des Staates hingewiesen, die sich aus dem Sicherstellungsauftrag der §§ 3 und 8 SchKG in Verbindung mit dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG ergibt. Die Vorhaltung eines dem § 9 Nr. 1 SchKG entsprechenden Personalbestandes einer erforderlichen Beratungsstelle muss der Staat daher selbst dann fördern, wenn wegen unzureichender Nachfrage aus welchen Gründen auch immer die Beratungskapazitäten nicht ausgeschöpft werden. Erweist sich eine solche Entwicklung über längere Zeit als stabil, kann sich sowohl die Frage nach der Erforderlichkeit der Beratungsstelle als auch nach ihrer personellen Überbesetzung stellen. Das rechtfertigt es aber nicht, von vornherein das Risiko einer unzureichenden Auslastung der Beratungsstelle auf den Träger zu verlagern.
5. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass anerkannte Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen, die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebots wohnortnaher pluraler Beratungsstellen erforderlich sind, nach § 4 Abs. 2 SchKG einen Rechtsanspruch auf Übernahme von mindestens 80 % ihrer notwendigen Personal- und Sachkosten durch den Staat - gegebenenfalls im Verein mit anderen von ihm gesetzlich dazu verpflichteten öffentlichen Stellen wie etwa Kommunen - haben. Die Angriffe der Revision gegen das dahinter deutlich zurückbleibende Berufungsurteil gehen sämtlich fehl.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Gründe
I
Die Beteiligten streiten darüber, ob und in welcher Höhe dem klagenden Wohlfahrtsverband eine öffentliche Förderung für seine vom Land anerkannte Beratungsstelle für Schwangerschaftsfragen und Schwangerschaftskonflikte in T. für das Jahr 1997 zusteht.
Für das Jahr 1996 bewilligte die Beklagte dem Kläger für diese Beratungsstelle eine Zuwendung von 5 485,50 DM auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zum Betrieb von Beratungsstellen für Ehe-, Familien- und Schwangerschaftskonfliktberatung gemäß § 218 b Abs. 2 Nr. 1 StGB vom 19. Dezember 1985 (Nds. MBl 1986 S. 72) - Erlass1986 -. Die Personal- und Sachkosten der Beratungsstelle beliefen sich in diesem Jahr auf 37 915,55 DM.
Für das Jahr 1997 beantragte der Kläger im März 1997 eine Zuwendung von 32 597,56 DM zu den mit insgesamt 65 195,14 DM veranschlagten Kosten. Die Steigerung der Kosten begründete er auf Nachfrage unter anderem damit, dass die Wochenstundenzahl der Beraterin von 10 auf 20 Stunden angehoben worden sei und sich außerdem die Miete erhöht habe. Die Beklagte wies darauf hin, dass aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel höchstens eine Zuwendung in Höhe des Vorjahresbetrages in Betracht komme und bat auf dieser Grundlage um Vorlage eines überarbeiteten ausgeglichenen Haushaltsplans. Dem kam der Kläger nicht nach. Daraufhin lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 17. November 1997 insgesamt mit der Begründung ab, unter Berücksichtigung des allenfalls in Betracht kommenden Zuwendungsbetrages von 5 485,50 DM sei die Gesamtfinanzierung des Vorhabens nicht gesichert.
Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch mit der Begründung, nach § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Vermeidung und Bewältigung von Schwangerschaftskonflikten (Schwangerschaftskonfliktgesetz - SchKG) vom 27. Juli 1992 (BGBl I S. 1398) in der Fassung des Schwangeren- und Familienhilfeänderungsgesetzes vom 21. August 1995 (BGBl I S. 1050) habe er einen Rechtsanspruch auf Förderung in Höhe von 50 % der notwendigen Personal- und Sachkosten seiner Beratungsstelle. Dazu berief er sich auf ein Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 1997 (11 UE 315/97 - RiA 1998 S. 198). Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 15. April 1998 zurück. Zur Begründung führte sie neben dem Verweis auf die Haushaltslage aus, auch nach der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, die ein anderes Förderungsmodell nach Fallpauschalen betreffe, stünden dem Kläger allenfalls Fördermittel in Höhe von 5 840 DM zu. Im Übrigen sei die vom Gesetz erwähnte öffentliche Förderung nicht nur durch das Land, sondern auch durch die Kommunen zu leisten. Bei der Förderungshöhe sei zudem zu berücksichtigen, dass es in Niedersachsen eine große Zahl von Beratungsstellen gebe, so dass der gesetzliche Auftrag zur Sicherstellung wohnortnaher und pluraler Versorgung mit Beratungsleistungen bereits erfüllt sei.
Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben mit dem Begehren, die Beklagte zur Gewährung einer Zuwendung in Höhe von 32 597,56 DM und hilfsweise zur Neubescheidung zu verpflichten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. März 2000 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch gebe es keine Rechtsgrundlage. § 4 Abs. 2 SchKG scheide insoweit aus, da Abs. 3 dieser Bestimmung ausdrücklich auf die nähere Regelung durch das Landesrecht verweise. Schon die ausfüllungsbedürftige Offenheit des unbestimmten Rechtsbegriffes der angemessenen Förderung stehe im Übrigen der Ableitung eines konkreten Anspruchs aus dem Bundesrecht entgegen. Auch im niedersächsischen Landesrecht gebe es keine Grundlage für das Begehren des Klägers.
Mit seiner Berufung hat der Kläger daran festgehalten, dass aus § 4 Abs. 2 SchKG ein unmittelbarer Rechtsanspruch auf angemessene Förderung gegen das Land Niedersachsen folge. Das Schwangerschaftskonfliktgesetz habe die Förderung von Schwangerschaftsberatungsstellen zu einer Pflichtaufgabe der Länder gemacht. Dies entspreche auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben für einen Schutz des ungeborenen Lebens durch Beratung statt durch Strafandrohung. Mit diesen Vorgaben sei die im Erlass 1986 vorgesehene Förderung als Fehlbedarfsfinanzierung mit einer Ermessensleistung im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel nicht zu vereinbaren. Das Land müsse vielmehr vorrangig einen eigenen Beitrag zur Gewährleistung der Schwangerschaftskonfliktberatung leisten. Das ergebe sich aus der dem Verfassungsrecht zu entnehmenden Garantenpflicht des Staates gegenüber dem ungeborenen Leben. Eine vorrangige Pflicht der Träger der Beratungseinrichtungen zur Eigenfinanzierung bestehe daher nicht.
Die Beklagte ist der Berufung entgegengetreten.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte durch Urteil vom 26. April 2001 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Förderung für das Jahr 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage hat es abgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers sei § 4 Abs. 2 SchKG, der die Verpflichtung zu einer öffentlichen Förderung der zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen begründe. Art und Umfang dieser Förderung seien in Niedersachsen durch Erlass geregelt. Das sei nicht zu beanstanden. Der in § 4 Abs. 3 SchKG enthaltene Landesrechtsvorbehalt erfordere nicht zwingend eine Regelung durch Landesgesetz. Inhaltlich stelle