BVerwG 4 VR 6.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von O. vom 20. März 2002 wird angeordnet. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Anordnungsverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Anordnungsverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
Gründe
I
Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von O. vom 20. März 2002, der den Plan für den Bau der Bundesautobahn A 73 "S.-L." im Abschnitt "E. (Bundesstraße 303) bis L. (Bundesstraße 173)" von Bau-km 57+200 bis Bau-km 70+660 feststellt. Er ist seit 1990 zu einem Fünftel Miteigentümer eines 3 340 qm großen, als naturnahe Wiese genutzten Grundstücks, von dem 1 749 qm für die planfestgestellte Trasse dauerhaft in Anspruch genommen werden. Am 14. Mai 2002 hat er Klage erhoben und am 21. Mai 2002 um vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nachgesucht. Er macht u.a. geltend: Die Trasse quere die Mainauen westlich von L. und durchschneide dort einen Bereich, der europarechtlich als faktisches Vogelschutzgebiet einzustufen sei. Das gesamte Gebiet des Obermains sei das drittwichtigste Habitat für Blaukehlchen in Bayern. Außerdem werde eine historische, in ihrer Bedeutung einzigartige Kulturlandschaft irreparabel zerstört. Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen und beantragt, ihn abzulehnen.
II
Der Antrag ist begründet. Das Interesse des Antragstellers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vor Vollzugsmaßnahmen in Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Beschlusses. Da der Ausgang des Klageverfahrens offen ist (1.) und deshalb die Abwägung der gegenläufigen Interessen nicht zu steuern vermag, hat der Senat eine nicht an den Erfolgsaussichten der Klage orientierte Interessenabwägung vorzunehmen. Diese fällt zu Lasten des Antragsgegners aus (2.).
1. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage erscheint es möglich, dass die planfestgestellte Trasse der BAB A 73 in dem hier umstrittenen Abschnitt mit der Richtlinie 79/409 EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten - VogelschutzRL - (ABl EG Nr. L 103 S. 1) unvereinbar ist. Nach deren Art. 4 Abs. 1 Satz 4 erklären die Mitgliedstaaten insbesondere die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind. Die planfestgestellte Trasse kreuzt die Mainauen westlich von L. Von der Trasse berührte Bereiche sind vom Antragsgegner bisher nicht zu einem Vogelschutzgebiet erklärt worden. Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde gibt es in dem von der Planung berührten Bereich auch kein "faktisches" Vogelschutzgebiet im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. EuGH, Urteil vom 2. August 1993 - C 355/90 - EuGHE I 1993, 4221 = NuR 1994, 521; BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 C 11.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138, S. 251 f. m.w.N.). Dieser Standpunkt begegnet Bedenken, denen im Hauptsacheverfahren umfassend und abschließend nachzugehen ist.
Der Antragsteller beruft sich auf die Erkenntnisse im Verfahren BVerwG 4 A 15.02 , das den Ausbau und die Verlegung der Bundesstraße 173 "L.-K.-Kronach" betraf und mit Urteil vom 14. November 2002 zu seinen Gunsten entschieden wurde, und behauptet, dass im oberen Maintal, zu dem auch die Mainauen in dem hier streitigen Planfeststellungsabschnitt gehören, 200 Blaukehlchen heimisch sind. Er macht sich namentlich die Schlussfolgerung des Sachverständigen F. vor dem Verwaltungsgericht Bayreuth zu Eigen, der das gesamte Obermaingebiet als drittwichtigstes Habitat des Blaukehlchens in Bayern bezeichnet hat. Dem hält der Antragsgegner entgegen, das Vorbringen sei zu unsubstanziiert. Es bleibe offen, welches Gebiet mit dem oberen Maintal gemeint sei. Außerdem seien die Erkenntnisse im Verfahren BVerwG 4 A 15.02 (z.B. Gutachten Kaule 1994 und 1998) auf den östlich von L. gelegenen "Nassanger" bezogen und ließen sich nicht pauschal auf einen ganz anderen Bereich des Obermaintals übertragen. Zwar habe das gesamte Obermaintal gerade für das Blaukehlchen eine überragende Bedeutung. Der hier betroffene Bereich sei aber im Vergleich zum Nassanger in ornithologischer Hinsicht von untergeordneter Relevanz. Auch wenn hier ebenfalls Blaukehlchen anzutreffen seien, rechtfertige das allenfalls kleine Vorkommen in diesem Bereich, keinesfalls die Annahme eines faktischen Vogelschutzgebietes.
