BVerwG 4 B 105.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Dezember 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und
Prof. Dr. R o j a h n
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. September 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 338 € festgesetzt.
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerin beimisst.
Die Frage, ob bayerische Baulinienpläne, die nach altem Recht Verwaltungsakte waren, auch nach dem In-Kraft-Treten des Baugesetzbuchs 1987 als wirksam übergeleitet behandelt werden können, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie lässt sich unschwer beantworten, ohne dass es eigens der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
Nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 gelten bei In-Kraft-Treten des Gesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne als Bebauungspläne, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Der Gesetzgeber differenziert nicht nach der Rechtsqualität der Vorschriften und Pläne. Er bezieht in die Überleitungsregelung nicht bloß Rechtsnormen ein. Die Überleitungsfähigkeit knüpft er vielmehr an die Voraussetzung, dass es sich um Vorschriften und Pläne handelt, die verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Hieraus hat der Senat gefolgert, dass von § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG auch Vorschriften und Pläne erfasst werden, die in der Form von Verwaltungsakten erlassen worden sind (vgl., BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 1983 - BVerwG 4 B 15.83 - Buchholz 406.11 § 173 BBauG Nr. 17). Das bedeutet, dass auch Regelungen, die zuvor keinen Rechtsnormcharakter hatten, im Sinne dieser Bestimmung "als Bebauungspläne" gelten. Als solche stehen sie Bebauungsplänen gleich, die auf der Grundlage des § 10 BBauG von vornherein als Rechtsnorm, nämlich als Satzung, erlassen worden sind. Soweit die Klägerin davon ausgeht, dass Vorschriften und Pläne, die bereits vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes Rechtsnormqualität hatten, als Rechtsnormen "fortgalten", während Regelungen, die als Verwaltungsakt erlassen worden waren, im Wege einer gesetzlichen Fiktion als Rechtsvorschrift "galten", deren Fortbestand untrennbar mit dem weiteren rechtlichen Schicksal der gesetzlichen Grundlage verknüpft war, unterlegt sie § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG eine Differenzierung, die dem Gesetz fremd ist. Nach dem Willen des Gesetzgebers "gelten" bei In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne als Bebauungspläne. Für den rechtlichen Gehalt der Überleitung machte es keinen Unterschied, ob die alten Vorschriften und Pläne ihrer Rechtsqualität nach Bebauungsplänen im Sinne des § 10 BBauG entsprachen oder als Verwaltungsakte, Rechtsverordnungen oder sonstige Rechtsakte andere Rechtsnormmerkmale aufwiesen.
An diesem rechtlichen Gleichklang hat sich durch das In-Kraft-Treten des Baugesetzbuchs am 1. Juli 1987 nichts geändert. Allerdings enthält das Baugesetzbuch in der Fassung vom 8. Dezember 1986 keine dem § 233 Abs. 3 BauGB 1998 vergleichbare Überleitungsvorschrift des Inhalts, dass auf der Grundlage früherer Gesetzesfassungen wirksame oder übergeleitete Pläne, Satzungen und Entscheidungen fortgelten. Daraus folgt indessen nicht, dass die durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG erzeugten rechtlichen Wirkungen nachträglich ganz oder für bestimmte Fallgruppen entfallen sind. Der Gesetzgeber ging seinerzeit vielmehr zutreffend davon aus, dass es insoweit keiner Regelung bedürfe, da sich § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG "mit In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes selbst vollzogen" habe (vgl. BTDrucks 10/4630, S. 158). "Galten" die in dieser Bestimmung erwähnten Vorschriften und Pläne unter den dort genannten Voraussetzungen kraft des gesetzgeberischen Anwendungsbefehls fortan als "Bebauungspläne", so bedurfte es hierfür im Baugesetzbuch keiner erneuten Bestätigung. § 233 Abs. 3 BauGB 1998 legt keine gegenteiligen Schlüsse nahe. Auch er lässt die Wirkungen, die auf der Grundlage der Überleitungsregelung des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG eingetreten sind, unberührt. Dies kommt in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung deutlich zum Ausdruck: "Vereinzelt sind alte Pläne, Satzungen und Entscheidungen aus der Zeit vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes (und seiner Fortschreibung durch das Baugesetzbuch) durch entsprechende Vorschriften in ihrem Bestand bestätigt oder übergeleitet worden. Diese alten Überleitungsvorschriften sind nicht mehr in die fortgeschriebenen Fassungen des Baugesetzbuchs übernommen worden. Um klarzustellen, dass die in der Vergangenheit wirksam gewordenen oder übergeleiteten Pläne ihre Bestandskraft trotz Entfalls der sie bestätigenden Regelungen behalten haben, soll in Form einer Generalklausel in Absatz 3 geregelt werden, dass auf der Grundlage bisheriger Fassungen dieses Gesetzes, d.h. also des Bundesbaugesetzes oder des Baugesetzbuchs wirksame oder übergeleitete Pläne, Satzungen und Entscheidungen fortgelten, soweit nichts anderes geregelt ist" (BTDrucks 13/6392, S. 75). Das weite Verständnis, das sich in § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG darin äußert, dass in die Regelung ohne nähere rechtliche Qualifizierung "bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne" einbezogen werden, spiegelt sich auch in § 233 Abs. 3 BauGB 1998 wider, in dem von "Plänen, Satzungen und Entscheidungen" die Rede ist. Diese Formulierung belegt, dass der Gesetzgeber auch die Fortgeltung von Plänen, die vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes als Verwaltungsakte erlassen worden sind, als denkbaren Anwendungsfall vor Augen hat.
