BVerwG 3 C 4.23, Urteil vom 29. August 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung einer auf den Bereich der Podologie beschränkten - sektoralen - Heilpraktikererlaubnis.

2 Die Klägerin ist Podologin. Am 15. Februar 2019 beantragte sie bei der Beklagten die Erteilung einer auf das Gebiet der Podologie beschränkten Heilpraktikererlaubnis. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. Mai 2019 ab. Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 16. Februar 2023 unter Aufhebung des Bescheides vom 20. Mai 2019 die Beklagte antragsgemäß verpflichtet, über den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die grundsätzlichen Voraussetzungen für die Erteilung der sektoralen Heilpraktikererlaubnis für den Bereich der Podologie lägen vor, mangels abgelegter Kenntnisprüfung habe die Klägerin aber nur einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags. Die von der Klägerin beabsichtigte Anwendung medizinisch indizierter podologischer Behandlungsmethoden ohne ärztliche Verordnung sei eine heilkundliche Tätigkeit, die ohne Erlaubnis nicht ausgeübt werden dürfe. Sie setze heilkundliche Fachkenntnisse voraus, was sich etwa aus den zur Bestimmung des Berufsbildes des Podologen ergangenen gesetzlichen Vorschriften des Podologengesetzes (PodG) ergebe. Dass die Podologie auch Behandlungsmethoden umfasse, die keinen heilkundlichen Charakter hätten, stehe ihrer Einstufung als Ausübung der Heilkunde nicht entgegen. Dem heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzenden Tätigkeitsbereich komme angesichts der Behandlungen an Füßen insbesondere schwer erkrankter Menschen und des Ausbildungsziels des § 3 PodG erhebliches Gewicht zu. Zudem sei mit der Anwendung podologischer Methoden zur Krankenbehandlung auch die Gefahr nennenswerter gesundheitlicher Schäden verbunden. Die Podologie sei als Heilhilfsberuf ausgestaltet; dies bedeute aber keine Sperre für eine eigenverantwortliche Tätigkeit in diesem Bereich auf Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis. Für das Gebiet der Podologie dürfe auch eine sektorale Heilpraktikererlaubnis erteilt werden. Bei der Podologie handle es sich um einen hinreichend ausdifferenzierten und abgrenzbaren Bereich der Heilkunde. Der Abgrenzbarkeit stehe nicht entgegen, dass Podologen auch im nicht-heilkundlichen Bereich tätig seien und eigenverantwortlich rein pflegerische, kosmetische Behandlungen durchführten.

3 Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, die für eine sektorale Heilpraktikererlaubnis erforderliche Abgrenzbarkeit und Teilbarkeit des Gebietes der Podologie liege nicht vor. § 3 PodG umfasse sowohl die erlaubnisfreie kosmetische Fußpflege als auch die erlaubnispflichtige medizinische Fußpflege aufgrund ärztlicher Verordnung. Aus den Ausbildungszielen in § 3 PodG und den Vorschriften über die Prüfung in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen sei zu erkennen, dass medizinische und kosmetische Tätigkeiten nicht abgrenzbar seien. Somit könne keine sektorale Heilpraktikererlaubnis erteilt werden, da hiervon auch erlaubnisfreie Tätigkeiten ohne Gesundheitsgefährdung umfasst würden.

4 Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil.

5 Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht nimmt an, für eine sektorale Heilpraktikererlaubnis im Bereich der Podologie verbleibe nach dem gesetzgeberischen Willen kein Raum. Der Gesetzgeber habe bei der Schaffung des Podologengesetzes einen Beruf vor Augen gehabt, der (auch) in Zusammenarbeit mit Ärztinnen und Ärzten im heilkundlichen Bereich tätig werde, aber selbst keine Heilkunde eigenverantwortlich ausübe.

6 Die zulässige (Sprung-)Revision ist unbegründet und daher zurückzuweisen (Art. 144 Abs. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Unter Zugrundelegung der bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) hat dieses einen Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer auf das Gebiet der Podologie beschränkten Heilpraktikererlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ohne Verstoß gegen revisibles Recht bejaht.

