BVerwG 3 C 6.17 , Urteil vom 28. Mai 2019 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 3 C 6.17 VG Köln - 01.12.2015 - AZ: VG 7 K 14/15 OVG Münster - 17.02.2017 - AZ: OVG 13 A 3079/15

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 2019
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann sowie
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß und Dr. Kenntner
für Recht erkannt:

Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Februar 2017 wird zurückgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens als Gesamtschuldner. Gründe I

1 Die Kläger begehren die Verpflichtung der Beklagten, ihnen die Erlaubnis zum Erwerb von jeweils 15 g Natrium-Pentobarbital zur gemeinsamen Selbsttötung zu erteilen.

2 Die Klägerin ist im Mai 1944 geboren, der Kläger im April 1937. Sie sind seit 1968 verheiratet, haben drei Kinder und mehrere Enkelkinder. Mit Schreiben vom 12. Juni 2014 beantragten sie beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (im Folgenden: BfArM) die Abgabe von jeweils 15 g Natrium-Pentobarbital zum Zweck der gemeinsamen Selbsttötung. Zur Begründung führten sie unter anderem aus, sie befassten sich seit langem mit der Idee des selbstbestimmten Sterbens. In der Vergangenheit hätten sie miterleben müssen, wie Freunde und Bekannte mit schweren Krebserkrankungen zum Teil qualvoll gestorben seien. Auch seien sie wiederholt Zeugen geworden, wie verheerend sich ein jahrelanger demenzieller Verfall auswirken könne. Ihr Bestreben sei immer gewesen, dass ihnen und ihren Angehörigen ein solches Schicksal erspart bleibe. Zudem sei es ihr Wunsch, den Lebensabend nicht ohne den anderen verbringen zu müssen. Seit 2011 hätten die körperlichen und geistigen Kräfte beim Kläger nachgelassen. Ähnliche Symptome hätten sich, wenn auch in deutlich geringerem Ausmaß, bei der Klägerin gezeigt. Seit Sommer 2013 habe sich deshalb der Wunsch konkretisiert, das Leben gemeinsam zu beenden. Sie sähen keinen Sinn darin, den eigenen Verfall mitzuerleben. Ihr Leben solle in einem Zeitpunkt enden, in dem sie noch handlungsfähig seien und es ihnen noch so gut gehe, dass sie von einem rundherum gelungenen Leben sprechen könnten. Der Staat habe dafür Sorge zu tragen, dass sie ihren Wunsch risikofrei und schmerzlos umsetzen könnten. Die Kläger fügten ihrem Antrag jeweils ein psychiatrisches Gutachten bei, das ihnen eine uneingeschränkte Einsichts-, Urteils- und Willensfähigkeit in Bezug auf den Entschluss zur Selbsttötung attestierte.

3 Das BfArM lehnte den Antrag mit Bescheid vom 1. Oktober 2014 ab. Die Kläger würden jeweils eine Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) zum Erwerb einer tödlichen Dosis Natrium-Pentobarbital begehren. Die Erlaubnis sei gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG zu versagen, weil die Art und der Zweck des beantragten Betäubungsmittelverkehrs nicht mit dem Gesetzeszweck vereinbar sei, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Unter einer notwendigen medizinischen Versorgung seien nur solche Verwendungen eines Betäubungsmittels zu verstehen, die therapeutischen Zwecken dienten. Das sei bei einem Erwerb mit dem Ziel der Selbsttötung nicht der Fall. Die Grundrechte des Grundgesetzes sowie die Rechte und Freiheiten der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) führten nicht zu einer anderen Beurteilung.

4 Den Widerspruch der Kläger wies das BfArM durch Widerspruchsbescheid vom 28. November 2014 aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück.

5 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. Dezember 2015 abgewiesen. Die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 17. Februar 2017 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Kläger hätten keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Erlaubnis. § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG schließe eine Erlaubnis für den Erwerb eines Betäubungsmittels zum Zweck der Selbsttötung aus. Das ergebe die an Wortlaut, Systematik und dem Willen des Gesetzgebers orientierte Auslegung der Norm. Die Grundrechte des Grundgesetzes und die Europäische Menschenrechtskonvention geböten kein anderes Auslegungsergebnis. Zwar habe nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 8 EMRK jeder das Recht, selbstbestimmt und frei über das Ende des eigenen Lebens zu entscheiden. Daraus lasse sich aber kein Anspruch auf Zugang zu einem Betäubungsmittel in tödlicher Dosis zum Zweck der Selbsttötung ableiten. Ein solcher Anspruch ergebe sich auch weder aus Art. 4 noch aus Art. 6 Abs. 1 GG.

