BVerwG 4 VR 1.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der vom Antragsteller erhobenen Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 17. Dezember 2002 anzuordnen, wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Antragsverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
Gründe
Der Antrag ist unbegründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses überwiegt das Interesse des Antragstellers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vor Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben. Nach dem derzeitigen Erkenntnisstand verspricht die Klage des Antragstellers keine Aussicht auf Erfolg. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss beruht, soweit sich dies im derzeitigen Verfahrensstadium überblicken lässt, nicht auf einer Verletzung von Rechtsvorschriften, die im Klageverfahren zur Folge haben könnten, dass er aufgehoben oder für rechtswidrig erklärt wird. In dieser Situation würde es dem mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG verfolgten Beschleunigungszweck zuwiderlaufen, dem Antragsgegner die ihm vom Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit der sofortigen Vollziehung allein mit Rücksicht darauf zu entziehen, dass der Antragsteller sich im Klagewege gegen das Vorhaben zur Wehr setzt.
Der Antragsteller kann nicht alle Mängel, die dem Planfeststellungsbeschuss nach seiner Ansicht anhaften, mit Erfolg rügen. Zwar ist der (Mit-)Eigentümer eines Grundstücks, das für ein Straßenbauvorhaben unmittelbar in Anspruch genommen wird, nicht darauf beschränkt, eigene Belange geltend zu machen. Wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, die der Planfeststellungsbeschluss nach § 19 Abs. 2 FStrG entfaltet, kann er gestützt auf Art. 14 Abs. 3 Satz1 GG, wonach die Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig ist, auch öffentliche Belange ins Feld führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74). Dies gilt auch dann, wenn sich ein Naturschutzverein als
(Mit-)Eigentümer eines "Sperrgrundstücks" gegen einen Planfeststellungsbeschluss zur Wehr setzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 4 C 5.96 - BVerwGE 104, 236).
Aus dieser Rechtsprechung kann der Antragsteller für sich indes nichts herleiten. Denn das Grundstück, das ihm unter dem Blickwinkel des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG als Anknüpfungspunkt für seine Angriffe gegen die Planung des Antragsgegners dient, liegt nicht im Trassenbereich des Vorhabens, das den Gegenstand des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bildet, sondern in dem Nachbarabschnitt, der durch den Planfeststellungsbeschluss vom 20. März 2002 abgedeckt wird. Der Antragsteller stellt diese Besonderheit nicht in Abrede, er meint aber unter Hinweis auf die "Zwangspunkt"-Rechtsprechung des Senats, diesem Umstand keine rechtliche Bedeutung beimessen zu müssen. Dem ist nicht zu folgen. Der Antragsteller missversteht das Anliegen der von ihm zitierten Senatsrechtsprechung. Danach kann sich ein Eigentümer gegen eine heranrückende Planung, die sein Grundstück noch nicht unmittelbar betrifft, zur Wehr setzen, wenn ein Zwangspunkt geschaffen wird, der im weiteren Planungsverlauf zwangsläufig dazu führen muss, dass er in seinen Rechten betroffen wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 1.95 - Buchholz 407.4 §17 FStrG Nr. 115; Beschluss vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92). In einer solchen Situation befindet sich der Antragsteller nicht. Der von ihm angegriffene Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2002 hat nicht den Charakter einer heranrückenden Planung im Sinne der Senatsrechtsprechung. Der planerische Zugriff auf das Grundstück des Antragstellers ist nicht eine - drohende - Folge dieser Planungsentscheidung, sondern beruht auf dem Planfeststellungsbeschluss, der zeitlich früher, nämlich am 20. März 2002, für den Nachbarabschnitt erlassen wurde. Um seine Rechte als Miteigentümer zu wahren, ist der Antragsteller nicht darauf angewiesen, den Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2002 anzufechten. Vielmehr kann er unmittelbar gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 20. März 2002 vorgehen. Von dieser Möglichkeit hat er nach seinem eigenen Vorbringen auch tatsächlich Gebrauch gemacht. Die "Zwangspunkt"-Rechtsprechung des Senats dient der Sicherung eines effektiven Rechtsschutzes. Sie lässt sich nicht dafür nutzbar machen, vorhandene Rechtsschutzmöglichkeiten zu erweitern (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29. August 2000 - BVerwG 4 BN 40.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 143).