der Erlass 1986 im Wesentlichen - nicht in allen Punkten - eine noch zureichende Konkretisierung der in § 4 Abs. 2 SchKG festgeschriebenen "angemessenen öffentlichen Förderung" dar. Dabei sei davon auszugehen, dass es sich bei der Förderung von Schwangerenberatungsstellen um eine bundesgesetzlich festgelegte Pflichtaufgabe des Landes handele. Die Förderung der notwendigen Personal- und Sachkosten derartiger Einrichtungen stehe somit nicht im weiten politischen Ermessen des Zuwendungsgebers; es bestehe lediglich ein rechtliches Ermessen im Sinne des § 114 VwGO. Aus der zentralen Bedeutung der Beratung für einen wirksamen Schutz des ungeborenen Lebens als Gemeinwohlaufgabe bzw. aus der verfassungsrechtlich festgelegten "Garantenstellung" des Staates folge hinsichtlich der Förderungshöhe, dass sich diese nicht im unteren Bereich der Kosten bewegen dürfe. Vielmehr müssten die öffentlichen Zuschüsse in einem ausgewogenen Verhältnis zu den Finanzierungsbeiträgen der Träger stehen. Das Berufungsgericht halte insoweit neben etwaigen Förderungen durch Landkreise/kreisfreie Städte eine Förderung durch die Beklagte in Höhe von 50 % der (notwendigen) Kosten - vorbehaltlich eingesetzter Eigenmittel - für angemessen. Mit dieser Vorgabe sei der Erlass zu vereinbaren, der eine Förderung bis zu 50 % der Personal- und Sachkosten zulasse. Bei fehlenden Eigenmitteln verdichte sich diese Förderungsmöglichkeit zu einem entsprechenden Förderungsanspruch in Höhe von 50 % der notwendigen Kosten. Soweit in dem Erlass ein Förderungsanspruch ausgeschlossen werde, sei dies mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren. Ebenso sei es unzulässig, dass die Förderung unter den Vorbehalt verfügbarer Haushaltsmittel gestellt werde.
Dagegen sei es nicht zu beanstanden, dass der Erlass 1986 als Förderungsgegenstand auf die "notwendigen" Kosten verweise. Dieses Merkmal erfordere eine zweistufige Prüfung. Zunächst sei zu prüfen, ob das Land seinem aus §§ 3, 8 SchKG folgenden Sicherstellungsauftrag, d.h. seiner Pflicht zur Vorhaltung ausreichender Beratungsstellen nachgekommen sei. Dies sei der Fall, wenn die in § 4 Abs. 1 SchKG genannte Anforderung, dass pro 40 000 Einwohner eine Vollzeitberatungskraft oder eine entsprechende Zahl von Teilzeitkräften zur Verfügung stehe, erfüllt sei. Die Absätze 1 und 2 des § 4 SchKG könnten nicht getrennt von einander betrachtet werden.
Auf einer zweiten Stufe bleibe dann zu prüfen, ob die im Einzelfall für die konkrete Beratungsstelle geltend gemachten Kosten sich als notwendig erwiesen.
Auf dieser Grundlage seien die ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtswidrig. Die Beklagte hätte sich nicht auf das Fehlen ausreichender Haushaltsmittel berufen dürfen. Auch der Hinweis, der Sicherstellungsauftrag sei erfüllt, da in Niedersachsen 1997 274 Beratungsstellen staatlich anerkannt gewesen seien, während nach dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 Satz 1 SchKG lediglich rund 196 Stellen vorgehalten werden müssten, trage die Ablehnung nicht. Es sei nämlich weder erkennbar, wie viele Vollzeitstellen in den Beratungsstellen existierten, noch in welchem Umfang diese von der Beklagten gefördert würden. Die wenigen von der Beklagten zur Verfügung gestellten Daten ließen die Erfüllung des Versorgungsauftrages als zweifelhaft erscheinen. Für die nach dem Versorgungsschlüssel notwendigen 196 Vollzeitstellen seien Kosten in Höhe von 27 300 000 DM in Ansatz zu bringen. Bei einem Förderungsanteil des Landes von 50 % ergebe sich eine Haushaltsbelastung von 13 650 000 DM. Der Haushaltsplan für das Jahr 2000 weise aber nur einen Betrag von 4 700 000 DM aus.
Dem Hauptantrag des Klägers könne aber nicht entsprochen werden, weil zureichende Anhaltspunkte dafür, dass dem Kläger nur in der von ihm begehrten Höhe ein Förderungsanspruch zustehe, nicht gegeben seien.
Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision erstrebt die Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Dazu trägt sie vor, das Berufungsgericht habe zu Unrecht die Regelungen der Absätze 1 und 2 des SchKG miteinander verknüpft. In § 4 Abs. 2 SchKG sei der individuelle Anspruch einer im Sinne des Gesetzes erforderlichen Beratungsstelle - wie der Beratungsstelle des Klägers in T. - geregelt. Dagegen bestimme § 4 Abs. 1 SchKG den "Versorgungsgrad der Beratungsstellen". Dabei handele es sich um einen an die Länder gerichteten Auftrag, der systematisch von dem Individualanspruch nach § 4 Abs. 2 SchKG in Verbindung mit dem Landesrecht zu trennen sei.
In diesem Rahmen sei auch zu berücksichtigen, dass sich die Länder nach §§ 3 und 8 SchKG zur Sicherstellung eines ausreichenden Beratungsangebotes freier Träger bedienen könnten. Den Ländern stehe es in diesem Rahmen frei zu entscheiden, wie sie ihrer gesetzlichen Verpflichtung nachkommen. Das bedeute auch, dass sich ein Anspruch der jeweiligen Beratungsstelle auf eine bestimmte personelle Ausstattung weder aus § 4 Abs. 1 noch aus § 4 Abs. 2 SchKG ergeben könne. Belegt werde dies durch die Tatsache, dass nach dem vom Berufungsgericht zugrunde gelegten Versorgungsschlüssel ein Beratungsangebot von 281 983 Stunden/Jahr für 188 000 Beratungsfälle zur Verfügung stehen müsste; die tatsächliche Nachfrage an Beratungen liege aber in Niedersachsen jährlich bei maximal 50 000 Fällen entsprechend ca. 75 000 Beratungsstunden. Die Förderungspraxis der Beklagten orientiere sich demgegenüber sowohl auf der Grundlage des Erlasses 1986 als auch auf der Grundlage der neuen Richtlinien an der tatsächlichen Beratungstätigkeit einer Beratungsstelle. Die dadurch anfallenden Kosten würden in angemessenem Umfang übernommen.
Der Kläger hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Er wendet sich insbesondere gegen die Auffassung der Beklagten, es seien nur die tatsächlich für die Beratungstätigkeit angefallenen Personal- und Sachkosten zu fördern. Angemessen sei eine Förderung nur, wenn sie 50 % der insgesamt für die Vorhaltung der Beratungsstelle anfallenden Personal- und Sachkosten erfasse. Dem Gesetzgeber gehe es ersichtlich im Interesse des Lebensschutzes um die Vorhaltung einer ausreichenden Zahl weltanschaulich unterschiedlich orientierter Beratungsstellen.
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Zwar ist das angefochtene Urteil in einigen Punkten mit dem Bundesrecht nicht vereinbar. Dadurch ist die Beklagte jedoch nicht beschwert, denn die Verstöße beschränken nur die Rechte des Klägers und gehen daher allein zu seinen Lasten. Da der Kläger keine Revision eingelegt hat, kommt eine Änderung des Berufungsurteils zu seinen Gunsten nicht in Betracht. Mithin muss es bei der Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung bleiben. Dabei wird die Beklagte allerdings die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten haben.
1. Grundlage des Bescheidungsausspruchs ist die Annahme des Berufungsgerichts, grundsätzlich stehe die Entscheidung über die Förderung von Schwangeren- und Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörden. Andererseits konstatiert das Berufungsgericht, dass sich die Förderungsmöglichkeit unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Förderungsanspruch in Höhe von 50 % der notwendigen Kosten verdichten könne. Außerdem erklärt das Berufungsgericht, soweit in dem Erlass 1986 ein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Zuwendung ausgeschlossen werde, sei dies mit höherrangigem Recht nicht zu vereinbaren. Gegen diese beiden Aussagen wendet sich die Revision.
