BVerwG 3 C 54.04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. November 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht K l e y sowie
die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. D e t t e ,
L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Urteile des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 20. November 2003 und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. Oktober 2004 werden geändert. Der Beklagte wird verpflichtet, die untersagenden Teile der Verfügungen der Stadt P. vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 in Bezug auf andere Fahrerlaubnisklassen als die Klassen A und B für den Zeitraum ab dem 12. Oktober 2004 aufzuheben. Die Bescheide des Landratsamtes E. vom 21. September 2001 und vom 27. März 2002 sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums S. vom 25. April 2003 werden aufgehoben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens tragen Kläger und Beklagter je zur Hälfte.
I
Gründe
1
Der Kläger erstrebt die Aufhebung von zwei Verfügungen, mit denen ihm untersagt worden ist, mit einem ausländischen Führerschein Kraftfahrzeuge auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu führen.
2
Der im Jahre 1942 geborene Kläger erhielt am 25. Juni 1960 die Fahrerlaubnis der Klasse 3 und am 18. Februar 1961 die Fahrerlaubnis der Klasse 1. Durch rechtskräftiges Urteil vom 23. Oktober 1989 verurteilte ihn das Landgericht K. wegen des Herstellens von Betäubungsmitteln, des Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge sowie wegen unerlaubten Schusswaffenbesitzes zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und vier Monaten. Zugleich wurde ihm die Fahrerlaubnis entzogen, sein Führerschein eingezogen und die Verwaltungsbehörde angewiesen, ihm vor Ablauf von 15 Monaten keine neue Fahrerlaubnis auszustellen.
3
In einem Verfahren auf Wiedererteilung der Fahrerlaubnis erstellte der TÜV B. am 23. März 1991 ein medizinisch-psychologisches Gutachten, in dem der Kläger als nicht geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen bezeichnet wurde, weil eine erhebliche Rückfallgefahr bestehe. Daraufhin lehnte die Stadt P. durch Bescheid vom 6. Mai 1991 die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis für die Klassen 1 und 3 ab und untersagte dem Kläger zugleich gemäß § 11 Abs. 2 der Verordnung über den internationalen Kraftfahrzeugverkehr (IntKfzV), bis zur Aufhebung dieser Verfügung Kraftfahrzeuge mit einem ausländischen Führerschein auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu führen. Dieser Bescheid wurde vom Kläger nicht angefochten.
4
Am 23. Januar 1992 erwarb der Kläger in den Niederlanden, wohin er seinen Wohnsitz verlegt hatte, einen Führerschein der Klasse B zum Führen von Personenkraftwagen. Am 24. Dezember 1996 wurde er in S. als Führer eines Pkw von der Polizei kontrolliert. Am 16. Mai 1997 verurteilte ihn daraufhin das Amtsgericht S. wegen fahrlässigen Fahrens ohne Fahrerlaubnis zu einer Geldstrafe, entzog ihm die Fahrerlaubnis, zog seinen Führerschein ein und verhängte für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis eine Sperrfrist von sechs Monaten. Seine Berufung gegen dieses Urteil nahm der Kläger zurück.
5
Am 11. März 1998 beantragte der Kläger bei der Stadt P. unter Hinweis auf § 4 Abs. 2 Satz 2 IntKfzV und § 15 c StVZO die Erteilung des Rechts, von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen. Zur Begründung führte er aus, er habe seinen Wohnsitz ins Ausland verlegt. Ferner verwies er auf das Verbot im Bescheid vom 6. Mai 1991, Kraftfahrzeuge mit einem ausländischen Führerschein auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu führen. Um die Aufhebung dieser Untersagung gehe es ihm. Das von der Behörde verlangte medizinisch-psychologische Gutachten zu seiner Kraftfahreignung legte der Kläger nicht vor. Daraufhin lehnte die Stadt P. mit Bescheid vom 2. Februar 1999 die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis ab und untersagte dem Kläger wiederum gemäß § 11 Abs. 2 IntKfzV, bis zur Aufhebung dieser Verfügung Kraftfahrzeuge mit einem ausländischen Führerschein auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu führen. Seinen gegen diesen Bescheid gerichteten Widerspruch nahm der Kläger zurück.
6
Am 14. Januar 1999 erwarb der Kläger in Frankreich einen Führerschein der Klasse A. Am 5. März 1999 stellte die Präfektur Straßburg einen neuen Führerschein der Klassen A und B aus.
