BVerwG 3 C 43.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Oktober 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
v a n S c h e w i c k , Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , L i e b l e r und
Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 22. März 2002 aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Rechtsstreits bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Zuordnung eines mit einem Wohngebäude mit insgesamt 18 Wohneinheiten bebauten Grundstücks an die beigeladene Stadt
Leipzig, der das Grundstück ursprünglich gehörte.
1929 wurde im Erbbaugrundbuch ein Erbbaurecht zu Gunsten der Baugenossenschaft für die Eisenbahn-Beamten und Arbeiter in Wahren (Sachsen), eingetragene Genossenschaft mit beschränkter Haftung, eingetragen, das bis zum 31. März 1999 gelten sollte. Nach dessen Ablauf sollten die aufgrund des Erbbaurechts errichteten Gebäude an den Grundstückseigentümer oder dessen Rechtsnachfolger übergehen, der hierfür 2/3 des "gemeinen Wertes" an den Erbbauberechtigten zu zahlen hatte.
Am 7. April 1952 ging das Grundstück auf der Grundlage der Verordnung über die Organisation der volkseigenen örtlichen Industrie und der kommunalen Einrichtungen vom 22. Februar 1951 in Volkseigentum über. Rechtsträger wurde der Rat des Stadtkreises Leipzig.
Am 10. September 1954 wurde als neuer Rechtsträger die Deutsche Reichsbahn, Reichsbahndirektion Halle, eingetragen.
Mit Kaufvertrag vom 17. Dezember 1987 verkaufte die Reichsbahnsiedlungsgesellschaft Mitteldeutschland GmbH unter anderem das Erbbaurecht am streitgegenständlichen Grundstück, dessen Inhaberin sie seit dem 14. Juli 1950 war, an die Deutsche Reichsbahn, Reichsbahndirektion Halle. Das Erbbaurecht ging in Eigentum des Volkes über. Am 5. Mai 1988 wurden alle im Grundbuch eingetragenen Belastungen, darunter auch das Erbbaurecht, gelöscht.
Auf ihren Antrag auf Grundbuchberichtigung gemäß Art. 26 Abs. 1 Satz 1 EV vom 18. Januar 1993 wurde die Klägerin, Bundeseisenbahnvermögen, als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen.
Mit Bescheid vom 9. März 1998 ordnete die Beklagte das streitgegenständliche Grundstück antragsgemäß der beigeladenen Stadt Leipzig zu. Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 22. März 2002 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Zuordnung des Grundstücks an die Beigeladene sei rechtmäßig, da die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV vorlägen. Das Grundstück sei dem Zentralstaat von der Stadt Leipzig unentgeltlich im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EV zur Verfügung gestellt worden. Die Rückübertragung sei nicht gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ausgeschlossen. Bei der Bereitstellung von Wohnungen für Mitarbeiter der Deutschen Bahn AG sowie des Bundeseisenbahnvermögens handele es sich nicht um die Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne dieser Vorschrift. Eine entsprechende Nutzung lasse sich insbesondere nicht mit Art. 1 § 15 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG) vom 27. Dezember 1993 begründen, der nur die funktionelle Zuständigkeit für die vorübergehende Fortführung der in der Anlage zu dieser Vorschrift aufgeführten Sozialeinrichtungen regele. Hauptaufgabe der Klägerin sei demgegenüber gemäß Art. 1 § 3 Abs. 2 Nr. 5
ENeuOG die Verwaltung und insbesondere Verwertung der im Sinne von Art. 1 § 20 Abs. 1 ENeuOG nicht bahnnotwendigen Liegenschaften. Der Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG umfasse nur bahnnotwendige Grundstücke, hierzu gehöre das streitbefangene Grundstück nicht. Auch ein Anspruch auf eine zumindest teilweise Aufhebung des Bescheides bestehe nicht. Zwar habe die Beigeladene das Grundstück unbelastet durch ein Erbbaurecht und damit mehr, als sie verloren habe, zurückzuerhalten. Doch würden Grundstücke nach § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG in dem Zustand zum Zeitpunkt des Zuordnungsbescheides zurückübertragen. Zu diesem Zeitpunkt sei aber kein Erbbaurecht mehr im Grundbuch eingetragen gewesen.
Mit der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision wendet sich die Klägerin zum einen dagegen, dass das Grundstück unentgeltlich im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EV zur Verfügung gestellt worden sei. Es sei von einer entgeltlichen Übertragung des Grundstücks einschließlich seiner wesentlichen Bestandteile auszugehen, da das Erbbaurecht entgeltlich in Volkseigentum übertragen worden sei und zur Zeit der Übertragung der Wert der Gebäude den Wert des Grundstückes deutlich überstiegen habe. Außerdem seien mit dem Erlöschen des Erbbaurechts zwei zuvor selbständige Vermögenswerte zu einem einzigen "verschmolzen". Damit sei ebenso wie nach einer Verschmelzung zweier Grundstücke eine Restitution nicht mehr möglich. Jedenfalls sei die Restitution an die Beigeladene nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ausgeschlossen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Wohnungsfürsorge für Bahnbedienstete eine öffentliche Aufgabe im Sinne dieser Vorschrift.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und macht zur Begründung geltend, im Anwendungsbereich von Art. 26 EV könne nur eine bahnnotwendige Nutzung einer Restitution entgegenstehen. Hierzu zähle die allgemeine Wohnungsfürsorge für Bahnbedienstete nicht. Außerdem könne die Bahnnotwendigkeit von vornherein nicht für Wohnungen angenommen werden, die mit fremden Mietern oder Bahnbediensteten im Ruhestand belegt seien. Auch soweit Wohnungen an aktive Bahnbedienstete vermietet seien, genüge nicht bereits die Bindung des Mietverhältnisses an das Dienstverhältnis, erforderlich sei vielmehr eine aufgabenspezifische Funktion.
Auch die Beigeladene tritt der Revision entgegen. Sie bestreitet, dass es sich bei der Versorgung der Eisenbahner mit Wohnraum um eine logistische Hilfsfunktion im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handele. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich im vorliegenden Fall um Wohnungen handele, bei denen gerade die besondere Tätigkeit des Arbeitnehmers, wie etwa bei Hausmeistern, Pförtnern und vergleichbaren anderen, deren Unterbringung in diesen Wohnungen erfordere, um den Ablauf oder die Sicherheit des Betriebes zu gewährleisten.