Der Angriff der Beklagten ist unberechtigt, denn ihr steht bei der Entscheidung über die Förderung überhaupt kein Ermessen zu. Die Beratungsstellen haben vielmehr unter den im Schwangerschaftskonfliktgesetz festgelegten Voraussetzungen einen strikten Rechtsanspruch auf öffentliche Förderung.
Grundlage dieses Anspruchs ist § 4 Abs. 2 SchKG. Danach haben die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung der Personal- und Sachkosten. Der Wortlaut dieser Bestimmung lässt keinen Raum für die Annahme, die Gewährung der Förderung sei eine im Ermessen der Behörden stehende Leistung. Hat der Gesetzgeber ausdrücklich einen Anspruch begründet, steht dies der Annahme von Ermessen entgegen.
Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die übrigen Tatbestandsmerkmale des § 4 Abs. 2 SchKG seien derart undeutlich, dass daraus eine unmittelbare rechtliche Bindung - sei es in der Form des Rechtsanspruchs oder des Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensausübung - nicht entnommen werden könne. Dies trifft nicht zu. Die Merkmale der Erforderlichkeit einer Beratungsstelle und der angemessenen öffentlichen Förderung sind durch unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben, die einer gerichtlichen Auslegung durchaus zugänglich sind und keinen Beurteilungsspielraum eröffnen.
Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auf den Landesrechtsvorbehalt in § 4 Abs. 3 SchKG abgestellt. Dieser Vorbehalt könnte einen nach § 4 Abs. 2 SchKG gegebenen Rechtsanspruch aber nur dann ausschließen, wenn er ohne konkretisierende landesrechtliche Regelung nicht realisierbar wäre. Das ist zum einen, wie noch zu zeigen sein wird, nicht der Fall, und wäre zum anderen aus verfassungsrechtlichen Gründen auch nicht hinnehmbar.
Die Regelung des § 4 Abs. 2 SchKG ist, wie die ausdrückliche Bezugnahme auf die Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes von Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG belegt, wesentlicher Teil des Konzepts zur Sicherstellung einer ausreichenden Beratungsmöglichkeit durch die Länder. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Ersetzung der Strafandrohung für die Abtreibung durch eine Beratungslösung mit der staatlichen Schutzpflicht für das werdende Leben nur vereinbar, wenn eine kompetente dem Lebensschutz verpflichtete und quantitativ ausreichende Beratung gewährleistet ist. Hierfür trägt der Staat die umfassende Verantwortung (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 - BVerfGE 88, 203, 286 ff.). Die grundlegende Umgestaltung der Strafvorschriften über den Schwangerschaftsabbruch, wie sie durch das Schwangeren- und Familienhilfegesetz vom 27. Juli 1992 (BGBl I S. 1398) und das Schwangeren- und Familienhilfeänderungsgesetz vom 21. August 1995 (BGBl I S. 1050) erfolgt ist, konnte daher von Verfassungs wegen nur Bestand haben, wenn schon die bundesrechtlichen Regelungen die Gewähr dafür boten, dass die Sicherstellung der notwendigen Beratung gewährleistet sei. Eine Ablösung der alten Strafdrohungen ohne die Gewähr einer ausreichenden pluralen Beratungskapazität hätte der Garantenstellung des Staates für das werdende menschliche Leben widersprochen. Mit dieser Vorgabe wäre es unvereinbar, einen wesentlichen Bestandteil des Sicherstellungsauftrages in seiner Wirksamkeit davon abhängig zu machen, dass die Länder entsprechende Regelungen erlassen.
Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Im Urteil vom 27. Oktober 1998 (1 BvR 2306/97 u.a. - BVerfGE 98, 265, 304) hat es ausgeführt, das Konzept des Bundesgesetzgebers gehe davon aus, dass der Schutz der Leibesfrucht nur im Zusammenwirken mit der Frau und unter Einbindung anderer Berufsgruppen, nämlich der Ärzte und der Beratungsstellen, erreicht werden könne. Allerdings habe es der Staat nicht in der Hand, sämtliche Rahmenbedingungen selbst festzulegen. Die Gewissensfreiheit der Ärzte, die Bereitschaft kirchlicher Stellen, an der Beratung mitzuwirken, oder die Entscheidungen von Krankenhausträgern würden Unsicherheiten bei der Organisation einer ausreichenden Beratung und Versorgung bergen. Angesichts dieser unvermeidbaren Schwächen hänge die Verwirklichung des Konzepts im Sinne größtmöglichen Lebensschutzes davon ab, dass wenigstens die rechtlich festlegbaren Bedingungen im ganzen Bundesgebiet nicht verändert würden.
Mit dem in Niedersachsen nicht verwirklichten Regelungsvorbehalt des § 4 Abs. 3 SchKG lässt sich hiernach das Bestehen eines Rechtsanspruchs nach § 4 Abs. 2 SchKG nicht verneinen.
2. Bei der Erörterung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 2 SchKG wendet sich die Revision vor allem dagegen, dass das Berufungsgericht - ebenso wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Urteil vom 18. November 1997 (11 UE 315/97 - RiA 1998 S. 198) - die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen entscheidend nach dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG bestimmt hat. Nach dieser Regelung tragen die Länder dafür Sorge, dass den Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG für je 40 000 Einwohner mindestens eine Beraterin oder ein Berater vollzeitbeschäftigt oder eine entsprechende Zahl von Teilzeitbeschäftigten zur Verfügung steht. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein Versorgungsangebot, das hinter diesem Schlüssel zurückbleibt, dem Sicherstellungsauftrag nicht genügt und dass deshalb bis zu der genannten Grenze Beratungsstellen nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlich sind. Dagegen wendet die Beklagte ein, der Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG sei lediglich eine Auflage an die Länder zur Konkretisierung ihres Sicherstellungsauftrages, habe aber mit dem Förderungsanspruch nach § 4 Abs. 2 SchKG nichts zu tun. Diese Argumentation überzeugt schon wegen der direkten Aufeinanderfolge der beiden Bestimmungen und ihrer teilweise wörtlichen Übereinstimmung nicht. Auch inhaltlich drängt sich auf, dass bei der Frage der Erforderlichkeit von Beratungsstellen ein vom Gesetzgeber selbst genannter Schlüssel von entscheidender Bedeutung ist. Vor allem aber steht der gesamte § 4 SchKG einschließlich des Abs. 1 unter der Überschrift "Öffentliche Förderung der Beratungsstellen". Damit hat der Gesetzgeber die Relevanz des Versorgungsschlüssels in § 4 Abs. 1 SchKG für die Bemessung der zu gewährenden Förderung unmissverständlich zum Ausdruck gebracht.
Der Angriff der Revision gegen die Relevanz des Versorgungsschlüssels für das Förderungsbegehren geht mithin fehl. Wenn ein Land - wie es die Beklagte vorträgt - der Meinung ist, die in § 4 Abs. 1 SchKG genannte Zahl von einer Vollzeitbeschäftigten auf 40 000 Einwohner sei völlig übersetzt, muss es den Weg der Gesetzesänderung beschreiten. Es kann sich aber nicht unter Berufung auf einen angeblich fehlenden Bedarf seiner gesetzlichen Sicherstellungsverpflichtung entziehen.