7
Am 20. Dezember 1999 beantragte der Kläger, der seinen Wohnsitz zwischenzeitlich in den Zuständigkeitsbereich des Landratsamtes E. verlegt hatte, erneut, ihm das Führen von Kraftfahrzeugen mit einer ausländischen Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland zu gestatten. Im weiteren Verfahren machte er geltend, er habe seinen ständigen Wohnsitz wieder außerhalb von Deutschland und es gehe ihm mit seinem Antrag nicht um die Umschreibung einer ausländischen Fahrerlaubnis, sondern um die Aufhebung des am 6. Mai 1991 ausgesprochenen Verbots des Führens von Kraftfahrzeugen mit einer ausländischen Fahrerlaubnis. Daraufhin teilte das Landratsamt E. mit, die Verfügungen der Stadt P. vom 6. Mai 1991 und 2. Februar 1999 seien bestandskräftig und könnten deshalb nicht mehr aufgehoben werden. Die Zuerkennung des Rechts, von einer ausländischen Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland Gebrauch zu machen, sei ein neues Verfahren, in dem die §§ 3 bis 46 FeV anzuwenden seien. Auf Aufforderung des Landratsamtes legte der Kläger ein medizinisch-psychologisches Gutachten vom 31. Juli 2000 vor, das seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen bejahte.
8
Nach einer Geschwindigkeitsüberschreitung verurteilte das Landgericht K. den Kläger durch Urteil vom 2. Februar 2001 wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis zu einer Geldstrafe; zugleich wies es die Verwaltungsbehörde an, dem Kläger vor Ablauf von sechs Monaten keine neue Fahrerlaubnis zu erteilen. Nach Ablauf der Sperrfrist legte der Kläger ein weiteres medizinisch-psychologisches Gutachten vor, das gleichfalls zu einer positiven Prognose gelangte.
9
Durch Verfügung vom 21. September 2001 erkannte das Landratsamt E. dem Kläger das Recht zu, von seiner am 5. März 1999 erteilten französischen Fahrerlaubnis der Klasse B im Inland Gebrauch zu machen. In einem Begleitschreiben gleichen Datums teilte das Landratsamt mit, durch die erteilte Erlaubnis sei die Wirksamkeit der Verfügung der Stadt P. vom 2. Februar 1999 gemäß § 4 IntKfzV automatisch aufgehoben. Eine zusätzliche Rücknahme der Verfügung der Stadt P. vom 2. Februar 1999 sei wegen deren Bestandskraft nicht möglich und auch nicht erforderlich. Die "Aufhebung" der genannten Verfügung sei durch diese neue Entscheidung wirksam.
10
Durch weiteren Bescheid vom 27. März 2002 erteilte das Landratsamt E. dem Kläger auch das Recht, von seiner französischen Fahrerlaubnis der Klasse A innerhalb Deutschlands Gebrauch zu machen, nachdem festgestellt worden war, dass er über eine wirksame Aufenthaltserlaubnis für Frankreich verfügte.
11
Gegen beide Zuerkennungsbescheide legte der Kläger Widerspruch ein, soweit die Aufhebung der Bescheide der Stadt P. vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 abgelehnt worden war. Zur Begründung führte er aus, diese beiden Bescheide seien rechtswidrig gewesen, weil er im Mai 1991 noch keinen ausländischen Führerschein besessen habe, es sich also um ein Verbot auf Vorrat gehandelt habe, und weil im Bescheid vom 2. Februar 1999 die betroffene Fahrerlaubnis (einschließlich Klassen) nicht genau bezeichnet worden sei. Außerdem habe sich inzwischen die Sachlage insofern verändert, als durch die Vorlage der medizinisch-psychologischen Gutachten seine Fahreignung erwiesen sei.
12
Durch Bescheid vom 25. April 2003 wies das Regierungspräsidium S. die Widersprüche zurück. Dazu führte es aus, die Untersagungsverfügungen in den Bescheiden vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 seien nicht rechtswidrig gewesen. Dieser Teil der Bescheide habe zutreffend auf die bestehende Rechtslage hingewiesen. Danach sei der Kläger schon aufgrund der ergangenen Versagungsbescheide nicht berechtigt gewesen, von einer ihm etwa erteilten ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen. Dazu sei vielmehr eine besondere Zuerkennungsverfügung notwendig, wie sie inzwischen ergangen sei.