II
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Zwar ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass das streitgegenständliche Grundstück dem Zentralstaat von der Beigeladenen unentgeltlich zur Verfügung gestellt wurde, was Voraussetzung für ihren auf Art. 21 Abs. 3 EV gestützten Restitutionsanspruch ist. Doch ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks zur Wohnungsfürsorge für aktive und ehemalige Bahnbedienstete eine Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG, die einer Restitution entgegensteht. Der Senat ist aber an einer abschließenden Entscheidung gehindert, da tatsächliche Feststellungen der Vorinstanz zur konkreten Nutzung des Grundstücks am maßgeblichen Stichtag fehlen.
1. Nach Art. 21 Abs. 3 EV werden Vermögenswerte, die dem Zentralstaat von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechtsnachfolger unentgeltlich zurückübertragen.
a) Die Übertragung des streitgegenständlichen Grundstücks in Volkseigentum geschah auf der Grundlage der Verordnung über die Organisation der volkseigenen örtlichen Industrie und der kommunalen Einrichtungen vom 22. Februar 1951 (GBl DDR I S. 143 f.). Soweit danach die Übergabe und Übernahme mit allen Aktiven und Passiven erfolgte, kann nicht bereits die Übernahme von Verbindlichkeiten als ein Entgelt angesehen werden, das einer Restitution nach Art. 21 Abs. 3 EV entgegensteht.
b) Dass jedenfalls für die Übertragung des Erbbaurechts durch die Reichsbahnsiedlungsgesellschaft Mitteldeutschland GmbH an die Deutsche Reichsbahn im Dezember 1987 ein Entgelt bezahlt wurde, ist für die Anwendbarkeit von Art. 21 Abs. 3 EV unerheblich, weil Gegenstand des von der Beigeladenen geltend gemachten Restitutionsanspruches nicht das Erbbaurecht, sondern das Grundstück ist. Abgesehen davon steht dem von der Klägerin angenommenen "Übergreifen" der Entgeltlichkeit entgegen, dass das Erbbaurecht dem Zentralstaat nicht von der Beigeladenen zur Verfügung gestellt wurde und zudem zwischen der Überführung des Grundstücks in Volkseigentum im Jahre 1952 und der Übertragung des Erbbaurechts im Jahr 1987 und seiner nachfolgenden Überführung in Volkseigentum ein Zeitraum von über 35 Jahren liegt.
c) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Restitution auch nicht mit der Begründung auszuschließen, dass durch das Erlöschen des Erbbaurechts in Folge des Zusammenfallens von Erbaurecht und Grundstückseigentum bei einem Inhaber ein neuer Vermögensgegenstand entstanden sei.
Mit diesem Einwand kann die Klägerin wegen § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG nicht durchdringen. Danach werden Vermögenswerte in dem Zustand übertragen, in dem sie sich zum Zeitpunkt des Zuordnungsbescheides befinden. Unter "Zustand" im Sinne von § 11 Abs. 2 VZOG versteht das Gesetz in erster Linie den rechtlichen Zustand (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs BTDrucks 12/5553, S. 171). In rechtlicher Hinsicht ist der Gegenstand namentlich durch die auf ihm lastenden Verbindlichkeiten gekennzeichnet. Zu diesen gehören bei Grundstücken Grundpfandrechte, Dienstbarkeiten und sonstige dinglich gesicherte Rechte, aber auch konkret grundstücksbezogene schuldrechtlich begründete Verbindlichkeiten (BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1994 - BVerwG 7 C 36.93 - BVerwGE 96, 231, 235 f.). Der "Zustand" eines Grundstücks wird danach auch durch ein bestehendes Erbbaurecht mitgeprägt. Dann kann jedoch für den Fall des Erlöschens einer solchen Belastung nichts anderes gelten als für deren Bestellung. In der Begründung des Regierungsentwurfs (a.a.O., S. 171) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Restitution nach Art. 21 EV gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 VZOG, unbeschadet des Satzes 3, anders als im Vermögensgesetz im Grundsatz auch ein Ausgleich von Verbesserungen des zurückzugebenden Gegenstandes nicht stattfinden soll.
Daher unterscheidet sich der vorliegende Fall des Erlöschens eines Erbbaurechts, wenn dessen Inhaber zugleich Eigentümer des Grundstücks wird, von dem Fall der Zusammenlegung zweier Grundstücke, auf den die Klägerin Bezug nimmt. Verändert sich im zweiten Fall die Identität des Vermögensgegenstandes, da rechtlich ein einheitliches neues Grundstück entsteht, handelt es sich im ersten Fall - nicht anders als beim Erlöschen eines Grundpfandrechts - nur um das Erlöschen einer Verbindlichkeit, die nach § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG gerade unbeachtlich sein soll.
2. Wurde damit das streitgegenständliche Grundstück dem Zentralstaat zwar unentgeltlich zur Verfügung gestellt, so ist jedoch - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - dessen Nutzung für Zwecke der Wohnungsfürsorge der Bahn die Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV, die der Restitution an die Beigeladene entgegensteht. Nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ist die Rückübertragung von Vermögensgegenständen nach Art. 21 Abs. 3 und Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV ausgeschlossen, wenn die Vermögensgegenstände bei In-Kraft-Treten der Vorschrift - also am 25. Dezember 1993 - für eine öffentliche Aufgabe entsprechend den Artikeln 21, 26, 27 und 36 EV genutzt wurden.
Für den Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ist nicht entscheidend, ob ein Vermögensgegenstand "abstrakt" für eine öffentliche Aufgabe gewidmet ist, sondern ob am maßgeblichen Stichtag konkret eine entsprechende Nutzung stattfindet (BVerwG, Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283, 288).
a) Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, dass der Begriff der Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG weiter und allgemeiner ist als der des unmittelbaren Dienens für bestimmte Verwaltungsaufgaben, der die Zugehörigkeit von Vermögenswerten zum Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 EV charakterisiert. Dies ergibt sich daraus, dass § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG nicht nur auf Verwaltungsaufgaben im Sinne von Art. 21 EV, sondern auch auf die Aufgaben entsprechend den Artikeln 26, 27 und 36 EV und damit auf Aufgaben Bezug nimmt, die der Bahn, der Post und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein die Zugehörigkeit zum Verwaltungsvermögen rechtfertigender Zweck zu bejahen, wenn die betreffende Sache unmittelbar durch ihren Gebrauch dem Gemeinwohl oder den eigenen Bedürfnissen der öffentlichen Verwaltung (dauernd) zu dienen bestimmt ist und insoweit öffentlichen Rechtsvorschriften unterliegt (Urteil vom 19. Oktober 2000 - BVerwG 3 C 33.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 42). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die betreffende Aufgabe von dem Verwaltungsträger - hier also von der Bahn - überhaupt oder gerade in dieser Weise wahrgenommen werden musste oder ob mit ihrer Durchführung auch private Einrichtungen hätten beauftragt werden können. Es reicht aus, dass die Aufgabe als eine öffentliche zu qualifizieren ist. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn die Aufgabe mit Mitteln wahrgenommen wird, die von einer privaten Aufgabenwahrnehmung nicht zu unterscheiden sind, also eines hoheitlichen Moments entbehren.