2. Die Divergenzrüge greift ebenfalls nicht durch.
Das Berufungsgericht hat keinen Rechtssatz aufgestellt, der in Widerspruch zu der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 - (NVwZ 2003, 727) enthaltenen Aussage steht, dass nur Bebauungspläne, die den gesetzlichen Anforderungen genügen, geeignet sind, gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Feststellung, die ihm die Beschwerde zuschreibt, so nicht getroffen. Er hat sich nicht auf den Standpunkt gestellt, "dass es einer ausdrücklichen Bestimmung des Gesetzgebers dafür, dass Baulinienpläne nach der Münchner Bauordnung von 1895 weiter gelten, nicht bedurfte". Vielmehr vertritt er die Auffassung, dass die Alignementsfestsetzung vom 11. Oktober 1920 "nach § 173 Abs. 3 BBauG 1960 wirksam übergeleitet" worden ist. Soweit im angefochtenen Urteil davon die Rede ist, dass es "einer ausdrücklichen Bestimmung des Gesetzgebers" nicht bedurft habe, bezieht sich die Äußerung auf die "Neuregelung des Überleitungsrechts in den §§ 233 ff. BauGB 1987", die zur Frage der "Altüberleitungen" keine Aussage enthält und, wie dargelegt, auch nicht enthalten musste.
3. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.
Das Berufungsgericht hat den in § 96 Abs. 1 VwGO formulierten Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme nicht dadurch verletzt, dass an der Entscheidung eine Richterin mitgewirkt hat, die an der vorangegangenen Ortsbesichtigung nicht beteiligt gewesen war. Ändert sich nach einer Beweiserhebung die Besetzung des Gerichts, so muss die Beweisaufnahme nicht zwingend wiederholt werden. Ob die Beweise trotz Richterwechsels verwertbar sind, entscheidet das Tatsachengericht nach seinem Ermessen. Von einer erneuten Beweiserhebung kann abgesehen werden, wenn über die Beweisaufnahme eine ordnungsgemäße Niederschrift vorhanden ist und der Richter, der an dem Beweistermin nicht teilgenommen hat, in die Lage versetzt wird, sich mit dem Ergebnis vertraut zu machen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juli 1988 - BVerwG 4 B 100.88 - Buchholz 310 § 96 VwGO Nr. 34 und vom 2. Juli 1998 - BVerwG 11 B 30.97 - NVwZ 1999, 654). Die Klägerin nennt keine Umstände, die darauf hindeuten, dass die Entscheidungsgrundlage für die Richterin, die das angefochtene Urteil mit unterzeichnet hat, ohne an der Ortsbesichtigung mitgewirkt zu haben, nicht ausreichte. Im Urteilstatbestand wird "wegen der Einzelheiten" ausdrücklich "auf die Niederschrift über die Augenscheinseinnahme sowie den Akteninhalt im Übrigen Bezug genommen". Die Klägerin macht selbst nicht geltend, Anhaltspunkte dafür zu haben, dass die Urteilsgründe den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten nicht gerecht werden, wie sie in der Niederschrift vom 2. Juli 2003 in Übereinstimmung mit den als Teil der Akten vorhandenen Lageplänen im Einzelnen beschrieben sind. Sie legt nicht dar, welche besseren Erkenntnisse eine weitere Ortsbesichtigung hätte erbringen können. Vielmehr lässt sie es mit dem Hinweis bewenden, dass sich die Richterin im Falle einer weiteren Beweisaufnahme von den tatsächlichen Verhältnissen möglicherweise eine andere Überzeugung gebildet hätte. Dies reicht zur schlüssigen Darlegung eines Verfahrensmangels nicht aus.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerin beimisst.