Der Antragsgegner spricht selbst das Gutachten der Universität S. - Institut für Landschaftsplanung und Ökologie - vom 15. Juli 1998 (Gutachten Kaule) an. Entgegen seiner Ansicht lassen sich dessen Erkenntnisse nicht von vornherein mit dem Einwand beiseite schieben, sie bezögen sich auf einen anderen räumlichen Bereich. Kaule zitiert aus dem Atlas der Brutvögel Bayerns, wonach das Maintal zu den Schwerpunkten des Verbreitungsgebietes des Blaukehlchens gehört (Gutachten Teil II S. 11). Speziell im oberen Maintal, das er in den Landkreisen L. und B. lokalisiert, finde sich eines der größten Vorkommen des Blaukehlchens in Bayern mit zeitweise ca. 100 Brutpaaren. Vor einigen Jahren hätten hier bis zu 10 % des Bestandes der westlichen Bundesländer gebrütet. Ein Autor namens T. gebe in einer Dokumentation als aktuellen Brutbestand am Obermain zwischen A. und Br. 120 Brutpaare an. Somit finde sich am Obermain ein landesweites Schwerpunktvorkommen des Blaukehlchens, welches die Ausweisung als EU-Vogelschutzgebiet durchaus rechtfertige. Erst nach diesen großräumigeren Betrachtungen konzentriert Kaule seine Untersuchungen auf den Nassanger. Dort sieht er den Schwerpunkt eines potenziellen EU-Vogelschutzgebietes, reichert seinen Befund aber an anderer Stelle um die Einschätzung an, das Gebiet sollte sich "wahrscheinlich noch über das Untersuchungsgebiet hinaus entlang des oberen Maintals erstrecken, da hier auch noch bedeutende Blaukehlchen auftreten" (Gutachten Teil II S. 16). Das alles deutet auf eine (weitgehende) fachliche Übereinstimmung der Gutachter F. und Kaule hin.
Ob das Argument des Antragsgegners, im Abschnitt des Mains zwischen S. und L. gebe es deutlich weniger Blaukehlchen als im Nassanger, die Verneinung eines faktischen Vogelschutzgebietes tragen könnte, ist offen. Dagegen spricht der Inhalt des Gutachtens Kaule, der meint, beide Prüfgebiete (gemeint sind der Nassanger und der Bereich zwischen L. und Br.) könnten nicht voneinander getrennt werden. Die Gebiete gingen ineinander über bzw. würden sich über größere Flächen an der Mainaue überlappen oder aneinander grenzen (Gutachten Teil II S. 17). Andererseits wird der Abschnitt des Maintals zwischen L. und Br. im Gegensatz zum Gebiet "Nassanger near Trieb and surrounding gravel-pits" in dem IBA-Katalog 2000 (Heath/Evans , Important Bird Areas in Europe, Priority sites for conservation, 2000), der ein Verzeichnis von Auswahlkriterien zur Bestimmung bedeutsamer Vogelschutzgebiete enthält und die nach diesen Kriterien bestimmten Gebiete aufzählt, nicht als eines der fünf wichtigsten Habitate für Vögel (C 6-Kriterium) gekennzeichnet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 19. Mai 1998 - C 3/96 - EuGHE I 1998, 3031, Rn. 68 ff.) ist die IBA-Liste von 1989 insofern rechtlich bedeutsam, als mit ihr eine Bezugsgrundlage geschaffen worden ist, mit deren Hilfe sich beurteilen lässt, ob ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung nachgekommen ist, Vogelschutzgebiete auszuweisen, die nach ihrer Zahl und Gesamtfläche den Anforderungen