Als Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV - und damit zugleich als für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG genutzt - anerkannt sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beispielsweise eine Kindertagesstätte (Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283 285), ein Jugendtouristhotel (Beschluss vom 10. November 1999 - BVerwG 3 B 132.99 -), ein Behördenparkplatz (Beschluss vom 30. Dezember 1999 - BVerwG 3 B 143.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 38), ein Universitätssportplatz (Beschluss vom 20. März 2000 - BVerwG 3 B 11.00 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 39), ein Studentenwohnheim (Beschluss vom 29. September 2000 - BVerwG 3 B 68.00 - Buchholz 115 Nr. 33) und die Zentralwäscherei eines Universitätsklinikums (Urteil vom 19. Oktober 2000 - BVerwG 3 C 33.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 42). Nach dem Urteil vom 19. Oktober 2000 umfasst die dem Gemeinwohl dienende Verwaltungsaufgabe neben den Kernaufgaben einer solchen Einrichtung auch alle logistischen Hilfsfunktionen, die der Betrieb einer solchen Einrichtung typischerweise mit sich bringt und die vom Verwaltungsträger in eigener Regie erbracht werden.
Für den einen Behördenparkplatz dem Verwaltungsvermögen zurechnenden Beschluss vom 30. Dezember 1999 (BVerwG 3 B 143.99 - a.a.O.) war ausschlaggebend, dass eine öffentliche Aufgabe auch dadurch eine Förderung erfährt, dass den Bediensteten in der Nähe der Behörde ein ihnen vorbehaltener Parkplatz angeboten und damit zugleich der staatlichen Fürsorgepflicht genügt wird. Diese Sichtweise trifft in noch stärkerem Maße zu, wenn nicht für die Fahrzeuge der Bediensteten, sondern für die Bediensteten selbst eine Unterbringungsmöglichkeit in der Nähe des Dienstortes zur Verfügung gestellt wird. Hierdurch wird ein dienstnahes und Fürsorgegesichtspunkten gerecht werdendes Wohnen der Bediensteten ermöglicht, das gerade unter den besonderen Bedingungen des Bahnbetriebes, der die rasche Verfügbarkeit und Einsatzbereitschaft der Bediensteten notwendig machen kann, Rechnung trägt.
Soweit die Beklagte und die Beigeladene meinen, eine Nutzung zur allgemeinen Wohnungsfürsorge für Bedienstete sei für einen Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG nicht ausreichend, vielmehr müsse die entsprechende Nutzung für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung erforderlich sein, kann dem nicht gefolgt werden. § 11 Abs. 1 VZOG stellt auf die Erforderlichkeit nämlich lediglich im Rahmen des Restitutionsausschlussgrundes der Nr. 3 in Form der Betriebsnotwendigkeit ab, nicht aber im Rahmen der hier einschlägigen Nr. 1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt der Restitutionsausschlusstatbestand des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG außerdem gerade nicht voraus, dass der Vermögensgegenstand von dem jeweiligen Verwaltungsträger für die ihm obliegende Verwaltungsaufgabe "benötigt" wird (Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - a.a.O., 283, 288; Beschluss vom 12. Dezember 1995 - BVerwG 7 B 418.95 - Buchholz 114 § 11 VZOG Nr. 7). Die noch im Regierungsentwurf enthaltene Voraussetzung, dass der Vermögensgegenstand für eine öffentliche Aufgabe benötigt wird und nicht ohne erhebliche Beeinträchtigung dieser Aufgabe zurückübertragen werden kann, ist nicht Gesetz geworden (vgl. Art. 16 Nr. 14 i.d.F. des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 12/5553, S. 40, 170; Stellungnahme des Bundesrates, a.a.O. Nr. 91
Ebenso wenig ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten im Rahmen von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG auf die Bahnnotwendigkeit eines Vermögensgegenstandes abzustellen. Der in Art. 1 § 20 Abs. 1 ENeuOG legal definierte Begriff der Bahnnotwendigkeit steuert die (Unter-)Verteilung der gemäß
Art. 26 EV an die Bundesrepublik Deutschland (Bundeseisenbahnvermögen) gefallenen Vermögenswerte an die Deutsche Bahn AG oder deren Verbleib beim Bundeseisenbahnvermögen. Die damit erforderliche Prüfung der Notwendigkeit für das Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen sowie für das Betreiben der Eisenbahninfrastruktur ist nach der dargestellten Rechtsprechung für einen Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG jedoch gerade unerheblich. Außerdem fallen nach der Systematik von Art. 26 EV auch nicht bahnnotwendige Vermögensgegenstände an das Bundeseisenbahnvermögen; entsprechend weit ist der Aufgabenkreis auch für § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG zu ziehen.
b) Dass die Wohnungsfürsorge zu den Aufgaben der Bahn gehört, lässt sich bezogen auf den für § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG maßgeblichen Stichtag, den 25. Dezember 1993, für den Bereich der Deutschen Bundesbahn § 27 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl III 931-1) entnehmen. Danach werden die betrieblichen Sozialeinrichtungen und die anerkannten Selbsthilfeeinrichtungen aufrechterhalten und nach den bisherigen Grundsätzen weitergeführt. Dass hierzu auch die Eisenbahn-Wohnungsgesellschaften gehörten, erschließt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Bundesbahngesetz selbst. Es folgt aber mittelbar aus der Anlage zu Art. 1 § 15 Abs. 2 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378). Nach Art. 1 § 15 Abs. 2 ENeuOG werden die in der Anlage zu diesem Gesetz aufgeführten übrigen Sozialeinrichtungen und die anerkannten Selbsthilfeeinrichtungen der bisherigen Bundeseisenbahnen für den Bereich des Bundeseisenbahnvermögens aufrechterhalten und nach den bisherigen Grundsätzen weitergeführt. Als betriebliche Sozialeinrichtungen der bisherigen Bundeseisenbahnen werden in dieser Anlage unter anderem die Eisenbahn-Wohnungsgesellschaften genannt. Für die Wohnungsfürsorge im Bereich der früheren Deutschen Reichsbahn ergibt sich auf der Grundlage des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn (Reichsbahngesetz) vom 4. Juli 1939 (RGBl I S. 1205) und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn vom 5. Juli 1939 (RGBl I S. 1213) nichts anderes.