6 Zur Begründung ihrer Revision machen die Kläger im Wesentlichen geltend: Das Oberverwaltungsgericht habe § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG fehlerhaft ausgelegt. Aus dem Betäubungsmittelgesetz ergebe sich nicht, dass Betäubungsmittel nicht auch zum Zweck der Selbsttötung erworben werden dürften. Das Oberverwaltungsgericht räume selbst ein, dass der Gesetzgeber diesen Erwerbszweck nicht in den Blick genommen habe; § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG sei daher nicht anwendbar. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 2. März 2017 (BVerwG 3 C 19.15 ) bereits entschieden, dass eine generelle Erlaubnisversagung mit Bundesrecht nicht vereinbar sei. Sie seien allerdings der Auffassung, dass das Recht, selbstbestimmt zu entscheiden, auf welche Weise und in welchem Zeitpunkt das eigene Leben enden solle, nicht nur schwer und unheilbar kranken Menschen zustehe, die sich in einer extremen Notlage befänden. Dieses Recht habe vielmehr jeder, der für sich eine reiflich überlegte und freie Entscheidung zur Selbsttötung getroffen habe. Der Erwerb einer tödlichen Dosis Natrium-Pentobarbital müsse deshalb auch für diesen Personenkreis möglich sein. Der Staat habe dafür Sorge zu tragen, dass der Einzelne sein Selbstbestimmungsrecht auch ausüben könne. Er müsse daher staatlich geschaffene Hürden für den Zugang zu Betäubungsmitteln beseitigen, die eine sichere und sanfte Selbsttötung ermöglichten. Da sie als Eheleute betroffen seien und zwischen ihnen Einvernehmen über die Entscheidung bestehe, gemeinsam das Leben beenden zu wollen, sei auch Art. 6 Abs. 1 GG berührt. Ferner würden sie durch die Verweigerung der begehrten Erlaubnis in ihren Rechten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG verletzt, weil sie daran gehindert würden, ihren persönlichen Überzeugungen und Wertmaßstäben folgend ihr Leben zu beenden. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG verstoße zudem gegen Art. 8 EMRK; die Ablehnung der begehrten Erwerbserlaubnis sei nicht notwendig im Sinne von Art. 8 Abs. 2 EMRK.

7 Die Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil. Ergänzend führt sie aus, dass auch auf der Grundlage des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 2017 eine Erlaubniserteilung ausscheide. Danach sei eine Ausnahme von dem Verbot, Betäubungsmittel zum Zweck der Selbsttötung zu erwerben, nur unter den sehr engen Voraussetzungen einer krankheitsbedingten Notlage zuzulassen. Bei den Klägern lägen diese Voraussetzungen nicht vor. II

8 Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Kläger haben keinen Anspruch auf die beantragte Erlaubnis zum Erwerb von jeweils 15 g Natrium-Pentobarbital zur Selbsttötung.

9 1. Der revisionsgerichtlichen Beurteilung ist das Gesetz über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (Betäubungsmittelgesetz - BtMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 1994 (BGBl. I S. 358) zugrundezulegen, das zuletzt durch Art. 1 der Verordnung vom 2. Juli 2018 (BGBl. I S. 1078) geändert worden ist. Danach ist der von den Klägern begehrte Erwerb von Betäubungsmitteln erlaubnispflichtig (a), aber nicht erlaubnisfähig (b).

10 a) Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 BtMG bedarf einer Erlaubnis des BfArM unter anderem, wer die in der Anlage III (zu § 1 Abs. 1) aufgeführten verkehrsfähigen und verschreibungsfähigen Betäubungsmittel erwerben will. Natrium-Pentobarbital zählt zu den Betäubungsmitteln der Anlage III.

11 Es greift keine Befreiung von der Erlaubnispflicht nach § 4 BtMG. Insbesondere liegen die Voraussetzungen eines Erwerbs auf Grund ärztlicher Verschreibung (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 BtMG) nicht vor.

12 b) Der Erlaubniserteilung steht der Versagungsgrund des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG entgegen.

