BVerwG 3 VR 1.18
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. November 2018
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Dr. Kenntner
beschlossen:
Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstands wird auf 3 750 € festgesetzt. Gründe I
1 Der Antragsteller begehrt, bis zum rechtskräftigen Abschluss seiner Klage gegen die vom Antragsgegner verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis einstweilen am Straßenverkehr teilnehmen zu dürfen.
2 Der 1994 geborene Antragsteller erwarb 2013 die Fahrerlaubnis der Klassen A1, AM, B und L. Am 28. April 2014 nahm er als Führer eines Personenkraftwagens mit einer Tetrahydrocannabinol-Konzentration (THC-Wert) von 3,7 ng/ml am Straßenverkehr teil. Bei der Verkehrskontrolle trug er 1,7 g Marihuana bei sich. Mit Bußgeldbescheid vom 23. Mai 2014 verhängte die Zentrale Bußgeldstelle im Bayerischen Polizeiverwaltungsamt gegen den Antragsteller wegen einer fahrlässig begangenen Ordnungswidrigkeit nach § 24a Abs. 2 und 3 StVG eine Geldbuße sowie ein Fahrverbot von einem Monat. Von der Verfolgung eines Vergehens nach § 29 BtMG sah die Staatsanwaltschaft München II in Anwendung der § 45 Abs. 2, § 109 Abs. 2 JGG ab.
3 Mit Bescheid vom 4. Dezember 2014 entzog das Landratsamt Starnberg dem Antragsteller die Fahrerlaubnis aller Klassen und gab ihm auf, seinen Führerschein innerhalb einer Woche nach Zustellung des Bescheids bei der Führerscheinstelle abzugeben. Es ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügungen an, weil es gewichtige Gründe für die Annahme gebe, dass der Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet sei und während des laufenden Verfahrens eine Gefahr für den Straßenverkehr darstelle. Es könne mit den Belangen der Sicherheit des Straßenverkehrs nicht vereinbart werden, dass Personen, bei denen Anlass zu der Befürchtung bestehe, dass sie unter der Wirkung von Betäubungsmitteln am Straßenverkehr teilnehmen, bis zum Abschluss eines Verwaltungsverfahrens Kraftfahrzeuge führen.
4 Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht sind erfolglos geblieben. Auf die Berufung des Antragstellers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Durch die einmalige Teilnahme am Straßenverkehr unter Cannabiseinfluss habe der Antragsteller zwar Zweifel an seiner Fahreignung begründet, die Anlass für eine Aufklärung im Wege der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung nach § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV gegeben hätten. Von einer fehlenden Fahreignung habe der Antragsgegner ohne weitere Aufklärung aber nicht ausgehen dürfen. Die Voraussetzungen für die Entziehung der Fahrerlaubnis lägen damit nicht vor. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Über die Revision des Antragsgegners (BVerwG 3 C 13.17 ) hat das Bundesverwaltungsgericht noch nicht entschieden.
5 Am 25. Juli 2018 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht München um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht, das den Rechtsstreit mit Beschluss vom 16. August 2018 an das Bundesverwaltungsgericht verwiesen hat.
6 Zur Begründung trägt der Antragsteller vor, die Entziehung der Fahrerlaubnis sei jedenfalls nach Einschätzung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs rechtswidrig gewesen. Dennoch sei der Antragsteller nunmehr seit vier Jahren ohne Führerschein, auf den er zur Ausübung seines Berufs dringend angewiesen sei. Anlass für die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs gebe es nicht. Vielmehr könne der Antragsteller eine über zwölfmonatige Abstinenz nachweisen und habe dies dem Antragsgegner auch vorgelegt. Er habe auch seine Bereitschaft zur Durchführung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung erklärt.
7 Der Antragsteller beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Landratsamts Starnberg vom 4. Dezember 2014 wiederherzustellen.
8 Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen.