Wie auch der Deutsche Bundestag in seiner in der Sitzung vom 2. Dezember 1993 ohne Gegenstimmen angenommenen Entschließung bei der Verabschiedung des Eisenbahnneuordnungsgesetzes unterstrichen hat (BTDrucks 12/6269 S. 3), stellt die Versorgung der Eisenbahner mit Wohnraum ein wichtiges Element der Fürsorge des Arbeitgebers und der sozialen Sicherung dar. Hinzu kommt eine funktionale Verknüpfung. Die Wohnungsfürsorge der Bahn hat - so die Bewertung des Gesetzgebers - den Sondervermögen Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn gleichzeitig ermöglicht, selbst in Regionen mit Wohnraummangel dringend benötigte Arbeitskräfte zu finden bzw. vorhandenen Beschäftigten aus anderen Regionen einen Wechsel des Dienstortes zu ermöglichen. Eine Fortführung der Wohnungsfürsorge im bisherigen Umfang wird daher vom Gesetzgeber als geboten angesehen.
c) Die Vermietung von Wohnungen aus dem Bestand der Bahn an ehemalige Eisenbahner gehört ebenfalls zur Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV, die zum Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG führt.
In der bereits genannten Entschließung des Deutschen Bundestages (BTDrucks 12/6269 S. 3 f.) wird neben der Versorgung der aktiven ausdrücklich auch die Versorgung der inaktiven Eisenbahner mit Wohnraum als wichtiges Element der Fürsorge des Arbeitgebers und der sozialen Sicherung bezeichnet. Deshalb wird die Bundesregierung unter anderem aufgefordert, dafür Sorge zu tragen, dass die bisher der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn entweder unmittelbar oder über Tochtergesellschaften gehörenden Wohnungen auch künftig für Zwecke der Wohnungsversorgung der aktiven und inaktiven Eisenbahner zur Verfügung stehen.
d) Dagegen kann die Nutzung von Wohnungen aus dem Bestand der Bahn durch Vermietung an Bahnfremde nicht mehr als Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV angesehen werden. Eine solche Vermietung an Bahnfremde kann allenfalls durch ihre Erträge, insbesondere die Mieteinahmen, und damit nur mittelbar die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben der Bahn fördern. Ein in dieser Weise genutztes Grundstück würde, ginge es um die Abgrenzung von Art. 21 und 22 EV, nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 18. Mai 1995 - BVerwG 7 C 58.94 - BVerwGE 98, 273, 274; Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG 3 C 31.00 - Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 33) zum allgemeinen Finanzvermögen im Sinne von Art. 22 EV gerechnet. In § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG wird die Nutzung für Aufgaben entsprechend Art. 22 EV jedoch gerade nicht zu den Nutzungen gezählt, die zu einem Restitutionsausschluss führen. Nach der Gesetzesbegründung (BTDrucks 12/5553 S. 170) genügt die Wahrnehmung fiskalischer Interessen für einen Restitutionsausschluss nicht. Diese gesetzgeberische Wertung ist im Rahmen von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG auch bei der Abgrenzung der von Art. 26 EV umfassten und damit eine Restitution ausschließenden Aufgaben der Bahn von Bedeutung.
e) Die Vermietung eines Teils der Wohnungen an Bahnfremde steht einem Restitutionsausschluss jedoch solange nicht entgegen, als das Grundstück am maßgeblichen Stichtag jedenfalls überwiegend für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV genutzt wurde. Im Vermögenszuordnungsrecht ist bei der Nutzung eines beanspruchten Vermögensgegenstandes zu verschiedenen Zwecken generell darauf abzustellen, für welche Aufgaben er "überwiegend" bestimmt war bzw. genutzt wurde, sofern - was hier nicht der Fall ist - eine Realteilung nicht ausnahmsweise in Betracht kommt (Beschluss vom 12. Dezember 1995 - BVerwG 7 B 418.95 - a.a.O.; Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG 3 C 31.00 - BVerwGE 115, 97, 101).
f) Soweit Wohneinheiten auf dem streitgegenständlichen Grundstück zum maßgeblichen Stichtag leer gestanden, somit also keine Nutzung stattgefunden hat, bleibt dies für die Feststellung der überwiegenden Nutzung zum maßgeblichen Stichtag unberücksichtigt. Nach der Rechtsprechung des Senats stellt die vollständige oder partielle Nichtnutzung das Gegenteil von Nutzung dar, sodass für sie grundsätzlich andere Maßstäbe gelten als diejenigen, die für die vom erkennenden Senat mehrfach behandelten und entschiedenen Fälle der gemischten Nutzung gelten (vgl. Urteil vom 12. Juni 2003 - BVerwG 3 C 19.02 - UA S. 5; Urteil vom 19. August 2003 - BVerwG 3 C 30.02 - UA S. 10).
3. Der Senat ist gehindert, in der Sache abschließend zu entscheiden, da im erstinstanzlichen Urteil tatsächliche Feststellungen zur Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks am maßgeblichen Stichtag fehlen. Soweit nach dem Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils das Grundstück mit insgesamt 18 Wohneinheiten bebaut ist, von denen 5 an Eisenbahner vermietet sind, gibt dies lediglich einen Ist-Zustand wieder, dessen genauer zeitlicher Bezugspunkt zudem unklar bleibt. Dagegen liegen keine Feststellungen zur konkreten Nutzung am 25. Dezember 1993 vor, dem nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG maßgeblichen Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieser Vorschrift. Soweit die Klägerin Angaben zum Vermietungsstand am 31. Dezember 1993 gemacht hat, sind sie von der Beigeladenen noch in der Revisionsinstanz ausdrücklich bestritten worden.
Die Sache war daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen.