des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VogelschutzRL genügen. Der Gerichtshof verwendet die IBA-Daten nicht als eigenständige Rechtsquelle, wertet sie aber als ein wissenschaftliches Erkenntnismittel, dem ein hoher Beweiswert zukommt. Entsprechendes dürfte für die IBA-Liste 2000 gelten (vgl. auch EuGH, Urteil vom 7. Dezember 2000 - C 374/98 - NuR 2001, 210 ). Der Verzicht auf die Aufnahme des Maintals zwischen L. und Br. in die IBA-Liste lässt sich daher als gewichtiges Indiz dafür werten, dass der von der Trasse betroffene Bereich nicht die Merkmale eines faktischen Vogelschutzgebietes aufweist. Welche wissenschaftliche Aussage letztlich überzeugender ist, kann offen bleiben; denn die Nichtmeldung eines Gebietes als Vogelschutzgebiet an die EU-Kommission ist bereits dann von den Gerichten zu akzeptieren, wenn sie fachlich vertretbar ist (BVerwG, Urteil vom 14. November 2002 - BVerwG 4 A 15.02 - ). Indes ist eine Vertretbarkeitskontrolle im Rahmen dieses Eilverfahrens nicht möglich und muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Der Planfeststellungsbeschluss trägt zu dem Themenkreis nichts Substanzielles bei. Mehr als die Behauptung, dass das von der BAB A 73 betroffene Gebiet u.a. für das Blaukehlchen keines der für eine Meldung als Vogelschutzgebiet geeignetsten Gebiete darstellt, lässt sich ihm nicht entnehmen. Unbehelflich ist auch der Hinweis des Antragsgegners, die untere und die höhere Naturschutzbehörde sowie das Landesamt für Umweltschutz bestätigten die Einschätzung der Planfeststellungsbehörde, dass von der Planung kein faktisches Vogelschutzgebiet betroffen werde. Da die Stellungnahmen des Landratsamtes L., des Dezernats 830 der Regierung von O. und des ... Landesamtes für Umweltschutz sich mit der Frage der Existenz faktischer Vogelschutzgebiete nicht auseinander setzen, sondern dazu schweigen, geben sie für die behördliche Position nichts her.
Sollte sich das obere Maintal als faktisches Vogelschutzgebiet erweisen, unterläge es dem Schutzregime der Vogelschutzrichtlinie. Dies hat der Europäische Gerichtshof für die Gebiete, die nicht zu besonderen Schutzgebieten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Satz 4 VogelschutzRL erklärt wurden, obwohl dies erforderlich wäre, in seinem Urteil vom 7. Dezember 2000 (a.a.O., S. 212) entschieden. Der Schutzstandard, der in einem faktischen (nicht: erklärten) Vogelschutzgebiet zu wahren ist, beurteilt sich weiterhin nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL. In den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fallen auch Straßenbauvorhaben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind nur überragende Gemeinwohlbelange, wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öffentlichen Sicherheit, geeignet, das Beeinträchtigungs- und Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL zu überwinden (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 1991 - C 57/89 - EuGHE I 1991 S. 883 Rn. 22). Gegenwärtig vermag der beschließende Senat nicht zu erkennen, dass die BAB A 73 im umstrittenen Bereich diese hohen Anforderungen erfüllen würde.