13
Mit seiner Verpflichtungsklage hat der Kläger daran festgehalten, er habe einen Anspruch auf Aufhebung der Verfügungen vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 hinsichtlich des darin ausgesprochenen Verbots, vor Aufhebung dieser Verfügungen von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen. Zur Begründung hat er zusätzlich vorgetragen, es sei ihm nicht zuzumuten, bei jedem etwaigen Erwerb einer neuen Fahrerlaubnis beispielsweise für eine zusätzliche Fahrzeugklasse ein neues Zuerkennungsverfahren zu betreiben. Er beabsichtige, in Frankreich einen Lkw-Führerschein zu machen. Diesen könne er in Deutschland nicht ohne weiteres benutzen, obwohl er die Fahrerlaubnis für die Klassen, die seinerzeit Verfahrensgegenstand gewesen seien, wieder besitze.
14
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 20. November 2003 als unzulässig abgewiesen. Für die begehrte Rücknahme der Verfügungen vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 bestehe kein Rechtsschutzbedürfnis. Im Falle des Erwerbs einer EU-Fahrerlaubnis für die Klassen C oder E (Lastkraftwagen) brauche der Kläger kein Zuerkennungsverfahren gemäß § 28 Abs. 5 der Fahrerlaubnisverordnung (FeV) zu betreiben, weil keine bestandskräftige Versagung der Fahrerlaubnis dieser Klassen vorliege. Im Übrigen seien die ursprünglichen Versagungsentscheidungen ohnehin obsolet, nachdem das Landratsamt in Bezug auf die Fahrerlaubnisklassen A und B eine Zuerkennungsentscheidung getroffen habe.
15
Die Berufung des Klägers, mit der er die Aufhebung der Untersagungsverfügungen in den Bescheiden vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 auch für die Vergangenheit erstrebt hat, hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Urteil vom 12. Oktober 2004 zurückgewiesen. Zugleich hat er die Revision zugelassen, soweit der Kläger die Aufhebung der Untersagungsverfügungen im Hinblick auf andere Fahrerlaubnisklassen als die Klassen A und B für die Zeit ab der Berufungsverhandlung erstrebt. Zur Begründung des Urteils hat das Berufungsgericht insoweit ausgeführt, dem Kläger fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für das Verlangen, im Hinblick auf andere Fahrerlaubnisklassen als die Klassen A und B die seinerzeitigen Untersagungsverfügungen für die Zukunft aufzuheben. Das ergebe sich allerdings nicht schon daraus, dass die Untersagungsverfügungen sich nicht auf solche anderen Fahrerlaubnisklassen bezögen. Die Untersagung sei in beiden Verfügungen jeweils pauschal gehalten und verbiete dem Kläger uneingeschränkt das Führen von Kraftfahrzeugen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland mit einem ausländischen Führerschein. Das mangelnde Rechtsschutzbedürfnis könne auch nicht aus dem Erlass der beiden Zuerkennungsbescheide hergeleitet werden, denn diese beschränkten sich auf die Fahrerlaubnisklassen B und A. Auch nach der Bekanntgabe dieser Entscheidungen sei der Kläger nach § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV durch die Verfügungen der Stadt P. rechtlich gehindert, auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland mit einem ausländischen Führerschein Kraftfahrzeuge einer anderen Klasse als solche der Klassen B und A zu führen. Das Fehlen eines Rechtsschutzbedürfnisses für die in die Zukunft gerichtete Aufhebung der Untersagungsverfügungen für weitere Fahrerlaubnisklassen ergebe sich aber daraus, dass dadurch die Rechtsstellung des Klägers in keiner Weise verbessert würde. Nach den maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen dürfe er unabhängig von den Untersagungsverfügungen von etwaigen weiteren ausländischen Fahrerlaubnissen nur nach Erlass einer entsprechenden Zuerkennungsentscheidung Gebrauch machen. § 28 Abs. 5 FeV verlange ebenso wie die Untersagungsverfügungen für jede im Ausland erworbene Fahrerlaubnisklasse eine Zuerkennungsentscheidung unabhängig davon, ob diese Fahrzeugklasse auch Gegenstand der Entziehungsentscheidung gewesen sei, die die Sperre für die Benutzbarkeit einer ausländischen Fahrerlaubnis auslöse. Im Interesse des Schutzes der Verkehrssicherheit müsse ohne Rücksicht auf Fahrerlaubnisklassen sichergestellt werden, dass Personen, denen im Inland die Fahrerlaubnis entzogen bzw. versagt worden sei, nicht aufgrund einer im Ausland