Auch sonst verspricht der Versuch des Antragstellers, den Planfeststellungsbeschluss vom 17. Dezember 2002 mit Einwänden zu bekämpfen, die den Nachbarabschnitt betreffen, keine Aussicht auf Erfolg. Der Antragsteller macht selbst nicht geltend, dass die vom ihm als faktisches Vogelschutzgebiet und als herausragende Kulturlandschaft charakterisierten sensiblen Räume (Maintal, Pilgerweg, Schloss Banz, Vierzehnheiligen, Gottesgarten) durch das Vorhaben in Mitleidenschaft gezogen werden, gegen dessen Zulassung er sich im anhängigen Rechtsstreit wendet. Der planfestgestellte Abschnitt endet weit außerhalb der von ihm genannten Bereiche.
Auch die Senatsrechtsprechung, wonach sich eine abschnittsweise Planung als fehlerhaft erweisen kann, wenn der Verwirklichung des Vorhabens in einem Nachbarabschnitt unausräumbare Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1996 - BVerwG 4 A 27.95 - und vom 31. Januar 2002 - BVerwG 4 A 15.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nrn. 110 und 168), vermag dem Antragsteller nicht weiterzuhelfen. Selbst wenn der Antragsgegner mit seinen weitergehenden Planungsvorstellungen im Anschlussabschnitt wegen unüberwindlicher Raumwiderstände nicht durchdringen sollte, entbehrt die Planung, die den Gegenstand des anhängigen Rechtsstreits bildet, nicht der eigenen Rechtfertigung. Sie ist zwar eingebettet in ein umfassenderes Konzept, der Antragsgegner hat jedoch klargestellt, dass er dem umstrittenen Abschnitt eine eigenständige Verkehrsfunktion beimisst, die unabhängig davon zum Tragen kommt, ob sich die Planung weiterführen lässt oder nicht (PFB S. 88/89).
In seiner Eigenschaft als anerkannter Naturschutzverein ist der Antragsteller nach § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatschG klagebefugt. Anders als ein enteignungsrechtlich betroffener Grundeigentümer ist er indes auf die in § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatschG aufgezählten Klagegründe beschränkt. Danach kann er geltend machen, dass der Erlass des von ihm angefochtenen Verwaltungsaktes Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, Rechtsvorschriften, die aufgrund oder im Rahmen des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, oder anderen Rechtsvorschriften, die bei Erlass des Verwaltungsaktes zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht.
Auf der Grundlage dieser Regelung kann der Antragsteller mit seinen gegen die Planrechtfertigung gerichteten Angriffen nicht gehört werden. Insoweit stehen keine Rechtsvorschriften inmitten, die im Sinne des § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatschG zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind.
Nach der Rechtsprechung des Senats stellt die Planrechtfertigung neben den Vorgaben des strikten Rechts und des Abwägungsgebots einen selbständigen Kontrollmaßstab dar. Das beruht auf der Erwägung, dass eine hoheitliche Planung ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst trägt, sondern im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Einwirkungen auf Rechte Dritter für die jeweilige Planungsmaßnahme rechtfertigungsbedürftig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.75 - BVerwGE 48, 56 und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110). Zu prüfen ist, ob das Vorhaben den Zielen des Bundesfernstraßengesetzes entspricht und vor dem Hintergrund dieser Zielvorgaben vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C15.83 - BVerwGE 71, 166, vom 6. Dezember 1985 - BVerwG 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 und vom 24. November 1989 - BVerwG 4 C 41.88 - BVerwGE 84, 123). Welche Ziele der Gesetzgeber mit dem Fernstraßenrecht verfolgt, legt er in § 1 FStrG näher dar. Nimmt er ein Verkehrsprojekt in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen auf, so bringt er nach § 1 Abs. 2 Satz 1 FStrAbG zum Ausdruck, dass das Vorhaben der Zielsetzung des § 1 Abs. 1 FStrG entspricht, zur Bildung eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes beizutragen und einem weiträumigen Verkehr zu dienen oder zu dienen bestimmt zu sein. Darüber hinaus stellt er mit der Aufnahme nach § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG fest, dass für das Vorhaben ein Bedarf besteht. Diese Bewertung beruht auf einer bedarfsbezogenen Kosten-Nutzen-Analyse, die Aussagen darüber zulässt, wie sich die Bauwürdigkeit und die Dringlichkeit näher untersuchter Projekte aus gesamtwirtschaftlicher und verkehrlicher Sicht darstellen (vgl. BVerwG; Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131). Der Bedarfsplan konkretisiert die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG in der Weise, dass er ein bestimmtes, wenn auch grobmaschiges "zusammenhängendes Verkehrsnetz" für "einen weiträumigen Verkehr" darstellt, das dem prognostizierten Bedarf gerecht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - BVerwGE 102, 331). Die Feststellung, dass ein Vorhaben, gemessen an den Anforderungen des §1 Abs. 1 FStrG, zielkonform ist und sich dafür eignet, einen vorhandenen Verkehrsbedarf zu befriedigen, hat keinen unmittelbaren Bezug zur Wahrung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege.