Gründe
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Zuordnung eines mit einem Wohngebäude mit insgesamt 18 Wohneinheiten bebauten Grundstücks an die beigeladene Stadt
Leipzig, der das Grundstück ursprünglich gehörte.
1929 wurde im Erbbaugrundbuch ein Erbbaurecht zu Gunsten der Baugenossenschaft für die Eisenbahn-Beamten und Arbeiter in Wahren (Sachsen), eingetragene Genossenschaft mit beschränkter Haftung, eingetragen, das bis zum 31. März 1999 gelten sollte. Nach dessen Ablauf sollten die aufgrund des Erbbaurechts errichteten Gebäude an den Grundstückseigentümer oder dessen Rechtsnachfolger übergehen, der hierfür 2/3 des "gemeinen Wertes" an den Erbbauberechtigten zu zahlen hatte.
Am 7. April 1952 ging das Grundstück auf der Grundlage der Verordnung über die Organisation der volkseigenen örtlichen Industrie und der kommunalen Einrichtungen vom 22. Februar 1951 in Volkseigentum über. Rechtsträger wurde der Rat des Stadtkreises Leipzig.
Am 10. September 1954 wurde als neuer Rechtsträger die Deutsche Reichsbahn, Reichsbahndirektion Halle, eingetragen.
Mit Kaufvertrag vom 17. Dezember 1987 verkaufte die Reichsbahnsiedlungsgesellschaft Mitteldeutschland GmbH unter anderem das Erbbaurecht am streitgegenständlichen Grundstück, dessen Inhaberin sie seit dem 14. Juli 1950 war, an die Deutsche Reichsbahn, Reichsbahndirektion Halle. Das Erbbaurecht ging in Eigentum des Volkes über. Am 5. Mai 1988 wurden alle im Grundbuch eingetragenen Belastungen, darunter auch das Erbbaurecht, gelöscht.
Auf ihren Antrag auf Grundbuchberichtigung gemäß Art. 26 Abs. 1 Satz 1 EV vom 18. Januar 1993 wurde die Klägerin, Bundeseisenbahnvermögen, als Eigentümerin im Grundbuch eingetragen.
Mit Bescheid vom 9. März 1998 ordnete die Beklagte das streitgegenständliche Grundstück antragsgemäß der beigeladenen Stadt Leipzig zu. Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 22. März 2002 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Zuordnung des Grundstücks an die Beigeladene sei rechtmäßig, da die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV vorlägen. Das Grundstück sei dem Zentralstaat von der Stadt Leipzig unentgeltlich im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EV zur Verfügung gestellt worden. Die Rückübertragung sei nicht gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ausgeschlossen. Bei der Bereitstellung von Wohnungen für Mitarbeiter der Deutschen Bahn AG sowie des Bundeseisenbahnvermögens handele es sich nicht um die Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne dieser Vorschrift. Eine entsprechende Nutzung lasse sich insbesondere nicht mit Art. 1 § 15 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG) vom 27. Dezember 1993 begründen, der nur die funktionelle Zuständigkeit für die vorübergehende Fortführung der in der Anlage zu dieser Vorschrift aufgeführten Sozialeinrichtungen regele. Hauptaufgabe der Klägerin sei demgegenüber gemäß Art. 1 § 3 Abs. 2 Nr. 5
ENeuOG die Verwaltung und insbesondere Verwertung der im Sinne von Art. 1 § 20 Abs. 1 ENeuOG nicht bahnnotwendigen Liegenschaften. Der Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG umfasse nur bahnnotwendige Grundstücke, hierzu gehöre das streitbefangene Grundstück nicht. Auch ein Anspruch auf eine zumindest teilweise Aufhebung des Bescheides bestehe nicht. Zwar habe die Beigeladene das Grundstück unbelastet durch ein Erbbaurecht und damit mehr, als sie verloren habe, zurückzuerhalten. Doch würden Grundstücke nach § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG in dem Zustand zum Zeitpunkt des Zuordnungsbescheides zurückübertragen. Zu diesem Zeitpunkt sei aber kein Erbbaurecht mehr im Grundbuch eingetragen gewesen.
Mit der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision wendet sich die Klägerin zum einen dagegen, dass das Grundstück unentgeltlich im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EV zur Verfügung gestellt worden sei. Es sei von einer entgeltlichen Übertragung des Grundstücks einschließlich seiner wesentlichen Bestandteile auszugehen, da das Erbbaurecht entgeltlich in Volkseigentum übertragen worden sei und zur Zeit der Übertragung der Wert der Gebäude den Wert des Grundstückes deutlich überstiegen habe. Außerdem seien mit dem Erlöschen des Erbbaurechts zwei zuvor selbständige Vermögenswerte zu einem einzigen "verschmolzen". Damit sei ebenso wie nach einer Verschmelzung zweier Grundstücke eine Restitution nicht mehr möglich. Jedenfalls sei die Restitution an die Beigeladene nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ausgeschlossen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Wohnungsfürsorge für Bahnbedienstete eine öffentliche Aufgabe im Sinne dieser Vorschrift.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und macht zur Begründung geltend, im Anwendungsbereich von Art. 26 EV könne nur eine bahnnotwendige Nutzung einer Restitution entgegenstehen. Hierzu zähle die allgemeine Wohnungsfürsorge für Bahnbedienstete nicht. Außerdem könne die Bahnnotwendigkeit von vornherein nicht für Wohnungen angenommen werden, die mit fremden Mietern oder Bahnbediensteten im Ruhestand belegt seien. Auch soweit Wohnungen an aktive Bahnbedienstete vermietet seien, genüge nicht bereits die Bindung des Mietverhältnisses an das Dienstverhältnis, erforderlich sei vielmehr eine aufgabenspezifische Funktion.
Auch die Beigeladene tritt der Revision entgegen. Sie bestreitet, dass es sich bei der Versorgung der Eisenbahner mit Wohnraum um eine logistische Hilfsfunktion im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handele. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich im vorliegenden Fall um Wohnungen handele, bei denen gerade die besondere Tätigkeit des Arbeitnehmers, wie etwa bei Hausmeistern, Pförtnern und vergleichbaren anderen, deren Unterbringung in diesen Wohnungen erfordere, um den Ablauf oder die Sicherheit des Betriebes zu gewährleisten.