7 1. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch sind, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung (Heilpraktikergesetz - HeilprG) vom 17. Februar 1939 (in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2, veröffentlichten bereinigten Fassung) in Verbindung mit der Ersten Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz (1. DVO-HeilprG) vom 18. Februar 1939 (in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 2122-2-1, veröffentlichten bereinigten Fassung), jeweils zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3191 <3219>; vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2021 - 3 C 17.19 - NJW 2021, 2754 Rn. 12 m. w. N.).

8 2. Das Verwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht angenommen, dass die Klägerin einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags hat, weil mit Ausnahme der erfolgreichen Kenntnisprüfung die Voraussetzungen für die Erteilung einer auf das Gebiet der Podologie beschränkten Heilpraktikererlaubnis vorliegen.

9 a) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, bei der von der Klägerin beabsichtigten Anwendung podologischer Behandlungsmethoden zur Krankenbehandlung handle es sich um die Ausübung von Heilkunde, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

10 Ausübung der Heilkunde nach § 1 Abs. 2 HeilprG ist jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen. Wegen der mit dem Erlaubniszwang verbundenen Beschränkung der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG fallen darunter nur solche Heilbehandlungen, die heilkundliche Fachkenntnisse erfordern und gesundheitliche Schäden verursachen können, wobei ein nur geringfügiges Gefährdungspotential nicht ausreicht (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 10 m. w. N.).

11 aa) Die Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen für den Beruf der Podologin und des Podologen zeigen, dass für die Anwendung podologischer Behandlungsmethoden heilkundliche Fachkenntnisse erforderlich sind. § 3 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des Podologen (Podologengesetz - PodG) vom 4. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3320), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 24. Februar 2021 (BGBl. I S. 274), bestimmt, dass die Ausbildung insbesondere dazu befähigen soll, durch Anwendung geeigneter Verfahren nach den anerkannten Regeln der Hygiene allgemeine und spezielle fußpflegerische Maßnahmen selbständig auszuführen, pathologische Veränderungen oder Symptome von Erkrankungen am Fuß, die eine ärztliche Abklärung erfordern, zu erkennen, unter ärztlicher Anleitung oder auf ärztliche Veranlassung medizinisch indizierte podologische Behandlungen durchzuführen und damit bei der Prävention, Therapie und Rehabilitation von Fußerkrankungen mitzuwirken (Ausbildungsziel). Für die Wahrnehmung dieser Aufgaben sind heilkundliche Fachkenntnisse erforderlich. Das ist zwischen den Beteiligten unstreitig und zeigt sich unter anderem an den in §§ 27b, 28 der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Heilmitteln in der vertragsärztlichen Versorgung (Heilmittel-Richtlinie - HeilM-RL) in der Fassung vom 20. Januar 2011/19. Mai 2011 (BAnz. 2011 Nr. 96), zuletzt geändert am 18. April 2024 (BAnz. AT 22. Juli 2024 B4), aufgeführten Behandlungsmethoden bei Fußschädigungen durch Diabetes oder Neuropathien, wie etwa das Abtragen bzw. Entfernen von krankhaften Hornhautverdickungen, das Schneiden, Schleifen und Fräsen von krankhaft verdickten Zehennägeln und die Behandlung mit einer Nagelkorrekturspange. Auch der Gesetzgeber ging bei der Schaffung des Podologengesetzes davon aus, dass die podologische Ausbildung "umfangreiche(s) Wissen in der Medizin" vermitteln muss (BT-Drs. 14/5593 S. 10).