Die Naturschutzvereine werden dadurch, dass ihnen Einwände gegen die Planrechtfertigung abgeschnitten werden, nicht daran gehindert, den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Klagewege wirksam Geltung zu verschaffen. Die Aufnahme in den Bedarfsplan erschöpft sich in der Feststellung, dass das Vorhaben zielkonform und bedarfsgerecht ist. Mit welchem Gewicht diese Gesichtspunkte auf den nachfolgenden Planungsebenen zu Buche schlagen, hängt von der konkreten Planungssituation ab. Ein zielkonformes und bedarfsgerechtes Vorhaben kann an entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Belangen scheitern. Die einseitig an der Zielkonformität und der Bedarfsstruktur ausgerichtete positive Bewertung ist im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigen. Sie setzt sich indes nur dann durch, wenn ihr - gegebenenfalls zusammen mit weiteren Gesichtspunkten, die für die Planung sprechen - in der Konkurrenz mit gegenläufigen Belangen, zu denen auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gehören können, der Vorrang gebührt (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 und vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238).
Die naturschutzrechtlich motivierten Einwände des Antragstellers greifen aller Voraussicht nach nicht durch.
Der geltend gemachte Verstoß gegen das FFH-Recht liegt, soweit ersichtlich, nicht vor. Der Antragsteller räumt ein, dass für die Verwirklichung des Planvorhabens keine Landschaftsbestandteile in Anspruch genommen werden, die die Qualität eines potentiellen FFH-Gebiets haben. Dies schließt erhebliche Beeinträchtigungen im Sinne des Art. 6 Abs. 3 FFH-RL, die nach Maßgabe des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL zur Unzulässigkeit des Vorhabens führen können, freilich nicht von vornherein aus. Die Antrags- und die Klagebegründung bieten hierfür indes keine greifbaren Anhaltspunkte. Der Antragsteller weist darauf hin, dass das Vorhaben, das zu dem vom Antragsgegner gemeldeten FFH-Gebiet "Veste Coburg, Bausenberg und
Callenberger Forst" einen Abstand von 150 bis 200 m einhält, geeignet ist, sich nachteilig auf die in diesem Gebiet heimischen Fledermausarten und den Rotmilan auszuwirken. Nicht jede irgend feststellbare Verschlechterung erfüllt indes bereits um ihrer selbst willen das FFH-rechtliche Relevanzkriterium. Der Antragsteller lässt es mit der Bemerkung bewenden, dass die von ihm bezeichneten lärmempfindlichen Tierarten Einbußen an Lebensraumqualität hinnehmen müssen. Der Antragsgegner tritt dem mit dem Hinweis entgegen, dass der betroffene Landschaftsraum ausreichende Ausweichmöglichkeiten bietet. Er hebt hervor, dass das im fraglichen Bereich vorgesehene Brückenbauwerk die Fledermäuse nicht daran hindert, weiterhin ihre Flugkorridore zu nutzen, um ihre Quartiere und Jagdgebiete zu erreichen. Dass der Rotmilan verkehrsreiche Straßen nicht meidet, lässt sich der Angabe des Antragstellers entnehmen, dass dieser Vogel bei der Suche nach Beute im Straßenraum nicht selten selbst Opfer des Straßenverkehrs wird. Eine nennenswerte Beeinträchtigung des von der projektierten Trasse rund 500 m entfernten FFH-Gebiets "Tal der Oberen Itz Teilfläche Rosenau" zeichnet sich ebenfalls nicht ab. Der Antragsteller äußert zwar die Befürchtung, dass insbesondere die in diesem Landschaftsraum vorhandenen mageren Mähwiesen durch verkehrsbedingte Schadstoffimmissionen Schaden nehmen könnten. Die gutachtliche Stellungnahme des Ingenieurbüros Sch. und Partner vom 25. März 2003 ist indes geeignet, insoweit auch die letzten Bedenken zu zerstreuen.