9 Die in der Hauptsache erhobene Klage werde voraussichtlich ohne Erfolg bleiben. Die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, bei einem gelegentlichen Cannabiskonsumenten könne die Fahrerlaubnisbehörde nach einer erstmalig nachgewiesenen Fahrt unter Cannabiseinfluss nur eine medizinisch-psychologische Untersuchung anordnen, nicht aber unmittelbar die Fahrerlaubnis entziehen, sei unzutreffend und widerspreche der ansonsten einhelligen Meinung in der obergerichtlichen Rechtsprechung. Unabhängig hiervon falle die konkrete Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus. Aktuelle Belege zu seiner fortdauernden Abstinenz habe der Antragsteller nicht vorgelegt. Neue Erkenntnisse sprächen indes für einen fortgesetzten Cannabiskonsum: Im Juni 2018 sei der Antragsteller als Beifahrer eines PKW kontrolliert worden und habe eingeräumt, "etwas Gras" in seinem Rucksack bei sich zu führen. Dort sei eine Dolde Marihuana mit einem Nettogewicht von 0,7 g aufgefunden worden. II
10 Der Antrag, über den das Bundesverwaltungsgericht zu befinden hat (1.), ist zulässig (2.), aber nicht begründet (3.).
11 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Entscheidung über den Antrag zuständig.
12 Zwar sieht § 80b Abs. 2 VwGO vor, dass "das Oberverwaltungsgericht" auf Antrag anordnen kann, dass die aufschiebende Wirkung fortdauert. Die Vorschrift ist aber berichtigend dahin auszulegen, dass "das Rechtsmittelgericht" auf Antrag entscheidet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2018 - 3 VR 1.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:220218B3VR1.17.0] - juris Rn. 13 m.w.N.). Danach ist abweichend vom Wortlaut des § 80b Abs. 2 VwGO das Bundesverwaltungsgericht für die Entscheidung über einen Eilantrag zuständig, wenn das Oberverwaltungsgericht (oder der Verwaltungsgerichtshof, vgl. § 184 VwGO) über die Berufung entschieden hat und das Hauptsacheverfahren - wie hier - infolge der Einlegung eines Rechtsmittels beim Bundesverwaltungsgericht anhängig ist. Dies entspricht der generell in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vorgesehenen Zuweisung an das Gericht der Hauptsache (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 1, § 123 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
13 2. Der Antrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
14 Gemäß § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO endet die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage, wenn diese im ersten Rechtszug abgewiesen worden ist, drei Monate nach Ablauf der gesetzlichen Begründungspflicht des gegen die abweisende Entscheidung gegebenen Rechtsmittels. Diese Voraussetzungen liegen hier vor, sodass der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz nur noch im Wege des Antrags auf Anordnung der Fortdauer der aufschiebenden Wirkung nach § 80b Abs. 2 VwGO erlangen kann.
15 Der Statthaftigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass der Antragsteller den Antrag erst während des Revisionsverfahrens gestellt hat. Der Antrag nach § 80b Abs. 2 VwGO ist nicht fristgebunden; eine Frist ergibt sich auch nicht mittelbar aus dem Begriff der Fortdauer (BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 2007 - 4 VR 2.07 - BVerwGE 129, 58 Rn. 13). Dies folgt schon daraus, dass der Antragsteller mit einem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO sein Rechtsschutzziel nicht erreichen könnte. Da die zeitliche Geltungsdauer des Suspensiveffekts durch § 80b Abs. 1 Satz 2 VwGO auch im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch Gerichtsentscheidung auf die in § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO benannte Frist begrenzt ist, könnte eine entsprechende Anordnung hier keine Verbesserung der Rechtsstellung des Antragstellers bewirken. Schon aus verfassungsrechtlichen Gründen (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) muss der Anwendungsbereich des § 80b Abs. 2 VwGO daher auf alle Fälle erstreckt werden, in denen das Rechtsschutzbegehren darauf gerichtet ist, die gesetzliche Befristung eines Suspensiveffekts nach § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO zu beseitigen (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow , VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80b Rn. 23). Die "Fortdauer" der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage kann daher auch angeordnet werden, wenn sie im Zeitpunkt des gerichtlichen Ausspruchs nicht besteht. Auch insoweit muss die Regelung des § 80b VwGO, der seine konkrete Ausgestaltung erst im Vermittlungsausschuss erfahren hat (BT-Drs. 13/5642), berichtigend ausgelegt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2011 - 1 VR 1.11 - Buchholz 310 § 80b VwGO Nr. 3 Rn. 6 f.).