13 aa) Nach dieser Vorschrift ist die Erlaubnis nach § 3 BtMG zu versagen, wenn die Art und der Zweck des beantragten Verkehrs nicht mit dem Zweck dieses Gesetzes vereinbar sind, die notwendige medizinische Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Unter einer notwendigen medizinischen Versorgung im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG sind nur solche Anwendungen eines Betäubungsmittels am oder im menschlichen Körper zu verstehen, die eine therapeutische Zielrichtung haben, also dazu dienen, Krankheiten oder krankhafte Beschwerden zu heilen oder zu lindern. Dieses Normverständnis ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang mit § 13 Abs. 1 BtMG. Zur weiteren Begründung nimmt der Senat Bezug auf sein - den Beteiligten bekanntes - Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​020317U3C19.15.0] - (BVerwGE 158, 142 Rn. 20).

14 Danach schließt § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG die Erteilung einer Erwerbserlaubnis zum Zweck der Selbsttötung grundsätzlich aus. Sie ist mit dem Ziel des Betäubungsmittelgesetzes, die menschliche Gesundheit und das Leben zu schützen, nicht vereinbar (BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - BVerwGE 158, 142 Rn. 21).

15 bb) Ohne Erfolg wenden die Kläger ein, dies lasse sich aus dem Betäubungsmittelgesetz nicht ableiten, weil es die Erlaubnisfähigkeit des Erwerbs eines Betäubungsmittels zum Zweck der Selbsttötung nicht ausdrücklich regele. Letzteres trifft zwar zu, stellt die gefundene Auslegung aber nicht in Frage.

16 Ziel der Auslegung einer Rechtsvorschrift ist die Ermittlung des im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck kommenden objektivierten Willens des Normgebers. Dem dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung nach dem Wortlaut der Vorschrift, ihrem Regelungszusammenhang, nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes sowie anhand der Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte der Norm. Die Auslegungsmethoden schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59 u.a. - BVerfGE 11, 126 ; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2017 - 9 C 30.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​250117U9C30.15.0] - BVerwGE 157, 203 Rn. 14 m.w.N.). Für die gefundene Auslegung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG sprechen, wie gezeigt, insbesondere die Gesetzessystematik sowie der Normzweck. Der Wortlaut der Norm ("notwendige medizinische Versorgung") stützt das Auslegungsergebnis. Aus Entstehungsgeschichte und Gesetzesmaterialien ergibt sich nichts, was auf einen abweichenden objektivierten Willen des Normgebers schließen lassen würde (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Betäubungsmittelrechts, BT-Drs. 8/3551 S. 23 ff., 29; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften, BT-Drs. 17/10156 S. 91 f. ).

17 cc) Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG verbiete die Erteilung einer Erlaubnis zum Erwerb eines Betäubungsmittels zur Selbsttötung ausnahmslos (vgl. UA S. 19).

18 Das ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG umfasst das Recht eines schwer und unheilbar kranken Menschen zu entscheiden, wie und zu welchem Zeitpunkt sein Leben enden soll, vorausgesetzt, er kann seinen Willen frei bilden und entsprechend handeln (BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - BVerwGE 158, 142 Rn. 23 f.). § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG ist deshalb grundrechtskonform dahin auszulegen, dass der Erwerb eines Betäubungsmittels zur Selbsttötung mit dem Zweck des Gesetzes, die notwendige medizinische Versorgung sicherzustellen, ausnahmsweise vereinbar ist, wenn sich der suizidwillige Erwerber wegen einer schweren und unheilbaren Erkrankung in einer extremen Notlage im Sinne des Senatsurteils vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - befindet (vgl. im Einzelnen BVerwGE 158, 142 Rn. 28 ff.).

19 Das angefochtene Berufungsurteil beruht jedoch nicht auf dem Bundesrechtsverstoß, weil bei den Klägern die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme nicht erfüllt sind. Sie haben weder im Antragsverfahren beim BfArM noch im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, schwer und unheilbar krank zu sein. Demgemäß haben auch die Vorinstanzen keine entsprechende Feststellung getroffen. Hieran ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).

20 2. Die Erlaubnisversagung verletzt die Kläger nicht in ihren Grundrechten.