Die Frage, ob bayerische Baulinienpläne, die nach altem Recht Verwaltungsakte waren, auch nach dem In-Kraft-Treten des Baugesetzbuchs 1987 als wirksam übergeleitet behandelt werden können, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie lässt sich unschwer beantworten, ohne dass es eigens der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
Nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 gelten bei In-Kraft-Treten des Gesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne als Bebauungspläne, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Der Gesetzgeber differenziert nicht nach der Rechtsqualität der Vorschriften und Pläne. Er bezieht in die Überleitungsregelung nicht bloß Rechtsnormen ein. Die Überleitungsfähigkeit knüpft er vielmehr an die Voraussetzung, dass es sich um Vorschriften und Pläne handelt, die verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten. Hieraus hat der Senat gefolgert, dass von § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG auch Vorschriften und Pläne erfasst werden, die in der Form von Verwaltungsakten erlassen worden sind (vgl., BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 1983 - BVerwG 4 B 15.83 - Buchholz 406.11 § 173 BBauG Nr. 17). Das bedeutet, dass auch Regelungen, die zuvor keinen Rechtsnormcharakter hatten, im Sinne dieser Bestimmung "als Bebauungspläne" gelten. Als solche stehen sie Bebauungsplänen gleich, die auf der Grundlage des § 10 BBauG von vornherein als Rechtsnorm, nämlich als Satzung, erlassen worden sind. Soweit die Klägerin davon ausgeht, dass Vorschriften und Pläne, die bereits vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes Rechtsnormqualität hatten, als Rechtsnormen "fortgalten", während Regelungen, die als Verwaltungsakt erlassen worden waren, im Wege einer gesetzlichen Fiktion als Rechtsvorschrift "galten", deren Fortbestand untrennbar mit dem weiteren rechtlichen Schicksal der gesetzlichen Grundlage verknüpft war, unterlegt sie § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG eine Differenzierung, die dem Gesetz fremd ist. Nach dem Willen des Gesetzgebers "gelten" bei In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne als Bebauungspläne. Für den rechtlichen Gehalt der Überleitung machte es keinen Unterschied, ob die alten Vorschriften und Pläne ihrer Rechtsqualität nach Bebauungsplänen im Sinne des § 10 BBauG entsprachen oder als Verwaltungsakte, Rechtsverordnungen oder sonstige Rechtsakte andere Rechtsnormmerkmale aufwiesen.
An diesem rechtlichen Gleichklang hat sich durch das In-Kraft-Treten des Baugesetzbuchs am 1. Juli 1987 nichts geändert. Allerdings enthält das Baugesetzbuch in der Fassung vom 8. Dezember 1986 keine dem § 233 Abs. 3 BauGB 1998 vergleichbare Überleitungsvorschrift des Inhalts, dass auf der Grundlage früherer Gesetzesfassungen wirksame oder übergeleitete Pläne, Satzungen und Entscheidungen fortgelten. Daraus folgt indessen nicht, dass die durch § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG erzeugten rechtlichen Wirkungen nachträglich ganz oder für bestimmte Fallgruppen entfallen sind. Der Gesetzgeber ging seinerzeit vielmehr zutreffend davon aus, dass es insoweit keiner Regelung bedürfe, da sich § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG "mit In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes selbst vollzogen" habe (vgl. BTDrucks 10/4630, S. 158). "Galten" die in dieser Bestimmung erwähnten Vorschriften und Pläne unter den dort genannten Voraussetzungen kraft des gesetzgeberischen Anwendungsbefehls fortan als "Bebauungspläne", so bedurfte es hierfür im Baugesetzbuch keiner erneuten Bestätigung. § 233 Abs. 3 BauGB 1998 legt keine gegenteiligen Schlüsse nahe. Auch er lässt die Wirkungen, die auf der Grundlage der Überleitungsregelung des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG eingetreten sind, unberührt. Dies kommt in der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung deutlich zum Ausdruck: "Vereinzelt sind alte Pläne, Satzungen und Entscheidungen aus der Zeit vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes (und seiner Fortschreibung durch das Baugesetzbuch) durch entsprechende Vorschriften in ihrem Bestand bestätigt oder übergeleitet worden. Diese alten Überleitungsvorschriften sind nicht mehr in die fortgeschriebenen Fassungen des Baugesetzbuchs übernommen worden. Um klarzustellen, dass die in der Vergangenheit wirksam gewordenen oder übergeleiteten Pläne ihre Bestandskraft trotz Entfalls der sie bestätigenden Regelungen behalten haben, soll in Form einer Generalklausel in Absatz 3 geregelt werden, dass auf der Grundlage bisheriger Fassungen dieses Gesetzes, d.h. also des Bundesbaugesetzes oder des Baugesetzbuchs wirksame oder übergeleitete Pläne, Satzungen und Entscheidungen fortgelten, soweit nichts anderes geregelt ist" (BTDrucks 13/6392, S. 75). Das weite Verständnis, das sich in § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG darin äußert, dass in die Regelung ohne nähere rechtliche Qualifizierung "bestehende baurechtliche Vorschriften und festgestellte städtebauliche Pläne" einbezogen werden, spiegelt sich auch in § 233 Abs. 3 BauGB 1998 wider, in dem von "Plänen, Satzungen und Entscheidungen" die Rede ist. Diese Formulierung belegt, dass der Gesetzgeber auch die Fortgeltung von Plänen, die vor In-Kraft-Treten des Bundesbaugesetzes als Verwaltungsakte erlassen worden sind, als denkbaren Anwendungsfall vor Augen hat.