Für den geltend gemachten Verstoß gegen Art. 6 a Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG gibt das Vorbringen des Antragstellers ebenfalls nichts her. Werden als Folge eines Eingriffs Biotope zerstört, die für dort wild wachsende Pflanzen und wild lebende Tiere der streng geschützten Arten nicht ersetzbar sind, ist der Eingriff nach dieser Bestimmung nur zulässig, wenn für den Eingriff sprechende Gründe des Gemeinwohls besonders schwerwiegen. Der Antragsteller zeigt nicht auf, dass durch das Planvorhaben unersetzbare Biotope im Sinne dieser Regelung zerstört werden. Er beschränkt sich auf die Mitteilung, dass in dem durch die Planung betroffenen Raum "eine hohe Anzahl von Arten der Roten Listen" vorkommt, und knüpft hieran den an den Antragsgegner gerichteten Vorwurf, diesem Umstand nicht hinreichend Rechnung getragen zu haben. Der von ihm hervorgehobene Gesichtspunkt der Artenvielfalt ist bei der Planungsentscheidung indes nicht zu kurz gekommen. Der landschaftspflegerische Begleitplan, der nach § 20 Abs. 4 Satz 2 BNatschG Bestandteil des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses ist, gibt Aufschluss darüber, dass der Antragsgegner im Rahmen seiner Bestandsaufnahme keine der vom Antragsteller bezeichneten streng geschützten Tierarten übersehen hat. Wie aus dem Planfeststellungsbeschluss erhellt (S. 165), hat er die vorhabenbedingten Beeinträchtigungen der Lebensräume "mit dem entsprechenden Gewicht bei der Eingriffsbilanzierung in den einzelnen Konfliktbereichen mit berücksichtigt und bewertet". Der Antragsteller kritisiert diese Vorgehensweise zwar, seine Einwände gehen aber fehl. Der methodische Ansatz des Antragsgegners lässt sich rechtlich nicht beanstanden. Denn der systematische Zusammenhang, in den Art. 6 a Abs. 2 Satz 2 BayNatschG hineingestellt ist, belegt, dass diese Vorschrift, wenn auch zugeschnitten auf eine Sonderkonstellation, Teil der Eingriffsregelung ist.