12 bb) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, es sei unschädlich, dass die Podologie auch Behandlungsmethoden umfasse, denen kein Heilkundecharakter zukomme, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Gericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass es nicht darauf ankommt, dass der heilkundliche Anteil eines Tätigkeitsfeldes eine bestimmte quantitative Schwelle überschreitet, sondern es vielmehr erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass dem heilkundliche Fachkenntnisse voraussetzenden Tätigkeitsbereich erhebliches Gewicht zukommt, weil er einen bedeutsamen Bestandteil der eigenverantwortlich ausgeübten Tätigkeit ausmacht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 15). Dass dies für den Bereich der Podologie der Fall ist, hat das Verwaltungsgericht nachvollziehbar mit Blick auf die in der Heilmittel-Richtlinie aufgeführten Behandlungsmethoden bejaht. Soweit es angenommen hat, bei den nicht heilkundlichen Maßnahmen im Bereich der Podologie handle es sich um kosmetische Behandlungen, weist der Senat - ohne dass es hierauf im Ergebnis ankommt - darauf hin, dass dies § 3 PodG nicht zu entnehmen ist. Nach dieser Vorschrift dienen alle podologischen Maßnahmen - auch wenn sie mangels Erforderlichkeit heilkundlicher Fachkenntnisse oder Gefahrgeneigtheit keine Ausübung von Heilkunde darstellen - der Mitwirkung an der Prävention, Therapie und Rehabilitation von Fußerkrankungen; auf rein kosmetische Maßnahmen erstreckt sich die das Berufsbild prägende Vorschrift nicht. Dem entspricht auch die Konzeption des Berufs der Podologin und des Podologen als Gesundheitsfachberuf (vgl. insbesondere BT-Drs. 14/5593 S. 8 f.).

13 cc) Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Verwaltungsgericht weiter angenommen, dass mit der Anwendung podologischer Methoden zur Krankenbehandlung die Gefahr nennenswerter gesundheitlicher Schäden verbunden ist. Es hat hierzu auf die in der Heilmittel-Richtlinie aufgeführten Methoden des Schneidens, Schleifens und Fräsens von Hornhautverdickungen und Nägeln an erkrankten Füßen verwiesen und nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellt, dass diese Methoden gezielte Verletzungen oder ihre Gefahr beinhalten und bei vorgeschädigten Patienten, die beispielsweise an Diabetes oder Hämophilie leiden, bereits kleinste, oft unsichtbare Mikroverletzungen zu ernsthaften medizinischen Problemen, z. B. Infektionen führen können. Das trägt die Annahme einer gefahrgeneigten Tätigkeit.

14 dd) Die Erlaubnispflicht für die podologischen Behandlungen, die Ausübung von Heilkunde sind, entfällt nicht deshalb, weil die Klägerin ausgebildete Podologin ist. Der Beruf der Podologin und des Podologen ist als Gesundheitsfachberuf konzipiert (vgl. BT-Drs. 14/5593 S. 9), der keine eigenverantwortliche Ausübung von Heilkunde erlaubt, sondern insoweit die ärztliche Verordnung voraussetzt (vgl. § 3 PodG; siehe dazu auch BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 - 3 C 19.08 - BVerwGE 134, 345 Rn. 12 ff. und vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 19).

15 b) Das Verwaltungsgericht ist ohne Rechtsfehler davon ausgegangen, dass die gesetzliche Ausgestaltung der Podologie als Gesundheitsfachberuf keine Sperre für eine eigenverantwortliche Tätigkeit auf diesem Gebiet auf Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis bedeutet (so auch OVG Bautzen, Urteil vom 14. März 2017 - 4 A 703/16 - juris Rn. 13; vgl. für die Physiotherapie BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 - 3 C 19.08 - BVerwGE 134, 345 Rn. 17; für die Ergotherapie BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 3 C 10.17 - NVwZ 2020, 483 Rn. 24; für die Logopädie BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 20).

16 Dem Podologengesetz ist der gesetzgeberische Wille, die eigenverantwortliche Erbringung heilkundlicher Behandlungen auf dem Gebiet der Podologie durch Heilpraktiker auszuschließen, nicht zu entnehmen. Das Gesetz regelt nach seinem § 1 Abs. 1 die Frage, wer die Berufsbezeichnung "Podologe" oder "Podologin" führen darf. Hierdurch soll für ärztliche Personen und für Patientinnen und Patienten deutlich erkennbar sein, wer die entsprechende Ausbildung durchlaufen hat (BT-Drs. 14/5593 S. 1 und BT-Drs. 14/7107 S. 16); dass hiermit eine abschließende Regelung über die Befugnis zur Anwendung podologischer Methoden zur Krankenbehandlung erfolgen sollte, ist nicht erkennbar. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, lediglich das Führen der Berufsbezeichnung werde geschützt, nicht aber die Tätigkeit auf dem Gebiet der medizinischen Fußpflege; andere Personen, die nicht über die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung verfügten, dürften weiterhin fußpflegerische Leistungen im Rahmen der allgemeinen rechtlichen Regelungen, insbesondere nach § 1 Heilpraktikergesetz anbieten (BT-Drs. 14/5593 S. 11; siehe auch BT-Drs. 14/6394 S. 12 f.).

