BVerwG 3 C 39.03 , Urteil vom 29. Januar 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 3 C 39.03 VG Darmstadt - 05.04.2001 - AZ: VG 3 E 1356/00(1)

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. April 2001 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Gründe

I
Der Kläger ist nach Abschluss der ärztlichen Ausbildung seit 1994 als Arzt approbiert und tätig. Er beabsichtigt, sich im Zuständigkeitsbereich der Beklagten als Zahnarzt niederzulassen und unter dieser Bezeichnung tätig zu werden.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2000 teilte er seine Absicht der Beklagten mit, verbunden mit dem Hinweis auf die sich daraus ergebende Mitgliedschaft bei der Beklagten. Die Beklagte erwiderte, als approbierter Arzt könne der Kläger nicht Mitglied der Landeszahnärztekammer werden und dürfe auf seinem Praxisschild auch keinerlei zahnärztliche Berufsbezeichnung führen. Die Berufsbezeichnung Zahnarzt sei denjenigen Personen vorbehalten, die eine zahnmedizinische Approbation erlangt hätten.
Am 28. März 2000 hat der Kläger Klage auf Feststellung erhoben,
dass er in Hessen die Zahnheilkunde dauernd ausüben dürfe und zur Führung der Bezeichnung "Zahnarzt" berechtigt sei,
hilfsweise eine Bezeichnung führen dürfe, die erkennen lasse, dass er die Zahnheilkunde auszuüben berechtigt sei.
Zur Begründung hat er geltend gemacht, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Zahnheilkunde (ZHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl I S. 1225) berechtige neben der Approbation als Zahnarzt auch die Approbation als Arzt zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde. Die dazu erforderlichen Kenntnisse habe er sich durch private Studien angeeignet. Die Approbation als Arzt berechtige nach § 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG auch zur Führung der Bezeichnung "Zahnarzt". Die Führung der Bezeichnung sei unverzichtbar, um die Ausübung der Zahnheilkunde tatsächlich zum Mittelpunkt seiner ärztlichen Tätigkeit zu machen. Gemeinschaftsrecht stehe nicht entgegen. Etwa abweichende Richtlinienbestimmungen könnten nicht zu seinen Lasten angewandt werden, weil sie nicht in nationales Recht umgesetzt seien.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Dazu hat sie vorgetragen, das Begehren des Klägers sei schon vom Wortlaut des § 1 Abs. 1 ZHG nicht gedeckt. Darüber hinaus verstoße es gegen den Schutzzweck des Gesetzes, da der Kläger nicht über die spezifischen Kenntnisse verfüge, die eine zahnmedizinische Ausbildung vermittle. Außerdem verbiete das Gemeinschaftsrecht die Ausübung der Zahnheilkunde unter der Bezeichnung "Zahnarzt" ohne zahnärztliche Approbation.
Die beigeladene Ärztekammer ist der Klage ebenfalls entgegengetreten, soweit sie die Berechtigung zur Führung der Bezeichnung "Zahnarzt" oder eines die zahnärztliche Tätigkeit zum Ausdruck bringenden Zusatzes zum Gegenstand hat.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 5. April 2001 in vollem Umfang stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Recht des Klägers als approbierter Arzt zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde ergebe sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG, der eine Approbation entweder als Zahnarzt oder als Arzt voraussetze. Zweck des Gesetzes sei die Aufhebung des Dualismus von Zahnärzten und Dentisten in der Zahnheilkunde gewesen, nicht aber der Ausschluss approbierter Ärzte von diesem Teil der Heilkunde. Die Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 (Abl L 233 S. 1) für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr sowie die Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 (Abl L 233 S. 10) zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes hätten der Einführung der Inländergleichbehandlung für Staatsangehörige der Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften in jedem Mitgliedsstaat bei der Aufnahme oder Ausübung zahnärztlicher Tätigkeiten gedient, ohne jedoch Deutschland oder anderen Mitgliedsstaaten vorzuschreiben, an welche Voraussetzungen sie jeweils die Berechtigung zur dauernden Ausübung des Zahnarztberufes zu knüpfen hätten. Das Recht des Klägers auf Führung der Bezeichnung "Zahnarzt" ergebe sich aus § 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG. Die dort angesprochene Approbation sei, wie sich aus dem Bezug zu dem vorhergehenden Satz ergebe, die Approbation als Zahnarzt oder als Arzt.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Dazu hat sie vorgetragen, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG berechtige nur eine "Approbation als Arzt nach bundesrechtlicher Bestimmung" zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde. Die bloße Approbation als Arzt genüge daher nicht. Erforderlich sei eine spezielle bundesrechtliche Norm, die dem Arzt etwa auf einem bestimmten Teilgebiet die Ausübung der Zahnheilkunde gestatte. Es sei nicht zu verantworten, Ärzten eine dauernde zahnärztliche Tätigkeit zu ermöglichen, die nicht die dazu erforderliche Ausbildung genossen hätten. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts verstoße auch gegen Gemeinschaftsrecht.