Das Ausgleichs- und Ersatzflächenkonzept des Antragsgegners lässt entgegen der Einschätzung des Antragstellers ebenfalls keine Defizite erkennen, die geeignet sind, die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses in Frage zu stellen. Dahinstehen kann, ob es für die Bilanzierung im Rahmen der Eingriffsregelung ausreicht, die Eingriffs- und die Ausgleichsflächen einander gegenüberzustellen. Nach Ansicht des Antragstellers ist es nicht damit getan, einen Größenvergleich ohne Rücksicht auf die ökologische Wertigkeit der als Bilanzierungsposten verwendeten Flächen anzustellen. Er macht indes selbst nicht geltend, dass der Antragsgegner die Funktion des Ausgleichs im Konzept der Eingriffsregelung verkannt hat. Er legt nicht dar, dass sich die für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommenen Flächen für eine gleichartige Kompensation nicht eignen. Er hält dem Antragsgegner auch nicht vor, das im Planungsraum vorhandene Ausgleichsflächenreservoir nicht ausgeschöpft zu haben. Bei dieser Sachlage erweist sich als kritikwürdig allenfalls, dass der Antragsgegner mit gleichsam mathematischer Genauigkeit die Ausgleichsquote mit 77,17 % angibt (PFB S. 212). Der Antragsteller zeigt indes nicht auf, inwiefern sich diese an einem Prozentsatz festgemachte Betrachtungsweise zum Nachteil von Natur und Landschaft ausgewirkt haben soll. Der Antragsgegner hätte offenkundig auch bei einer anderen Berechnung keine weiteren Flächen in sein Ausgleichskonzept einbezogen. Die nach § 19 Abs. 3 Satz 1 BNatschG gebotene Abwägung wäre ebenfalls nicht anders ausgefallen. Der Antragsgegner lässt keinen Zweifel daran aufkommen, dass er den Verkehrsinteressen einen höheren Rang einräumt als den Belangen des Naturschutzes, obwohl "nur" ein Teilausgleich möglich ist (PFB S. 213). Dass er eine andere Entscheidung getroffen haben könnte, wenn sich in der Flächenbilanz aus den vom Antragsteller genannten Gründen Verschiebungen ergäben hätten, legen weder die Antrags- oder die Klagebegründung noch sonstige Umstände nahe.
Auch mit seiner Detailkritik deckt der Antragsteller keine erheblichen Fehler auf. Der Antragsgegner hat den Verlust an Waldflächen nicht pauschal im Verhältnis 1:1 für ausgleichbar angesehen. Nur bei forstlich geprägten Wäldern geht er davon aus, dass sich die Versiegelung in einer Größenordnung von 1,61 ha durch einen Waldaufbau gleicher Größe ausgleichen lässt. Den Verlust und die mittelbare Beeinträchtigung von Biotopwäldern schätzt er dagegen als nicht ausgleichbar ein (PFB S. 211). Der Antragsteller hält den auf forstlich geprägte Wälder angewandten Ausgleichsschlüssel für unangemessen. Indes übersieht er, dass das für die Planung einschlägige Recht keine verbindlichen Bewertungsvorgaben enthält. Es gebietet nicht, die Eingriffsintensität anhand bestimmter Maßstäbe oder in näher vorgezeichneten Verfahren zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 13.99 - Buchholz 406.25 § 43 BImschG Nr. 16 und vom 31. Januar 2002 - BVerwG 4 A 15.01 - a.a.O.; Beschluss vom 23. April 1997 - BVerwG 4 NB 13.97 -
Buchholz 406.401 § 8 a BNatschG Nr. 4). Es stellt keine Besonderheit der Eingriffsregelung dar, dass das Ergebnis der als gesetzliches Erfordernis unverzichtbaren Bewertung unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem, welches Verfahren angewendet wird. Es kommt nicht darauf an, ob sich bei Verwendung anderer Parameter ein höherer Ausgleichsbedarf errechnen ließe. Zu Beanstandungen besteht erst dann Anlass, wenn ein Bewertungsverfahren sich als unzulängliches oder gar als ungeeignetes Mittel erweist, um den Anforderungen des § 19 Abs. 2 BNatschG gerecht zu werden. Einen solchen Mangel zeigt der Antragsteller nicht auf. Er legt dar, weshalb ihm eine andere Bewertung angemessener erscheint, er nennt aber keine Umstände, die darauf schließen lassen, dass die Vorgehensweise des Antragsgegners fachlich nicht vertretbar ist. Soweit es um die Ausgleichsmaßnahmen A 4.1 und A 8.1 geht, beschränkt der Antragsteller sich darauf, zu bestreiten, dass diese Maßnahmen geeignet sind, einen Ausgleich für die Versiegelung von Äckern und intensiv genutztem Grünland sowie den Verlust von Offenlandbiotopen zu schaffen. Welche fachlichen Erwägungen ihn zu diesem Schluss veranlassen, legt er indes nicht einmal ansatzweise dar.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertentscheidung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 20 Abs. 3 GKG.
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