erworbenen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Kraftfahrzeuge führen könnten ohne vorherige Prüfung, ob die Gründe, die zum Entzug oder zur Versagung der Fahrerlaubnis geführt hatten, noch bestünden. In dieser Auslegung seien § 28 Abs. 5 Satz 1 FeV und § 4 Abs. 4 IntKfzV mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die Vorschriften fänden ihre Grundlage in Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein. Danach könne es ein Mitgliedstaat ablehnen, die Gültigkeit eines Führerscheins anzuerkennen, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine Maßnahme der Einschränkung, Aussetzung, des Entzugs oder der Aufhebung der Fahrerlaubnis angewendet wurde. Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 29. April 2004 (- Rs. C-476/01, Kapper - Slg. I-5205 ) sei nichts anderes zu entnehmen. Insbesondere ergebe sich aus diesem Urteil nicht, dass Bedenken gegen die Zuerkennungsregelung des § 28 Abs. 5 FeV bzw. die entsprechende Regelung des § 4 Abs. 4 IntKfzV bestünden. Der durch die Führerschein-Richtlinie verfolgte Zweck der Verkehrssicherheit gebiete, dem "Führerscheintourismus" entgegenzutreten. Unionsbürger könnten sich sonst - die Möglichkeiten des Gemeinschaftsrechts missbrauchend - der Anwendung des nationalen Rechts dadurch entziehen, dass sie sich nach Entziehung der Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat niederließen, um dort eine neue Fahrerlaubnis zu erhalten.
16
Mit seiner Revision verfolgt der Kläger im Rahmen der berufungsgerichtlichen Zulassung sein Begehren weiter. Er ist der Auffassung, § 28 Abs. 4 Nr. 3 und Abs. 5 Satz 1 FeV sowie § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 4 IntKfzV verstießen gegen Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG in der Auslegung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 29. April 2004. Danach bestehe eine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität. Einem Mitgliedstaat sei es daher verwehrt, den in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein darauf zu überprüfen, ob er zu Recht ausgestellt sei und ob er den Vorschriften des Anerkennungsstaates entspreche. Vorsorglich regt der Kläger an, die Frage der Vereinbarkeit von § 28 Abs. 4 Nr. 3 und Abs. 5 FeV sowie § 4 Abs. 3 Nr. 3 und Abs. 4 IntKfzV dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen.
17
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
18
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren. Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II
19
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat die Klage zu Unrecht wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig angesehen (1.). Die Klage ist auch begründet, denn der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung des in den Verfügungen vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 ausgesprochenen Verbots, im Bundesgebiet von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, soweit dieses noch Gegenstand des Verfahrens ist (2.).
20
1. Das Berufungsgericht hat das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage verneint, weil die begehrte Aufhebung der Verbotsverfügungen dem Kläger keinerlei Vorteil brächte; die entsprechenden Verbote ergäben sich unabhängig von den Verfügungen unmittelbar aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften und blieben daher selbst bei einer Aufhebung der Verfügungen bestehen. Das trifft nicht zu. Unter den hier gegebenen Umständen verbietet das nationale Recht dem Kläger nicht mehr, von - noch zu erwerbenden - ausländischen Fahrerlaubnissen im Bundesgebiet Gebrauch zu machen. Es kann daher offen bleiben, ob ein solches Verbot mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar wäre.
21
1.1 Das Berufungsgericht hat - anders als das Verwaltungsgericht - die Verfügungen der Stadt P. von 1991 und 1999 dahin ausgelegt, dass sich das Verbot, mit einer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland ein Kraftfahrzeug zu führen, auf Fahrerlaubnisse aller Klassen bezieht und nicht nur auf die Klassen 1 und 2, deren Wiedererteilung seinerzeit abgelehnt worden ist. Diese Auslegung ist Teil der den Vorinstanzen obliegenden Tatsachenfeststellung. Sie ist daher nach § 137 Abs. 2 VwGO für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich.