3. Das Berufungsgericht hat angenommen, die in § 4 Abs. 2 SchKG vorgesehene "angemessene öffentliche Förderung" belaufe sich bei Fehlen entsprechender Eigenmittel auf 50 % der notwendigen Personal- und Sachkosten der Beratungsstellen. Da dies allein von der Beklagten angegriffen wird, kommt im konkreten Fall der Zuspruch eines höheren Förderungsanteils nicht in Betracht, zumal das Begehren des Klägers ohnehin nur auf die Erstattung der Hälfte der von ihm angegebenen Personal- und Sachkosten gerichtet ist. Das entbindet das Revisionsgericht aber nicht davon, die in Rede stehenden Begriffe eigenständig auszulegen und die sich aus der Norm ergebenden objektiven Grenzen zu bestimmen.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass das Gesetz den Beratungsstellen eine "Förderung" zuspricht. Eine Förderung beinhaltet im allgemeinen juristischen Sprachgebrauch keine volle Kostenübernahme. Einen Teil der Kosten muss vielmehr der Einrichtungsträger aus eigenen Mitteln oder aus Fremdmitteln, die er beispielsweise aus Benutzerentgelten gewinnt, bestreiten. Dies entspricht ersichtlich auch der Absicht des Gesetzgebers. Der von einer Vielzahl von Abgeordneten eingebrachte Gesetzentwurf BTDrucks 12/2605 , der weitgehend dem später beschlossenen Gesetz entspricht, hatte in § 4 Abs. 2 SchKG noch die Bestimmung vorgesehen, nach diesem Gesetz anerkannte Beratungsstellen hätten Anspruch auf Erstattung der notwendigen Personal- und Sachkosten (vgl. BTDrucks 12/2605 S. 9, 20). Der Sonderausschuss "Schutz des ungeborenen Lebens" änderte dies dahin, dass ein Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung eingeräumt wurde (vgl. BTDrucks 12/2875 S. 77). Daraus geht hervor, dass der Gesetzgeber keine volle Kostenerstattung anordnen wollte.
Das Gesetz schreibt eine "öffentliche" Förderung vor. Es benennt damit keinen bestimmten Anspruchsgegner. Das Bayerische Schwangerenberatungsgesetz - BaySchwBerG - vom 9. August 1996 (GVBl 1996 S. 320) bestimmt auf dieser Grundlage, dass das Land von den notwendigen Personal- und Sachkosten 50 % und die beteiligten Landkreise und kreisfreien Städte 30 % zu tragen haben. Das Fehlen einer solchen konkretisierenden Landesregelung beeinträchtigt aber nicht die Umsetzungsfähigkeit des § 4 Abs. 2 SchKG. Da die Länder nach Art. 83 GG die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, sind sie selbst auch zur Kostentragung verpflichtet, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.
Das Gesetz verlangt schließlich eine "angemessene" Förderung. Das Berufungsgericht sieht die Grenze der Angemessenheit bei 50 % der notwendigen Kosten einer Beratungsstelle. Dieser Satz bleibt jedoch weit hinter dem Gebotenen zurück. Es ist zu berücksichtigen, dass die Sicherstellung des Beratungsangebotes eine Pflichtaufgabe der Länder ist. Soweit sie diese Aufgabe durch eigene Stellen - beispielsweise durch Gesundheits- und Jugendämter - wahrnehmen, fallen ihnen die vollen Kosten zur Last. Zumindest für den Bereich der Schwangerschaftskonfliktberatung behalten die Länder darüber hinaus auch bei Einschaltung freier Beratungsträger die volle Verantwortung für das Beratungsgeschehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 a.a.O. S. 286). Der Versorgungsschlüssel in § 4 Abs. 1 SchKG stellt zwar auf eine gemeinsame Richtgröße für die allgemeine Schwangerenberatung nach § 3 SchKG und die Konfliktberatung nach § 8 SchKG ab. Die Schwangerschaftskonfliktberatung ist in diesem Kontext aber ein besonders wichtiger Teil des Gesetzes, der bei einer zusammenfassenden Betrachtung, wie sie § 4 Abs. 1 SchKG vornimmt, entscheidendes Gewicht hat. Außerdem hat die in § 2 SchKG vorgesehene Aufklärung insbesondere bei Jugendlichen eine große Bedeutung für die Prävention von Schwangerschaftsabbrüchen. Es kommt hinzu, dass die Konfliktberatung nach § 6 Abs. 4 SchKG unentgeltlich stattfindet, die freien Träger von Beratungsstellen also keine Möglichkeit haben, anderweitig Kostenersatz zu erlangen. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass das Gesetz eine plurale Vielfalt von Beratungseinrichtungen vorschreibt. Da bei vielen in Betracht kommenden Trägern nur sehr beschränkt Eigenmittel zur Verfügung stehen, gefährdet die Ansetzung eines hohen Anteils an Eigenmitteln bei der Bestimmung des angemessenen Förderungsbetrages diese Vielfalt und damit die Erfüllung des Sicherstellungsauftrages des Gesetzes. Es liegt nahe, dass nichtstaatliche Beratungsträger bei einer solchen Vorgabe aus der Beratung ausscheiden müssten oder gar nicht erst in sie eintreten könnten. Dadurch geriete das gesamte Konzept einer auf Akzeptanz durch die Schwangeren angelegten Beratung in Gefahr.