II
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Zwar ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass das streitgegenständliche Grundstück dem Zentralstaat von der Beigeladenen unentgeltlich zur Verfügung gestellt wurde, was Voraussetzung für ihren auf Art. 21 Abs. 3 EV gestützten Restitutionsanspruch ist. Doch ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks zur Wohnungsfürsorge für aktive und ehemalige Bahnbedienstete eine Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG, die einer Restitution entgegensteht. Der Senat ist aber an einer abschließenden Entscheidung gehindert, da tatsächliche Feststellungen der Vorinstanz zur konkreten Nutzung des Grundstücks am maßgeblichen Stichtag fehlen.
1. Nach Art. 21 Abs. 3 EV werden Vermögenswerte, die dem Zentralstaat von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechtsnachfolger unentgeltlich zurückübertragen.
a) Die Übertragung des streitgegenständlichen Grundstücks in Volkseigentum geschah auf der Grundlage der Verordnung über die Organisation der volkseigenen örtlichen Industrie und der kommunalen Einrichtungen vom 22. Februar 1951 (GBl DDR I S. 143 f.). Soweit danach die Übergabe und Übernahme mit allen Aktiven und Passiven erfolgte, kann nicht bereits die Übernahme von Verbindlichkeiten als ein Entgelt angesehen werden, das einer Restitution nach Art. 21 Abs. 3 EV entgegensteht.
b) Dass jedenfalls für die Übertragung des Erbbaurechts durch die Reichsbahnsiedlungsgesellschaft Mitteldeutschland GmbH an die Deutsche Reichsbahn im Dezember 1987 ein Entgelt bezahlt wurde, ist für die Anwendbarkeit von Art. 21 Abs. 3 EV unerheblich, weil Gegenstand des von der Beigeladenen geltend gemachten Restitutionsanspruches nicht das Erbbaurecht, sondern das Grundstück ist. Abgesehen davon steht dem von der Klägerin angenommenen "Übergreifen" der Entgeltlichkeit entgegen, dass das Erbbaurecht dem Zentralstaat nicht von der Beigeladenen zur Verfügung gestellt wurde und zudem zwischen der Überführung des Grundstücks in Volkseigentum im Jahre 1952 und der Übertragung des Erbbaurechts im Jahr 1987 und seiner nachfolgenden Überführung in Volkseigentum ein Zeitraum von über 35 Jahren liegt.
c) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Restitution auch nicht mit der Begründung auszuschließen, dass durch das Erlöschen des Erbbaurechts in Folge des Zusammenfallens von Erbaurecht und Grundstückseigentum bei einem Inhaber ein neuer Vermögensgegenstand entstanden sei.
Mit diesem Einwand kann die Klägerin wegen § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG nicht durchdringen. Danach werden Vermögenswerte in dem Zustand übertragen, in dem sie sich zum Zeitpunkt des Zuordnungsbescheides befinden. Unter "Zustand" im Sinne von § 11 Abs. 2 VZOG versteht das Gesetz in erster Linie den rechtlichen Zustand (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs BTDrucks 12/5553, S. 171). In rechtlicher Hinsicht ist der Gegenstand namentlich durch die auf ihm lastenden Verbindlichkeiten gekennzeichnet. Zu diesen gehören bei Grundstücken Grundpfandrechte, Dienstbarkeiten und sonstige dinglich gesicherte Rechte, aber auch konkret grundstücksbezogene schuldrechtlich begründete Verbindlichkeiten (BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1994 - BVerwG 7 C 36.93 - BVerwGE 96, 231, 235 f.). Der "Zustand" eines Grundstücks wird danach auch durch ein bestehendes Erbbaurecht mitgeprägt. Dann kann jedoch für den Fall des Erlöschens einer solchen Belastung nichts anderes gelten als für deren Bestellung. In der Begründung des Regierungsentwurfs (a.a.O., S. 171) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Restitution nach Art. 21 EV gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 VZOG, unbeschadet des Satzes 3, anders als im Vermögensgesetz im Grundsatz auch ein Ausgleich von Verbesserungen des zurückzugebenden Gegenstandes nicht stattfinden soll.
Daher unterscheidet sich der vorliegende Fall des Erlöschens eines Erbbaurechts, wenn dessen Inhaber zugleich Eigentümer des Grundstücks wird, von dem Fall der Zusammenlegung zweier Grundstücke, auf den die Klägerin Bezug nimmt. Verändert sich im zweiten Fall die Identität des Vermögensgegenstandes, da rechtlich ein einheitliches neues Grundstück entsteht, handelt es sich im ersten Fall - nicht anders als beim Erlöschen eines Grundpfandrechts - nur um das Erlöschen einer Verbindlichkeit, die nach § 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG gerade unbeachtlich sein soll.
2. Wurde damit das streitgegenständliche Grundstück dem Zentralstaat zwar unentgeltlich zur Verfügung gestellt, so ist jedoch - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - dessen Nutzung für Zwecke der Wohnungsfürsorge der Bahn die Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV, die der Restitution an die Beigeladene entgegensteht. Nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ist die Rückübertragung von Vermögensgegenständen nach Art. 21 Abs. 3 und Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV ausgeschlossen, wenn die Vermögensgegenstände bei In-Kraft-Treten der Vorschrift - also am 25. Dezember 1993 - für eine öffentliche Aufgabe entsprechend den Artikeln 21, 26, 27 und 36 EV genutzt wurden.
Für den Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG ist nicht entscheidend, ob ein Vermögensgegenstand "abstrakt" für eine öffentliche Aufgabe gewidmet ist, sondern ob am maßgeblichen Stichtag konkret eine entsprechende Nutzung stattfindet (BVerwG, Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283, 288).
a) Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, dass der Begriff der Nutzung für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG weiter und allgemeiner ist als der des unmittelbaren Dienens für bestimmte Verwaltungsaufgaben, der die Zugehörigkeit von Vermögenswerten zum Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 EV charakterisiert. Dies ergibt sich daraus, dass § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG nicht nur auf Verwaltungsaufgaben im Sinne von Art. 21 EV, sondern auch auf die Aufgaben entsprechend den Artikeln 26, 27 und 36 EV und damit auf Aufgaben Bezug nimmt, die der Bahn, der Post und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein die Zugehörigkeit zum Verwaltungsvermögen rechtfertigender Zweck zu bejahen, wenn die betreffende Sache unmittelbar durch ihren Gebrauch dem Gemeinwohl oder den eigenen Bedürfnissen der öffentlichen Verwaltung (dauernd) zu dienen bestimmt ist und insoweit öffentlichen Rechtsvorschriften unterliegt (Urteil vom 19. Oktober 2000 - BVerwG 3 C 33.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 42). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die betreffende Aufgabe von dem Verwaltungsträger - hier also von der Bahn - überhaupt oder gerade in dieser Weise wahrgenommen werden musste oder ob mit ihrer Durchführung auch private Einrichtungen hätten beauftragt werden können. Es reicht aus, dass die Aufgabe als eine öffentliche zu qualifizieren ist. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn die Aufgabe mit Mitteln wahrgenommen wird, die von einer privaten Aufgabenwahrnehmung nicht zu unterscheiden sind, also eines hoheitlichen Moments entbehren.