22
1.2 Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, dass die bestandskräftige Versagung oder Entziehung einer Fahrerlaubnis durch ein Gericht oder eine Verwaltungsbehörde im Inland dem Betroffenen das Recht nimmt, mit einer ausländischen Fahrerlaubnis gleich welcher Klasse im Inland ein Kraftfahrzeug zu führen. Zwar dürfen nach § 28 Abs. 1 FeV Inhaber einer gültigen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz in Deutschland haben, im Umfang ihrer Berechtigung Kraftfahrzeuge im Inland führen. Dasselbe Recht gewährt § 4 Abs. 1 IntKfzV Inhabern einer ausländischen Fahrerlaubnis, die hier keinen ordentlichen Wohnsitz haben. Diese Berechtigung gilt nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV bzw. nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV aber nicht für Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis, denen die Fahrerlaubnis im Inland bestandskräftig versagt oder von einem Gericht oder einer Verwaltungsbehörde entzogen worden ist. Sie bedürfen gemäß § 28 Abs. 5 FeV und § 4 Abs. 4 IntKfzV einer besonderen Zuerkennung des Rechts, im Inland von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen; es wird nur erteilt, wenn die Gründe für die Versagung oder Entziehung nicht mehr bestehen.
23
Der Wortlaut dieser Vorschriften lässt nicht ohne weiteres erkennen, ob sich die Sperre, die § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV und § 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV aufrichten, nur auf ausländische Fahrerlaubnisse der Klasse oder der Klassen bezieht, die Gegenstand der inländischen Versagungs- oder Entziehungsentscheidung war bzw. waren. Aus Sinn und Zweck der Regelung, die sich insbesondere aus dem Zusammenhang mit der anschließenden Bestimmung über die Erteilung des Rechts zum Gebrauch der ausländischen Fahrerlaubnis erschließen, ergibt sich aber, dass eine solche Beschränkung auf bestimmte Klassen vom Normgeber nicht gewollt ist. Im Interesse der Sicherheit des Straßenverkehrs soll derjenige, der sich im Inland als ungeeignet zum Führen eines Kraftfahrzeugs erwiesen hat, nicht ohne spezifische Prüfung mit einer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland ein Kraftfahrzeug führen dürfen. Dieses Recht hängt vielmehr von dem Nachweis ab, dass die Eignungsmängel behoben sind. Dem liegt nicht etwa ein Misstrauen gegen die ausländischen Vorschriften über die Voraussetzung der Erteilung des Führerscheins und deren sorgsame Umsetzung zu Grunde; die Kommunikationsmöglichkeiten zwischen den Staaten bieten keine Gewähr dafür, dass die im Inland aufgetretenen Eignungsmängel den im Ausland für die Erteilung zuständigen Behörden bekannt werden und bei der Entscheidung über einen dort gestellten Fahrerlaubnisantrag berücksichtigt werden können.
24
Die Notwendigkeit zur Prüfung, ob manifest gewordene Eignungsmängel der Teilnahme am Kraftfahrzeugverkehr weiterhin entgegenstehen, besteht nicht nur im Hinblick auf die Fahrerlaubnisklasse, die - zufällig - Gegenstand des Verwaltungs- oder Rechtsverfahrens war, in dem die fehlende Eignung festgestellt und zur Grundlage der Entscheidung gemacht worden ist. In aller Regel wirkt sich die fehlende Eignung klassenübergreifend aus. Ist beispielsweise ein Motorradführerschein wegen Drogenmissbrauchs versagt worden, so müsste auch ein PKW-Führerschein oder erst recht eine Fahrerlaubnis für Omnibusse aus demselben Grund abgelehnt werden. Dementsprechend erfasst der Ausschluss des Rechts, nach der Versagung oder Entziehung einer Fahrerlaubnis im Inland hier von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, Fahrerlaubnisse aller Klassen; nur dadurch wird im notwendigen Umfang die in § 28 Abs. 5 FeV bzw. § 4 Abs. 4 IntKfzV vorgesehene Prüfung sichergestellt, ob die Eignungsmängel inzwischen behoben sind.