Der Kläger hat das angefochtene Urteil verteidigt. Ergänzend hat er vorgetragen, ein etwaiger Widerspruch des Zahnheilkundegesetzes zum Gemeinschaftsrecht sei irrelevant, weil die durch Richtlinien getroffenen Regelungen zu Lasten des Bürgers nur nach Umsetzung in nationales Recht angewandt werden dürften. Im Übrigen habe er stets eine Präferenz für den Beruf des Zahnarztes gehabt, habe sich aber für die Ausbildung zum Arzt entschieden, weil diese umfassender sei. Sie enthalte auch Elemente der Zahnheilkunde. Sein Ausbildungsweg entspreche einem inzwischen von vielen geforderten Paradigmenwechsel in der Zahnmedizin, der auf eine stärkere Betonung der allgemeinmedizinischen Elemente hinauslaufe.
Die Beigeladene hat sich in vollem Umfang den Vortrag der Beklagten zu Eigen gemacht.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er hat das Begehren des Klägers im Wesentlichen für unberechtigt gehalten. Dazu hat er vorgetragen, die ärztliche Approbation berechtige zwar auch zur Ausübung der Zahnheilkunde, wie es § 1 Abs. 1 ZHG zum Ausdruck bringe. Soweit vor Geltung des ZHG keine zahnärztliche Tätigkeit als approbierter Arzt ausgeübt worden sei, dürfe eine regelmäßige, unbeschränkte und auf Dauer angelegte zahnärztliche Berufstätigkeit aber nur mit einer Approbation als Zahnarzt bzw. mit einem entsprechenden Diplom als Zahnarzt ausgeübt werden. Zur uneingeschränkten Berufsausübung dürften nur Personen zugelassen werden, die aufgrund ihrer Ausbildung die Mindestanforderungen an die Berufsqualifikation erfüllten und somit keine Gefahr für die Bevölkerung darstellten.
Der erkennende Senat hat das Verfahren durch Beschluss vom 8. November 2001 ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist es mit Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes (Abl L 233 S. 10) vereinbar, wenn eine nationale Regelung Ärzten generell die dauernde Ausübung der Zahnheilkunde gestattet, ohne dass die Begünstigten über die in der Richtlinie geforderte und durch ein entsprechendes Diplom nachgewiesene zahnmedizinische Ausbildung verfügen?
Ist die Antwort auf diese Frage davon abhängig, ob die Tätigkeit unter der Bezeichnung "Zahnarzt" ausgeübt wird?
Dazu hat er ausgeführt, bei einer Beurteilung allein nach innerstaatlichem Recht wäre das erstinstanzliche Urteil zu bestätigen. Es sei jedoch zweifelhaft, ob das nationale Recht in dieser Auslegung mit der Richtlinie 78/687/EWG (Koordinierungsrichtlinie) vereinbar sei. Falls dies nicht der Fall sei, könne und müsse dem durch eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung Rechnung getragen werden.
Der Gerichtshof hat dazu durch Beschluss vom 17. Oktober 2003 - Rs-35.02 - entschieden:
Die Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes in der Fassung der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegensteht, die Ärzten, die nicht die nach Artikel 1 der Richtlinie erforderliche Ausbildung absolviert haben, generell die Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes gestattet; dies gilt unabhängig davon, unter welcher Bezeichnung die Tätigkeiten ausgeübt werden.
Der Kläger hält an seinem Begehren fest. Dazu wiederholt und vertieft er sein früheres Vorbringen. Die übrigen Beteiligten haben zur Sache nicht erneut Stellung genommen. Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts, der Kläger dürfe in Hessen die Zahnheilkunde dauernd ausüben, er sei zur Führung der Bezeichnung als Zahnarzt berechtigt und er gehöre mit Beginn der Berufsausübung der Landeszahnärztekammer Hessen an, verletzen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die darauf gerichtete Klage ist unbegründet.