17 Auch aus § 3 PodG folgt kein Ausschluss der eigenverantwortlichen Tätigkeit von Heilpraktikern auf dem Gebiet der Podologie. Sowohl nach dem Wortlaut als auch nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift handelt es sich um die Beschreibung der Ziele der Ausbildung von Podologen; nach der Gesetzesbegründung werden "Umfang und Ausmaß dessen, was die Schule als Träger der Ausbildung den Schülern zu vermitteln hat", beschrieben (BT-Drs. 14/5593 S. 12). Aus der Unterscheidung zwischen eigenverantwortlich durch Podologinnen und Podologen durchzuführenden Maßnahmen und solchen, die von ihnen aufgrund ärztlicher Verordnung vorzunehmen sind, kann geschlossen werden, dass die podologische Ausbildung nicht zur eigenverantwortlichen Ausübung von Heilkunde befähigen soll. Es fehlen aber Anhaltspunkte dafür, dass damit auch eine Einschränkung der - nicht aus der podologischen Ausbildung, sondern aus der Absolvierung der Kenntnisprüfung nach dem Heilpraktikergesetz folgenden - Befugnisse von Heilpraktikern im Bereich der Podologie bezweckt ist.

18 Soweit sich aus § 27b Abs. 1 und § 28 Abs. 4 Satz 1 HeilM-RL die Notwendigkeit einer ärztlichen Erstdiagnostik und Prüfung vor Verordnung bestimmter Maßnahmen einer podologischen Therapie ergibt, kommt dem für die Frage der Zulässigkeit entsprechender Tätigkeiten auf Grundlage einer Heilpraktikererlaubnis bereits deshalb keine maßgebliche Bedeutung zu, weil die Heilmittel-Richtlinie allein die ärztliche Verordnung von Heilmitteln regelt; die eigenständige Anwendung von Behandlungsmethoden ohne ärztliche Verordnung fällt nicht in ihren Anwendungsbereich.

19 c) Das Verwaltungsgericht hat weiter ohne Bundesrechtsverstoß angenommen, dass eine Heilpraktikererlaubnis beschränkt auf den Bereich der Podologie erteilt werden kann.

20 In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Heilpraktikererlaubnis teilbar ist (BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 22 ff. m. w. N. und vom 25. Februar 2021 - 3 C 17.19 - NJW 2021, 2754 Rn. 16). Gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass - wie für eine sektorale Heilpraktikererlaubnis erforderlich - das Gebiet der Podologie hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar ist, ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Diese Anforderung ist erfüllt, wenn sich der Umfang der erlaubten Heiltätigkeit klar bestimmen und von anderen Bereichen der Heilkundeausübung abgrenzen lässt. In der Praxis dürfen keine Unklarheiten darüber bestehen, ob eine konkrete Behandlungsmaßnahme zu dem betreffenden Tätigkeitsgebiet zählt oder nicht. Es muss eindeutig sein, welche Behandlungsmethoden und Therapieformen von dem Gebiet umfasst werden und zur Behandlung welcher Krankheiten, Leiden und Beschwerden sie eingesetzt werden. Die Zuerkennung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis ist daher nur möglich, soweit sich auf dem Gebiet der Heilkunde ein eigenständiges und abgrenzbares Berufsbild herausgebildet hat (BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 25 und vom 25. Februar 2021 - 3 C 17.19 - NJW 2021, 2754 Rn. 17).