2. Die Divergenzrüge greift ebenfalls nicht durch.
Das Berufungsgericht hat keinen Rechtssatz aufgestellt, der in Widerspruch zu der im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 - (NVwZ 2003, 727) enthaltenen Aussage steht, dass nur Bebauungspläne, die den gesetzlichen Anforderungen genügen, geeignet sind, gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Feststellung, die ihm die Beschwerde zuschreibt, so nicht getroffen. Er hat sich nicht auf den Standpunkt gestellt, "dass es einer ausdrücklichen Bestimmung des Gesetzgebers dafür, dass Baulinienpläne nach der Münchner Bauordnung von 1895 weiter gelten, nicht bedurfte". Vielmehr vertritt er die Auffassung, dass die Alignementsfestsetzung vom 11. Oktober 1920 "nach § 173 Abs. 3 BBauG 1960 wirksam übergeleitet" worden ist. Soweit im angefochtenen Urteil davon die Rede ist, dass es "einer ausdrücklichen Bestimmung des Gesetzgebers" nicht bedurft habe, bezieht sich die Äußerung auf die "Neuregelung des Überleitungsrechts in den §§ 233 ff. BauGB 1987", die zur Frage der "Altüberleitungen" keine Aussage enthält und, wie dargelegt, auch nicht enthalten musste.
3. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.
Das Berufungsgericht hat den in § 96 Abs. 1 VwGO formulierten Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme nicht dadurch verletzt, dass an der Entscheidung eine Richterin mitgewirkt hat, die an der vorangegangenen Ortsbesichtigung nicht beteiligt gewesen war. Ändert sich nach einer Beweiserhebung die Besetzung des Gerichts, so muss die Beweisaufnahme nicht zwingend wiederholt werden. Ob die Beweise trotz Richterwechsels verwertbar sind, entscheidet das Tatsachengericht nach seinem Ermessen. Von einer erneuten Beweiserhebung kann abgesehen werden, wenn über die Beweisaufnahme eine ordnungsgemäße Niederschrift vorhanden ist und der Richter, der an dem Beweistermin nicht teilgenommen hat, in die Lage versetzt wird, sich mit dem Ergebnis vertraut zu machen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juli 1988 - BVerwG 4 B 100.88 - Buchholz 310 § 96 VwGO Nr. 34 und vom 2. Juli 1998 - BVerwG 11 B 30.97 - NVwZ 1999, 654). Die Klägerin nennt keine Umstände, die darauf hindeuten, dass die Entscheidungsgrundlage für die Richterin, die das angefochtene Urteil mit unterzeichnet hat, ohne an der Ortsbesichtigung mitgewirkt zu haben, nicht ausreichte. Im Urteilstatbestand wird "wegen der Einzelheiten" ausdrücklich "auf die Niederschrift über die Augenscheinseinnahme sowie den Akteninhalt im Übrigen Bezug genommen". Die Klägerin macht selbst nicht geltend, Anhaltspunkte dafür zu haben, dass die Urteilsgründe den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten nicht gerecht werden, wie sie in der Niederschrift vom 2. Juli 2003 in Übereinstimmung mit den als Teil der Akten vorhandenen Lageplänen im Einzelnen beschrieben sind. Sie legt nicht dar, welche besseren Erkenntnisse eine weitere Ortsbesichtigung hätte erbringen können. Vielmehr lässt sie es mit dem Hinweis bewenden, dass sich die Richterin im Falle einer weiteren Beweisaufnahme von den tatsächlichen Verhältnissen möglicherweise eine andere Überzeugung gebildet hätte. Dies reicht zur schlüssigen Darlegung eines Verfahrensmangels nicht aus.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.