16 3. Der Antrag ist aber nicht begründet. Der von § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO vorausgesetzte Regelfall eines voraussichtlich aussichtslosen Rechtsmittels liegt zwar nicht vor, nachdem der Antragsteller im Berufungsverfahren erfolgreich war (a). Angesichts des grundsätzlichen Klärungsbedarfs der dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Rechtsfragen ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen anzusehen (b). Die damit erforderliche Interessenabwägung lässt es aber nicht zu, dem Antragsteller trotz der bestehenden Zweifel an seiner Eignung bis zum rechtskräftigen Abschluss der gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis gerichteten Klage die Befugnis einzuräumen, fahrerlaubnispflichtige Kraftfahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr zu führen (c).
17 a) Die Einschränkung der zeitlichen Geltungsdauer einer aufschiebenden Wirkung in § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO ist von dem Anliegen getragen, den Anreiz für die Erhebung aussichtsloser Rechtsmittel zu vermeiden, die nur der Ausnutzung des Suspensiveffekts dienen. Der Gesetzgeber war der Auffassung, wenn eine Anfechtungsklage im ersten Rechtszug nach eingehender Prüfung des Rechtsschutzbegehrens keinen Erfolg hat, sei es in der Regel auch nicht gerechtfertigt, die aufschiebende Wirkung während eines Rechtsmittelverfahrens fortdauern zu lassen (vgl. BT-Drs. 13/3993 S. 11 f.).
18 Die Voraussetzungen dieser Regelannahme sind durch den Erfolg der Klage im Berufungsverfahren beseitigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2011 - 1 VR 1.11 - Buchholz 310 § 80b VwGO Nr. 3 Rn. 9). In einem solchen Fall entfällt der Grund für die in § 80b Abs. 1 Satz 1 VwGO vorgesehene Befristung der aufschiebenden Wirkung.
19 b) Die Erfolgsaussichten der Klage des Antragstellers sind nach der zu seinen Gunsten ausgefallenen Berufungsentscheidung und der Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache offen.
20 Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV hat die Fahrerlaubnisbehörde dem Inhaber einer Fahrerlaubnis, der sich als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist, die Fahrerlaubnis zu entziehen. Das gilt nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV insbesondere dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach der Anlage 4 vorliegen und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist. Gemäß Nr. 9.2.2 der Anlage 4 kann bei gelegentlicher Einnahme von Cannabis die Fahreignung bejaht werden, wenn Konsum und Fahren getrennt werden, kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen stattfindet und wenn keine Störung der Persönlichkeit und kein Kontrollverlust vorliegen.
21 Der Senat ist in seinem Urteil vom 23. Oktober 2014 - 3 C 3.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:231014U3C3.13.0] - (Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 16 Rn. 15 und 36) davon ausgegangen, dass auch das einmalige Führen eines Kraftfahrzeuges mit einem THC-Wert, bei dem die Beeinträchtigung der Fahrtüchtigkeit nicht ausgeschlossen werden kann, die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtfertigt, ohne dass vorher noch ein medizinisch-psychologisches Gutachten einzuholen wäre (§ 11 Abs. 7 FeV). Die Auffassung des Berufungsgerichts, in Fällen einer einmaligen Fahrt unter Cannabiseinfluss könne zwar die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nach § 46 Abs. 3 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV angeordnet, nicht aber ohne weitere Aufklärung von einer fehlenden Fahreignung ausgegangen werden (a.A. VGH Mannheim, Beschluss vom 7. März 2017 - 10 S 328/17 - VRS 132, 87 ff.; OVG Münster, Urteil vom 15. März 2017 - 16 A 432/16 - Blutalkohol 54, 328 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. April 2017 - 12 ME 49/17 - Blutalkohol 54, 274 f.), wirft jedoch neuen grundsätzlichen Klärungsbedarf auf.