25
1.3 Zu Unrecht meint das Berufungsgericht aber, der durch den Entzug oder die bestandskräftige Versagung einer Fahrerlaubnis im Inland eintretende Rechtsentzug nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV bzw. § 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV könne nur dadurch umfassend beseitigt werden, dass für im Ausland erworbene Fahrerlaubnisse jeder einzelnen Fahrerlaubnisklasse eine eigene Zuerkennungsentscheidung nach § 28 Abs. 5 FeV bzw. § 4 Abs. 4 IntKfzV herbeigeführt werde; eine positive Zuerkennungsentscheidung hinsichtlich der im Inland entzogenen oder versagten Fahrerlaubnisklassen reiche nicht, die Sperrwirkung auch für die übrigen Fahrerlaubnisklassen aufzuheben. Die Erteilung des Rechts, von einer ausländischen Fahrerlaubnis in den Klassen Gebrauch zu machen, die Gegenstand der Entziehung oder Versagung im Sinne des § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV/§ 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV waren, führt dazu, dass die Sperrwirkung der genannten Vorschriften vollständig entfällt. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
26
Die positive Zuerkennungsentscheidung nach § 28 Abs. 5 FeV/§ 4 Abs. 4 IntKfzV setzt voraus, dass die Gründe, die zu der Versagung oder Entziehung der Fahrerlaubnis geführt haben, nicht mehr bestehen. Das bedeutet, dass die Gefährdungssituation, der § 28 Abs. 4 und 5 FeV und § 4 Abs. 3 und 4 IntKfzV begegnen wollen, nicht mehr besteht. Wird für alle Fahrzeugklassen, die Gegenstand der Entscheidung nach § 28 Abs. 4 FeV/§ 4 Abs. 3 IntKfzV waren, das Recht zum Gebrauch einer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland erteilt, so besteht kein Anlass, aus der ursprünglichen Entscheidung weiterhin nachteilige Konsequenzen zu Lasten des Betroffenen zu ziehen. Dies belegt der Vergleich mit der Erteilung einer inländischen Fahrerlaubnis in den Klassen, in denen die Fahrerlaubnis zuvor entzogen oder bestandskräftig versagt worden war. Die Erteilung der Fahrerlaubnis macht die früheren Entscheidungen für die Zukunft gegenstandslos, weil sie dem Betroffenen das zunächst versagte oder entzogene Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen (wieder) einräumt. Von diesem Zeitpunkt an kann von der ursprünglichen Entscheidung keine Sperrwirkung nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV/§ 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV mehr ausgehen. Da die Zuerkennungsentscheidung nach § 28 Abs. 5 FeV/§ 4 Abs. 4 IntKfzV ihrer Funktion und ihrem Schutzzweck nach dieselbe Bedeutung wie die Erteilung einer Fahrerlaubnis hat, müssen beide auch im Hinblick auf die Sperrwirkung für weitere ausländische Fahrerlaubnisklassen gleich behandelt werden.
27
Dem Kläger ist durch die Zuerkennungsbescheide vom 21. September 2001 und vom 27. März 2002 das Recht eingeräumt worden, von seiner ausländischen Fahrerlaubnis der Klassen A und B im Inland Gebrauch zu machen. Damit hat er die Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland für die Klassen erhalten, die Gegenstand der Versagungsverfügungen vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 waren. Aus diesen Versagungen kann daher nach § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV/§ 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV kein Verbot mehr hergeleitet werden, im Inland Kraftfahrzeuge mit einer ausländischen Fahrerlaubnis zu führen. Das gleichwohl fortbestehende Verbot aus den genannten Verfügungen geht daher über das geltende Recht hinaus und belastet den Kläger.