Als Verwaltungsvermögen im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV - und damit zugleich als für eine öffentliche Aufgabe im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG genutzt - anerkannt sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beispielsweise eine Kindertagesstätte (Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283 285), ein Jugendtouristhotel (Beschluss vom 10. November 1999 - BVerwG 3 B 132.99 -), ein Behördenparkplatz (Beschluss vom 30. Dezember 1999 - BVerwG 3 B 143.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 38), ein Universitätssportplatz (Beschluss vom 20. März 2000 - BVerwG 3 B 11.00 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 39), ein Studentenwohnheim (Beschluss vom 29. September 2000 - BVerwG 3 B 68.00 - Buchholz 115 Nr. 33) und die Zentralwäscherei eines Universitätsklinikums (Urteil vom 19. Oktober 2000 - BVerwG 3 C 33.99 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 42). Nach dem Urteil vom 19. Oktober 2000 umfasst die dem Gemeinwohl dienende Verwaltungsaufgabe neben den Kernaufgaben einer solchen Einrichtung auch alle logistischen Hilfsfunktionen, die der Betrieb einer solchen Einrichtung typischerweise mit sich bringt und die vom Verwaltungsträger in eigener Regie erbracht werden.
Für den einen Behördenparkplatz dem Verwaltungsvermögen zurechnenden Beschluss vom 30. Dezember 1999 (BVerwG 3 B 143.99 - a.a.O.) war ausschlaggebend, dass eine öffentliche Aufgabe auch dadurch eine Förderung erfährt, dass den Bediensteten in der Nähe der Behörde ein ihnen vorbehaltener Parkplatz angeboten und damit zugleich der staatlichen Fürsorgepflicht genügt wird. Diese Sichtweise trifft in noch stärkerem Maße zu, wenn nicht für die Fahrzeuge der Bediensteten, sondern für die Bediensteten selbst eine Unterbringungsmöglichkeit in der Nähe des Dienstortes zur Verfügung gestellt wird. Hierdurch wird ein dienstnahes und Fürsorgegesichtspunkten gerecht werdendes Wohnen der Bediensteten ermöglicht, das gerade unter den besonderen Bedingungen des Bahnbetriebes, der die rasche Verfügbarkeit und Einsatzbereitschaft der Bediensteten notwendig machen kann, Rechnung trägt.
Soweit die Beklagte und die Beigeladene meinen, eine Nutzung zur allgemeinen Wohnungsfürsorge für Bedienstete sei für einen Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG nicht ausreichend, vielmehr müsse die entsprechende Nutzung für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung erforderlich sein, kann dem nicht gefolgt werden. § 11 Abs. 1 VZOG stellt auf die Erforderlichkeit nämlich lediglich im Rahmen des Restitutionsausschlussgrundes der Nr. 3 in Form der Betriebsnotwendigkeit ab, nicht aber im Rahmen der hier einschlägigen Nr. 1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt der Restitutionsausschlusstatbestand des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG außerdem gerade nicht voraus, dass der Vermögensgegenstand von dem jeweiligen Verwaltungsträger für die ihm obliegende Verwaltungsaufgabe "benötigt" wird (Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - a.a.O., 283, 288; Beschluss vom 12. Dezember 1995 - BVerwG 7 B 418.95 - Buchholz 114 § 11 VZOG Nr. 7). Die noch im Regierungsentwurf enthaltene Voraussetzung, dass der Vermögensgegenstand für eine öffentliche Aufgabe benötigt wird und nicht ohne erhebliche Beeinträchtigung dieser Aufgabe zurückübertragen werden kann, ist nicht Gesetz geworden (vgl. Art. 16 Nr. 14 i.d.F. des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 12/5553, S. 40, 170; Stellungnahme des Bundesrates, a.a.O. Nr. 91
Ebenso wenig ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beklagten im Rahmen von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG auf die Bahnnotwendigkeit eines Vermögensgegenstandes abzustellen. Der in Art. 1 § 20 Abs. 1 ENeuOG legal definierte Begriff der Bahnnotwendigkeit steuert die (Unter-)Verteilung der gemäß
Art. 26 EV an die Bundesrepublik Deutschland (Bundeseisenbahnvermögen) gefallenen Vermögenswerte an die Deutsche Bahn AG oder deren Verbleib beim Bundeseisenbahnvermögen. Die damit erforderliche Prüfung der Notwendigkeit für das Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen sowie für das Betreiben der Eisenbahninfrastruktur ist nach der dargestellten Rechtsprechung für einen Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG jedoch gerade unerheblich. Außerdem fallen nach der Systematik von Art. 26 EV auch nicht bahnnotwendige Vermögensgegenstände an das Bundeseisenbahnvermögen; entsprechend weit ist der Aufgabenkreis auch für § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG zu ziehen.
b) Dass die Wohnungsfürsorge zu den Aufgaben der Bahn gehört, lässt sich bezogen auf den für § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG maßgeblichen Stichtag, den 25. Dezember 1993, für den Bereich der Deutschen Bundesbahn § 27 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl III 931-1) entnehmen. Danach werden die betrieblichen Sozialeinrichtungen und die anerkannten Selbsthilfeeinrichtungen aufrechterhalten und nach den bisherigen Grundsätzen weitergeführt. Dass hierzu auch die Eisenbahn-Wohnungsgesellschaften gehörten, erschließt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Bundesbahngesetz selbst. Es folgt aber mittelbar aus der Anlage zu Art. 1 § 15 Abs. 2 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378). Nach Art. 1 § 15 Abs. 2 ENeuOG werden die in der Anlage zu diesem Gesetz aufgeführten übrigen Sozialeinrichtungen und die anerkannten Selbsthilfeeinrichtungen der bisherigen Bundeseisenbahnen für den Bereich des Bundeseisenbahnvermögens aufrechterhalten und nach den bisherigen Grundsätzen weitergeführt. Als betriebliche Sozialeinrichtungen der bisherigen Bundeseisenbahnen werden in dieser Anlage unter anderem die Eisenbahn-Wohnungsgesellschaften genannt. Für die Wohnungsfürsorge im Bereich der früheren Deutschen Reichsbahn ergibt sich auf der Grundlage des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn (Reichsbahngesetz) vom 4. Juli 1939 (RGBl I S. 1205) und der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn vom 5. Juli 1939 (RGBl I S. 1213) nichts anderes.