1. Der Kläger ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde - ZHG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl I S. 1225) nicht zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde im Lande Hessen berechtigt. Nach dieser Vorschrift bedarf derjenige, der im Bundesgebiet die Zahnheilkunde dauernd ausüben will, einer Approbation als Zahnarzt nach Maßgabe des Zahnheilkundegesetzes oder als Arzt nach bundesgesetzlicher Bestimmung. Über eine Approbation als Zahnarzt verfügt der Kläger unstreitig nicht. Er kann die in Anspruch genommene Berechtigung aber auch nicht daraus herleiten, dass er als Arzt approbiert ist. Diese Approbation berechtigt allein nicht zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde. Das Gesetz gestattet dem approbierten Arzt die dauernde zahnärztliche Tätigkeit nur "nach bundesgesetzlicher Bestimmung". Damit stellt es eine solche Tätigkeit unter den Vorbehalt, dass sie durch eine spezielle darauf gerichtete Norm des Bundesrechts zugelassen wird. Daran fehlt es hier.
1.1 Allerdings ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG bei einer Auslegung allein nach innerstaatlichen Kriterien den vom Kläger geltend gemachten Anspruch tragen würde. Dies hat der Senat in seinem Vorlagebeschluss vom 8. November 2001 im Einzelnen dargelegt. Danach würde der Zusatz "nach bundesgesetzlicher Bestimmung" auf die Bundesärzteordnung verweisen mit der Folge, dass die Approbation als Arzt zur Ausübung der Zahnheilkunde berechtigte.
1.2 In dieser Auslegung verstößt das Zahnheilkundegesetz jedoch gegen die Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes - Koordinierungsrichtlinie - (ABl L 233 S. 10). Nach Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie machen die Mitgliedsstaaten die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes unter den in Art. 1 der Richtlinie 78/686/EWG genannten Bezeichnungen vom Besitz eines in Art. 3 dieser Richtlinie genannten Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises abhängig, das bzw. der garantiert, dass der Betreffende im Verlauf seiner gesamten Ausbildungszeit bestimmte im Einzelnen genannte Kenntnisse und Erfahrungen erworben hat. Dazu hat der Europäische Gerichtshof in seinem auf den Vorlagebeschluss des Senats ergangenen Beschluss vom 17. Oktober 2003 entschieden, die Koordinierungsrichtlinie sei dahin auszulegen, dass sie nationalen Regelungen entgegensteht, die Ärzten, die nicht die nach Art. 1 der Richtlinie erforderliche Ausbildung absolviert haben, generell die Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes gestattet unabhängig davon, unter welcher Bezeichnung dies geschieht. Diese Entscheidung ist für den erkennenden Senat bindend, denn der Europäische Gerichtshof ist für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts der gesetzliche Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 687/85 - BVerfGE 75 S. 223).
Es steht außer Frage, dass die Ausbildung zum Arzt, die mit der Approbation abschließt, nicht den Anforderungen der Richtlinien 78/686/EWG und 78/687/EWG genügt. Die Ausbildung zum Zahnarzt unterscheidet sich in wesentlichen Teilen von der zum Arzt. Eine innerstaatliche Bestimmung, die gleichwohl generell dem approbierten Arzt die Ausübung der Zahnheilkunde gestattete, wäre daher gemeinschaftsrechtswidrig.
1.3 Zu Unrecht macht der Kläger geltend, die Anforderungen der Koordinierungsrichtlinie dürften nicht zu seinen Lasten berücksichtigt werden, weil Richtlinien nach Art. 249 Abs. 3 EGV nur an die Mitgliedsstaaten gerichtet seien und sie zu Ungunsten des Bürgers nicht unmittelbar angewandt werden dürften; dazu sei vielmehr eine Umsetzung in innerstaatliches Recht erforderlich. Dabei verkennt der Kläger, dass die in Art. 249 Abs. 3 EGV statuierte Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, das in einer Richtlinie vorgesehene Ziel zu erreichen, sowie ihre Aufgabe gemäß Art. 10 EGV, alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen, allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedsstaaten obliegen, zu denen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch die Gerichte gehören. Daraus folgt nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf die in der vom Senat eingeholten Vorabentscheidung unter Tz. 36 ausdrücklich hingewiesen wird, dass sich ein nationales Gericht, wenn es bei der Anwendung von nationalem Recht dieses auszulegen hat, soweit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten muss, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Diese Verpflichtung findet allerdings ihre Grenze, wenn das nationale Recht bei Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden eine richtlinienkonforme Auslegung nicht zulässt. Das ist hier jedoch entgegen der Annahme des Klägers nicht der Fall.