Im Hauptsacheverfahren könnte sich ferner herausstellen, dass der Planfeststellungsbeschluss den mit dem Straßenbauvorhaben verbundenen Eingriff in eine historisch gewachsene Kulturlandschaft nicht hätte zulassen dürfen. Der Beschluss hält für besonders erwähnenswert die Störung bzw. den Verlust des Panoramablicks bzw. der Blickachse auf den überregional bekannten "Gottesgarten" am Obermain, der ein besonders einprägsames Beispiel historisch gewachsener ländlicher Kulturlandschaft mit Panoramablick darstelle. So werde beispielsweise der Panoramablick von der Trassenkante oberhalb von W. mit Sicht auf L., Mainaue, Vierzehnheiligen, S. und Kloster B. sowie die Blickachse von oberhalb des Parkplatzes bei Vierzehnheiligen nach Norden auf Kloster B., die Maintalaue, K. und L. dauerhaft gestört und dauerhaft beeinträchtigt. Dass die Auffassung des Klägers, der angefochtene Planfeststellungsbeschluss habe diese Problematik abwägungsfehlerhaft behandelt, nicht von vornherein neben der Sache liegt, wird durch das von ihm im Schriftsatz vom 15. Mai 2002 erwähnte Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Mai 1992 - 8 B 91.18 88 und 8 B 91.18 91 - bestätigt, durch das der Planfeststellungsbeschluss vom 20. Februar 1989 für den Bau der Bundesstraße B 289 (neu) zwischen L. und U. aufgehoben wurde. Zu der seinerzeit geplanten Trasse, die gleichfalls in dem hier fraglichen Talbereich verlaufen sollte, heißt es in dem Urteil (Abdruck S. 8/9), sie werde zu schwerwiegenden Eingriffen in einen bislang noch weitgehend unberührten Natur- und Landschaftsraum führen. Auch wenn das genannte Urteil die Frage, ob der damalige Planfeststellungsbeschluss diese Beeinträchtigungen abwägungsfehlerfrei hintangestellt hatte, letztlich wegen eines anderen die Aufhebung des Beschlusses tragenden Grundes offen lassen konnte, hält es der beschließende Senat jedenfalls für denkbar, dass das öffentliche Interesse an der Bewahrung einer reizvollen Landschaft in unvertretbarer Weise zu kurz gekommen und der Planfeststellungsbeschluss deshalb an einem Abwägungsfehler leiden könnte. Als betroffener Grundeigentümer kann der Antragsteller dies auch als eigene Rechtsverletzung geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74 ff.). Möglicherweise lässt sich diese Frage nur im Hauptsacheverfahren durch eine Augenscheineinnahme klären. Deren Ergebnis ist nach Lage der Akten nicht vorbestimmt.
2. Die ohne Rücksicht auf den mutmaßlichen Ausgang des Rechtsstreits vorzunehmende Interessenabwägung führt zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses, das Grundlage des in § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG geregelten Ausschlusses des Suspensiveffekts der Anfechtungsklage ist, bleibt hinter dem Suspensivinteresse des Antragstellers zurück. Die Verwirklichung des planfestgestellten Vorhabens würde aller Voraussicht nach dazu führen, dass ein mehr als nur geringfügiger Teil des Blaukehlchenbestandes am Obermain vernichtet würde. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Schätzung Kaules (Gutachten Teil II S. 11), wonach durch den Bau der geplanten B 173 im nahe gelegenen Nassanger ca. 15 bis 20 % des Blaukehlchenvorkommens am Obermain zwischen Br. und A., mithin flächenübergreifend, erlöschen würden, wegen der Verzahnung der Verbreitungsgebiete auf den vorliegenden Fall übertragbar ist. Solange nicht als gesichert gelten kann, dass sich der Bestand wieder erholen würde und nicht dauerhaft dezimiert bliebe, darf unterstellt werden, dass der Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses Folgen zeitigt, die bei einem Obsiegen des Antragstellers im Klageverfahren nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage dient dem legitimen Interesse des Antragstellers, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Der in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte umfassende und effektive Rechtsschutz würde ausgehöhlt, wenn die Verwaltungsbehörden irreparable Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Rechtmäßigkeit geprüft haben (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 1973 - 1 BvR 23/73 u.a. - BVerfGE 35, 382 = DVBl 1974, 79 ). Der Bau der BAB A 73 erscheint nicht so dringlich, als dass dies hingenommen werden müsste.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und die Streitwertentscheidung auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.
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