Wie auch der Deutsche Bundestag in seiner in der Sitzung vom 2. Dezember 1993 ohne Gegenstimmen angenommenen Entschließung bei der Verabschiedung des Eisenbahnneuordnungsgesetzes unterstrichen hat (BTDrucks 12/6269 S. 3), stellt die Versorgung der Eisenbahner mit Wohnraum ein wichtiges Element der Fürsorge des Arbeitgebers und der sozialen Sicherung dar. Hinzu kommt eine funktionale Verknüpfung. Die Wohnungsfürsorge der Bahn hat - so die Bewertung des Gesetzgebers - den Sondervermögen Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn gleichzeitig ermöglicht, selbst in Regionen mit Wohnraummangel dringend benötigte Arbeitskräfte zu finden bzw. vorhandenen Beschäftigten aus anderen Regionen einen Wechsel des Dienstortes zu ermöglichen. Eine Fortführung der Wohnungsfürsorge im bisherigen Umfang wird daher vom Gesetzgeber als geboten angesehen.
c) Die Vermietung von Wohnungen aus dem Bestand der Bahn an ehemalige Eisenbahner gehört ebenfalls zur Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV, die zum Restitutionsausschluss nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG führt.
In der bereits genannten Entschließung des Deutschen Bundestages (BTDrucks 12/6269 S. 3 f.) wird neben der Versorgung der aktiven ausdrücklich auch die Versorgung der inaktiven Eisenbahner mit Wohnraum als wichtiges Element der Fürsorge des Arbeitgebers und der sozialen Sicherung bezeichnet. Deshalb wird die Bundesregierung unter anderem aufgefordert, dafür Sorge zu tragen, dass die bisher der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn entweder unmittelbar oder über Tochtergesellschaften gehörenden Wohnungen auch künftig für Zwecke der Wohnungsversorgung der aktiven und inaktiven Eisenbahner zur Verfügung stehen.
d) Dagegen kann die Nutzung von Wohnungen aus dem Bestand der Bahn durch Vermietung an Bahnfremde nicht mehr als Nutzung für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV angesehen werden. Eine solche Vermietung an Bahnfremde kann allenfalls durch ihre Erträge, insbesondere die Mieteinahmen, und damit nur mittelbar die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben der Bahn fördern. Ein in dieser Weise genutztes Grundstück würde, ginge es um die Abgrenzung von Art. 21 und 22 EV, nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 18. Mai 1995 - BVerwG 7 C 58.94 - BVerwGE 98, 273, 274; Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG 3 C 31.00 - Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 33) zum allgemeinen Finanzvermögen im Sinne von Art. 22 EV gerechnet. In § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG wird die Nutzung für Aufgaben entsprechend Art. 22 EV jedoch gerade nicht zu den Nutzungen gezählt, die zu einem Restitutionsausschluss führen. Nach der Gesetzesbegründung (BTDrucks 12/5553 S. 170) genügt die Wahrnehmung fiskalischer Interessen für einen Restitutionsausschluss nicht. Diese gesetzgeberische Wertung ist im Rahmen von § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG auch bei der Abgrenzung der von Art. 26 EV umfassten und damit eine Restitution ausschließenden Aufgaben der Bahn von Bedeutung.
e) Die Vermietung eines Teils der Wohnungen an Bahnfremde steht einem Restitutionsausschluss jedoch solange nicht entgegen, als das Grundstück am maßgeblichen Stichtag jedenfalls überwiegend für eine öffentliche Aufgabe entsprechend Art. 26 EV genutzt wurde. Im Vermögenszuordnungsrecht ist bei der Nutzung eines beanspruchten Vermögensgegenstandes zu verschiedenen Zwecken generell darauf abzustellen, für welche Aufgaben er "überwiegend" bestimmt war bzw. genutzt wurde, sofern - was hier nicht der Fall ist - eine Realteilung nicht ausnahmsweise in Betracht kommt (Beschluss vom 12. Dezember 1995 - BVerwG 7 B 418.95 - a.a.O.; Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG 3 C 31.00 - BVerwGE 115, 97, 101).
f) Soweit Wohneinheiten auf dem streitgegenständlichen Grundstück zum maßgeblichen Stichtag leer gestanden, somit also keine Nutzung stattgefunden hat, bleibt dies für die Feststellung der überwiegenden Nutzung zum maßgeblichen Stichtag unberücksichtigt. Nach der Rechtsprechung des Senats stellt die vollständige oder partielle Nichtnutzung das Gegenteil von Nutzung dar, sodass für sie grundsätzlich andere Maßstäbe gelten als diejenigen, die für die vom erkennenden Senat mehrfach behandelten und entschiedenen Fälle der gemischten Nutzung gelten (vgl. Urteil vom 12. Juni 2003 - BVerwG 3 C 19.02 - UA S. 5; Urteil vom 19. August 2003 - BVerwG 3 C 30.02 - UA S. 10).
3. Der Senat ist gehindert, in der Sache abschließend zu entscheiden, da im erstinstanzlichen Urteil tatsächliche Feststellungen zur Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks am maßgeblichen Stichtag fehlen. Soweit nach dem Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils das Grundstück mit insgesamt 18 Wohneinheiten bebaut ist, von denen 5 an Eisenbahner vermietet sind, gibt dies lediglich einen Ist-Zustand wieder, dessen genauer zeitlicher Bezugspunkt zudem unklar bleibt. Dagegen liegen keine Feststellungen zur konkreten Nutzung am 25. Dezember 1993 vor, dem nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG maßgeblichen Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieser Vorschrift. Soweit die Klägerin Angaben zum Vermietungsstand am 31. Dezember 1993 gemacht hat, sind sie von der Beigeladenen noch in der Revisionsinstanz ausdrücklich bestritten worden.
Die Sache war daher zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen.
Full & Egal Universal Law Academy