1.4 Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG schließt eine Auslegung dahin, dass die Approbation als Arzt nicht ohne weiteres zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde berechtigt, nicht aus. Zwar mag es nahe liegen, den Zusatz "nach bundesgesetzlicher Bestimmung" dahin zu verstehen, dass - nur - die Approbation als Arzt nach Maßgabe der Bundesärzteordnung erworben sein müsse. Sprachlich ist aber ebenso die Deutung möglich, dass die Approbation als Arzt die Tätigkeit als Zahnarzt nur erlaubt, wenn und soweit dies durch besondere bundesrechtliche Vorschriften eigens gestattet wird.
Der Sinn und Zweck der in Rede stehenden Regelung steht einer solchen Auslegung gleichfalls nicht im Wege. Zwar war bei Schaffung des Zahnheilkundegesetzes im Jahr 1952 das vorrangige Anliegen des Gesetzgebers, den Dualismus von akademisch gebildeten Zahnärzten und anderen zahnheilkundlich Tätigen, insbesondere Zahntechnikern, zu beenden. Unter diesem Aspekt erschien die generelle Zulassung von approbierten Ärzten zur Ausübung der Zahnheilkunde bereits als Fortschritt. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass das dahinter stehende grundlegende Anliegen des Gesetzgebers der Schutz der Volksgesundheit war. Ziel war es, die Vorbildung der zahnheilkundlich Tätigen generell auf ein Niveau zu heben, das den auf diesem Gebiet deutlich gewachsenen wissenschaftlichen Erkenntnissen entsprach. Diesem Anliegen würde, worauf auch der Europäische Gerichtshof hingewiesen hat, die generelle Zulassung von Ärzten zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde seit längerem keinesfalls mehr gerecht. Bei der vom Kläger für richtig gehaltenen Auslegung würde § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG jedem Arzt ohne irgendeine spezifische Aus- oder Fortbildung auf dem Gebiet der Zahnmedizin gestatten, sich als Zahnarzt niederzulassen. Es liegt auf der Hand, dass dies im Hinblick auf den Gesundheitsschutz der Patienten unerträglich wäre. Allein das Verantwortungsbewusstsein der betreffenden Ärzte und das Vertrauen in ihre Fähigkeit, ihre Grenzen zu erkennen, sind kein ausreichendes Regulativ für die der Allgemeinheit insoweit drohenden Schäden.
Da hiernach weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck des Zahnheilkundegesetzes einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG entgegenstehen, ist der Senat zu dieser Auslegung verpflichtet.
1.5 Gegen eine solche Auslegung bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie enthält keine rückwirkende Rechtsänderung zu Lasten des Klägers. Mit dem In-Kraft-Treten der gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien ergab sich die Notwendigkeit, das innerstaatliche Recht im Licht dieser Richtlinien auszulegen. Dass diese Notwendigkeit in der hier interessierenden Frage beispielsweise in der Kommentarliteratur zunächst nicht erkannt worden ist, ändert nichts an der objektiv seither bestehenden Rechtslage.
2. Der Kläger ist auch nicht nach § 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG berechtigt, die Bezeichnung Zahnarzt zu führen. Nach der genannten Bestimmung ergibt sich diese Berechtigung aus der Approbation. Zwar werden in Satz 1 des § 1 Abs. 1 ZHG nebeneinander die Approbation als Zahnarzt und als Arzt angesprochen. Wenn in der darauf folgenden Bestimmung von der Approbation in der Einzahl die Rede ist, kann damit jedenfalls nur eine Approbation gemeint sein, die die Berechtigung zur Tätigkeit als Zahnarzt verleiht. Dies ist, wie gezeigt, bei der Approbation als Arzt nicht der Fall.
3. Schließlich ist der Kläger auch nicht Mitglied der beklagten Zahnärztekammer. Nach § 2 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes des Landes Hessen gehören der Zahnärztekammer als Berufsangehörige alle Zahnärztinnen und Zahnärzte an. Da der Kläger weder als Zahnarzt tätig sein noch sich als solcher bezeichnen darf, gehört er nicht zu dieser Berufsgruppe.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette


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