Aus all dem ergibt sich, dass angesichts der originären staatlichen Verantwortung für die Beratung ein ganz überwiegender Anteil der dadurch entstehenden Kosten vom Staat getragen werden muss. Zur Verhinderung von Missbrauch und wegen des eigenständigen Interesses der Träger an der Beratung kann indes ein spürbarer Eigenanteil von bis zu 20 % gefordert werden.
4. Der Begriff der angemessenen Förderung beinhaltet, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, die Einschränkung, dass lediglich die notwendigen Personal- und Sachkosten zu tragen sind. Der Maßstab der Notwendigkeit wird konkretisiert durch § 9 Nr. 1 SchKG. Danach darf eine Beratungsstelle nur anerkannt werden, wenn sie unter anderem über hinreichend persönlich und fachlich qualifiziertes und der Zahl nach ausreichendes Personal verfügt. Überschreitet das in einer Beratungsstelle vorhandene Personal der Zahl nach diese Grenze, braucht der Staat dafür nicht aufzukommen. Es liegt auf der Hand, dass der Umfang des erforderlichen Personals ferner durch den Umfang der anfallenden Beratungstätigkeit bestimmt wird. Zu Recht hat das Berufungsgericht aber auch auf die umfassende Vorhaltepflicht des Staates hingewiesen, die sich aus dem Sicherstellungsauftrag der §§ 3 und 8 SchKG in Verbindung mit dem Versorgungsschlüssel des § 4 Abs. 1 SchKG ergibt. Die Vorhaltung eines dem § 9 Nr. 1 SchKG entsprechenden Personalbestandes einer erforderlichen Beratungsstelle muss der Staat daher selbst dann fördern, wenn wegen unzureichender Nachfrage aus welchen Gründen auch immer die Beratungskapazitäten nicht ausgeschöpft werden. Erweist sich eine solche Entwicklung über längere Zeit als stabil, kann sich sowohl die Frage nach der Erforderlichkeit der Beratungsstelle als auch nach ihrer personellen Überbesetzung stellen. Das rechtfertigt es aber nicht, von vornherein das Risiko einer unzureichenden Auslastung der Beratungsstelle auf den Träger zu verlagern.
5. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass anerkannte Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen, die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebots wohnortnaher pluraler Beratungsstellen erforderlich sind, nach § 4 Abs. 2 SchKG einen Rechtsanspruch auf Übernahme von mindestens 80 % ihrer notwendigen Personal- und Sachkosten durch den Staat - gegebenenfalls im Verein mit anderen von ihm gesetzlich dazu verpflichteten öffentlichen Stellen wie etwa Kommunen - haben. Die Angriffe der Revision gegen das dahinter deutlich zurückbleibende Berufungsurteil gehen sämtlich fehl.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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