28
1.4 Inwieweit die in § 28 Abs. 4 und 5 FeV/§ 4 Abs. 3 und 4 IntKfzV angeordnete Einschränkung der Wirksamkeit ausländischer Fahrerlaubnisse im Inland mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, ist umstritten. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 29. April 2004 (- Rs. C-476/01, Kapper - Slg. I-5205 ) der Befugnis zur Überprüfung von EU-Fahrerlaubnissen nach innerstaatlichem Recht enge Grenzen gesetzt. In einem Fall, in dem ein deutsches Gericht eine Fahrerlaubnis entzogen und eine Wiedererteilungssperre verhängt hat, hat er ausgesprochen, ein Mitgliedstaat dürfe die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht deshalb ablehnen, weil im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats auf den Inhaber des Führerscheins eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von diesem Staat erteilten Fahrerlaubnis angewendet wurde, wenn die zusammen mit dieser Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung in diesem Mitgliedstaat abgelaufen war, bevor der Führerschein von dem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden ist. Gestützt hat er sich dabei auf den in Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG verankerten Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der EU-Fahrerlaubnisse ohne Formalitäten. Was diese Entscheidung für die Wirkungen der Entziehung oder Versagung einer inländischen Fahrerlaubnis durch eine Verwaltungsbehörde im Hinblick auf später erworbene EU-Fahrerlaubnisse bedeutet, wird in der Literatur kontrovers erörtert (vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 38. Auflage, FeV § 28 Rn. 5 und 6; Otte/Kühner, NZV 2004 S. 321; Geiger, DAR 2004 S. 340; Bräutigam, BA 2004 S. 441; Kalus, VD 2004 S. 147; Weibrecht, VD 2004 S. 153). Das Verwaltungsgericht München hat diese Frage inzwischen durch Beschluss vom 4. Mai 2005 - M 6a K 04.01 - dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt. Für eine solche Vorlage ist hier kein Raum, weil das geltende nationale Recht im Falle des Klägers - abgesehen von den mit der Klage angegriffenen bestandskräftigen Verbotsverfügungen - keine Überprüfung ihm erteilter ausländischer Fahrerlaubnisse mehr vorsieht.
29
2. Der Beklagte hat es zu Unrecht abgelehnt, die in den Bescheiden vom 6. Mai 1991 und vom 2. Februar 1999 ausgesprochenen Verbote, von einer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, aufzuheben. Er hat sich für diese Weigerung auf die Bestandskraft der genannten Bescheide berufen. Dabei hat er übersehen, dass der Kläger nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hat.
30
Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG hat die Behörde auf Antrag über die Aufhebung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zu Grunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Der Kläger hat einen entsprechenden Antrag gestellt, denn er hatte sein Rücknahmebegehren darauf gestützt, dass er inzwischen zwei Gutachten über seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen vorgelegt habe und ihm daraufhin das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland - nunmehr auf der Grundlage im Ausland erworbener Fahrerlaubnisse - in den Klassen A und B wieder eingeräumt worden sei. Er berief sich mithin auf die inzwischen eingetretene tatsächliche Entwicklung, um den Anspruch auf Aufhebung der bestandskräftigen Verbote zu begründen. Die Bezeichnung als Wiederaufnahmeantrag war angesichts dieses Inhalts seiner Erklärungen nicht erforderlich. Der Antrag ist auch binnen der 3-Monats-Frist des § 51 Abs. 3 LVwVfG gestellt, denn er ist zusammen mit dem Zuerkennungsantrag geltend gemacht worden.
31
Die in § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG vorausgesetzte Änderung der Sachlage zu Gunsten des Klägers war eingetreten. Die Untersagungsverfügungen waren auf § 11 Abs. 2 Satz 1 IntKfzV gestützt und damit begründet, der Kläger habe sich als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen. Durch die positiven Eignungsgutachten und die Zuerkennung des Rechts, von seinen ausländischen Fahrerlaubnissen im Inland Gebrauch zu machen, war diese Begründung nicht mehr tragfähig. Die Behörde musste sich daher nach § 51 Abs. 1 LVwVfG die Frage stellen, ob die ausdrücklich als Dauerverwaltungsakt angelegte Untersagung, von einer ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, rechtlich weiterhin haltbar war.
32
Dies war im Hinblick auf § 11 Abs. 2 Satz 1 IntKfzV nicht der Fall. Das Verbot, von einer ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, setzt danach die fehlende Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen voraus. Ist diese Voraussetzung nicht mehr gegeben, so ist das Verbot aufzuheben.
33
Auf § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV/§ 4 Abs. 3 Nr. 3 IntKfzV lässt sich das Verbot entgegen der im Widerspruchsbescheid vertretenen Auffassung nicht stützen. Das ergibt sich nach dem oben Ausgeführten schon daraus, dass die genannten Bestimmungen unter den hier gegebenen Umständen ein solches Verbot nicht enthalten. Es kann daher offen bleiben, ob die Vorschriften eine ausreichende Grundlage dafür bieten, ein solches Verbot durch Verwaltungsakt auszusprechen.
34
Die Kostenentscheidung folgt für das Revisionsverfahren aus § 154 Abs. 1 VwGO und für die Vorinstanzen aus § 155 Abs. 1 VwGO.