22 c) Die gemäß § 80b Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO maßgebliche Interessenabwägung gebietet nicht, die Wiederherstellung und Fortdauer der aufschiebenden Wirkung der vom Antragsteller erhobenen Anfechtungsklage gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis anzuordnen, solange die Zweifel an seiner Fahreignung fortbestehen.
23 Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Von der Möglichkeit, die aufschiebende Wirkung für bestimmte Fälle generell auszuschließen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO) hat der Gesetzgeber nur bei der Entziehung einer Fahrerlaubnis auf Probe (§ 2a Abs. 6 StVG) sowie einer Entziehung im Rahmen des Fahreignungs-Bewertungssystems (§ 4 Abs. 9 StVG) Gebrauch gemacht. Für die Entziehung einer Fahrerlaubnis wegen fehlender Fahreignung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG verbleibt es daher beim gesetzlich vorgesehenen Regelfall des Suspensiveffekts von Widerspruch und Anfechtungsklage.
24 Die Anordnung einer sofortigen Vollziehung im Einzelfall nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO setzt ein besonderes Interesse an der Vollziehung schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens voraus. Die Anordnung bezieht sich auf eine Besonderheit in zeitlicher Hinsicht und unterscheidet sich inhaltlich vom Interesse am Erlass des Grundverwaltungsakts (vgl. auch § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Grundverfügung allein kann die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht tragen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. April 2010 - 1 BvR 2709/09 - NJW 2010, 2268 m.w.N.).
25 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt dem Schutz der Allgemeinheit vor der Teilnahme ungeeigneter Kraftfahrer am Straßenverkehr aber besondere Bedeutung zu. Die Möglichkeit einer rauschmittelbedingten Beeinträchtigung der Fahreignung rechtfertigt grundsätzlich auch die Anordnung oder Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehung einer Fahrerlaubnisentziehung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. Juli 2007 - 1 BvR 305/07 - juris Rn. 6). Maßgeblich für die Entscheidung über die Fortdauer der aufschiebenden Wirkung ist deshalb, ob von der Möglichkeit einer erneuten cannabisbedingten Beeinträchtigung der Fahreignung ausgegangen werden muss.
26 Ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung besteht nicht, wenn eine medizinisch-psychologische Untersuchung die aktuelle Fahreignung des Betroffenen ergibt. In diesem Fall wären auch die Anforderungen für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis erfüllt (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV). Ein entsprechendes Gutachten hat der Antragsteller weder bei der Fahrerlaubnisbehörde noch im gerichtlichen Eilverfahren vorgelegt. Die bloße Bereitschaftserklärung ist aber nicht geeignet, die Zweifel an der Fahreignung zu beseitigen, die sich aus der nachgewiesenen Verkehrsteilnahme des Antragstellers unter Cannabiseinfluss mit einem THC-Wert von 3,7 ng/ml ergeben.
27 Darüber hinaus sprechen sowohl der beim Antragsteller gemessene THC-Wert von über 3,0 ng/ml (vgl. hierzu VGH München, Beschluss vom 29. März 2017 - 11 CS 17.368 - juris Rn. 21) als auch der Umstand, dass der Antragsteller auch aktuell (vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. März 2007 - 1 BvR 305/07 - juris Rn. 5) mit Cannabis angetroffen wurde, gegen die vom Antragsteller vorgetragene Behauptung, dass er zwischenzeitlich abstinent geworden sei.
28 Schließlich hat der Antragsteller die behaupteten beruflichen Nachteile, die seit der sofort vollziehbaren Fahrerlaubnisentziehung im Dezember 2014 nicht zur Beantragung gerichtlichen Eilrechtsschutzes geführt hatten, weder substantiiert noch belegt.
29 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5, 46.2 und 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.
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