21 a) Es kann offen bleiben, ob das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG den Klägern auch das Recht des selbstbestimmten Sterbens im Wege der Selbsttötung garantiert. Der Senat hat in seinem Urteil vom 2. März 2017 ein solches Recht für schwer und unheilbar kranke Menschen bejaht; ob der grundrechtliche Schutz über diese Personengruppe hinausreicht, war nicht entscheidungserheblich und deshalb nicht Gegenstand der Entscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - BVerwGE 158, 142 Rn. 24). Auch wenn der Grundrechtsschutz aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG zu Gunsten der Kläger unterstellt wird, ergibt sich keine Grundrechtsverletzung.

22 b) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ist nicht schrankenlos gewährleistet. Es findet seine Begrenzung unter anderem in der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört die staatliche Schutzpflicht für das Leben aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Das in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Grundrecht auf Leben gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in dieses Rechtsgut. Es stellt zugleich eine objektive Wertentscheidung der Verfassung dar, die eine staatliche Schutzpflicht für das Leben begründet. Danach hat der Staat die Pflicht, sich schützend und fördernd vor das Leben des Einzelnen zu stellen. Die Aufstellung und Umsetzung eines Schutzkonzepts ist Sache des Gesetzgebers, dem hierbei ein Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt (BVerfG, Beschluss vom 26. Juli 2016 - 1 BvL 8/15 - BVerfGE 142, 313 Rn. 69 f. m.w.N.). Diesen Spielraum hat der Gesetzgeber grundsätzlich auch beim Ausgleich des grundrechtlichen Schutzes des Selbstbestimmungsrechts des Einzelnen aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG mit der staatlichen Schutzpflicht für das Leben aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - BVerwGE 158, 142 Rn. 27). Ausgehend davon unterliegt es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der von den Klägern beantragte Erwerb eines Betäubungsmittels zur Selbsttötung nicht erlaubnisfähig ist. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Verbot des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG legitime Ziele, die es rechtfertigen, das Selbstbestimmungsrecht der Kläger zu beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 3 C 19.15 - BVerwGE 158, 142 Rn. 30 m.w.N.).

23 Danach werden die Kläger durch die Erlaubnisversagung auch nicht in ihren Grundrechten aus Art. 4 und Art. 6 Abs. 1 GG verletzt, durch die sie das geltend gemachte Selbstbestimmungsrecht zusätzlich geschützt sehen.

24 3. Die Erlaubnisversagung verstößt schließlich nicht gegen Art. 8 EMRK.

25 Zwar umfasst nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte das Recht auf Achtung des Privatlebens aus Art. 8 Abs. 1 EMRK auch das Recht des Einzelnen, darüber zu bestimmen, wie und zu welchem Zeitpunkt sein Leben enden soll, vorausgesetzt, er ist zu einer freien Willensbildung in der Lage und fähig, dementsprechend zu handeln (EGMR, Urteile vom 20. Januar 2011 - Nr. 31322/07, Haas/Schweiz - NJW 2011, 3773 Rn. 50 f. und vom 14. Mai 2013 - Nr. 67810/10, Gross/Schweiz - Rn. 58 f.).

26 Die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 6 BtMG erfüllt aber die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 EMRK und greift deshalb nicht unzulässig in das Recht auf Achtung des Privatlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK ein. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat festgestellt, es gebe unter den Mitgliedstaaten des Europarats keinen Konsens über das Recht einer Person zu entscheiden, wann und wie sie ihr Leben beenden möchte. Dem nationalen Gesetzgeber kommt daher beim Ausgleich dieses Rechts mit der staatlichen Schutzpflicht für das Leben aus Art. 2 Abs. 1 EMRK ein erheblicher Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl. EGMR, Urteile vom 29. April 2002 - Nr. 2346/02, Pretty/Vereinigtes Königreich - NJW 2002, 2851 Rn. 74, vom 20. Januar 2011 - Nr. 31322/07, Haas/Schweiz - NJW 2011, 3773 Rn. 55 und vom 19. Juli 2012 - Nr. 497/09, Koch/Deutschland - EuGRZ 2012, 616 Rn. 70). Dieser Spielraum ist hier mit dem grundsätzlichen Verbot des Erwerbs eines Betäubungsmittels zur Selbsttötung nicht überschritten.

27 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO. Da die Kläger die Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 BtMG jeweils zum Zweck der gemeinsamen Selbsttötung beantragt haben, kann das streitige Rechtsverhältnis ihnen gegenüber nur einheitlich entschieden werden.

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