21 So ist es hier. Aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften ergibt sich ein hinreichend klar abgegrenztes Tätigkeitsfeld für den Bereich der podologischen Behandlungsmaßnahmen und damit auch für die Heilkundeausübung auf diesem Gebiet. Nach § 3 PodG soll - wie gezeigt - die Ausbildung u. a. dazu befähigen, durch Anwendung geeigneter Verfahren nach den anerkannten Regeln der Hygiene allgemeine und spezielle fußpflegerische Maßnahmen selbständig auszuführen, pathologische Veränderungen oder Symptome von Erkrankungen am Fuß, die eine ärztliche Abklärung erfordern, zu erkennen, unter ärztlicher Anleitung oder auf ärztliche Veranlassung medizinisch indizierte podologische Behandlungen durchzuführen und damit bei der Prävention, Therapie und Rehabilitation von Fußerkrankungen mitzuwirken (Ausbildungsziel). In §§ 27 ff. HeilM-RL werden Methoden der podologischen Behandlung bei Fußschädigungen durch Diabetes mellitus (diabetisches Fußsyndrom) und vergleichbaren Schädigungen sowie bei eingewachsenen Nägeln beschrieben. Weitere podologische Behandlungsmaßnahmen sind unter Ziffer 13.4 und 15 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen (PodAPrV) vom 18. Dezember 2001 (BGBl. 2002 I S. 12), zuletzt geändert durch Art. 11 der Verordnung vom 7. Juni 2023 (BGBl. I Nr. 148), aufgezählt: In Betracht kommen danach manuelle, apparative, medikamentöse und physikalische Behandlungsmaßnahmen sowie Verbandtechniken und Entlastungen; spezielle Behandlungsmethoden für besondere Befunde sind in Ziffer 15.3 aufgeführt. Angesichts dieses normativen Rahmens ist nicht zu besorgen, dass in der Praxis Unklarheiten darüber bestehen könnten, ob eine bestimmte Behandlungsmaßnahme zur Podologie zählt oder nicht.

22 Anders als die Beklagte annimmt, ist für die Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis nicht erforderlich, dass die Heilkundeausübung auf dem Gebiet der Podologie nicht nur gegenüber anderen Bereichen der Heilkundeausübung, sondern auch gegenüber nicht-heilkundlichen podologischen Maßnahmen abgrenzbar ist. Der Senat hat bereits entschieden, dass die Existenz nicht-heilkundlicher Tätigkeiten innerhalb eines Tätigkeitsgebietes nicht die Frage der hinreichenden Abgrenzbarkeit, sondern die Prüfung betrifft, ob das entsprechende Tätigkeitsgebiet hinreichend von heilkundlichen Tätigkeiten geprägt wird (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 3 C 10.17 - NVwZ 2020, 483 Rn. 34; siehe dazu bereits unter 1. bb)). Nach der Rechtsprechung des Senats ist eine uneingeschränkte Heilpraktikererlaubnis mit der Folge einer umfassenden Kenntnisüberprüfung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i der 1. DVO-HeilprG zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der Patienten nicht erforderlich und deshalb im Lichte der Freiheit der Berufswahl aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigt, wenn ein Antragsteller die Heilkunde nur auf einem abgrenzbaren Gebiet ausüben will, dessen Tätigkeitsumfang hinreichend ausdifferenziert ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 - 3 C 19.08 - BVerwGE 134, 345 Rn. 18, vom 10. Oktober 2019 - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 22 und vom 25. Februar 2021 - 3 C 17.19 -‌ NJW 2021, 2754 Rn. 16). In einem solchen Fall ist nur eine auf dieses Gebiet bezogene Kenntnisüberprüfung erforderlich. Die Maßnahmen innerhalb eines Tätigkeitsgebietes, die keine Ausübung der Heilkunde im Sinne von § 1 Abs. 2 HeilprG sind, unterfallen von vornherein nicht der Erlaubnispflicht des § 1 Abs. 1 HeilprG. Insoweit ergeben sich keine Unterschiede zur Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis. Erlaubnisgegenstand ist nach § 1 Abs. 1 und 2 HeilprG allein die erlaubnispflichtige heilkundliche Tätigkeit (BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2019 - 3 C 10.17 - NVwZ 2020, 483 Rn. 32 und - 3 C 8.17 - BVerwGE 166, 354 Rn. 22).

23 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.