BVerwG 4 B 23.24, Beschluss vom 21. Mai 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger wendet sich gegen eine bauordnungsrechtliche Abbruch- bzw. Rückbauverfügung für eine Gartenhütte und einen Schuppen im Außenbereich. Der Verwaltungsgerichtshof hat die stattgebende Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestätigt. Zwar lägen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beseitigungsanordnung vor, weil die Anlagen nicht den nach § 35 BauGB geltenden Vorgaben entsprächen. Im Hinblick auf die Behandlung gleichartiger oder zumindest vergleichbarer Anlagen entspreche die Ermessensausübung des Beklagten aber nicht dem Zweck der Ermächtigung des § 65 Satz 1 LBO BW a. F. Der Beklagte sei gehalten gewesen, ein willkürfreies und zweckentsprechendes Einschreitkonzept zu entwickeln. Die Vorgehensweise, wegen Personalmangels nur gegen solche Anlagen einzuschreiten, von denen die Behörde durch Anzeige Kenntnis erlangt habe und zudem möglichen Verstößen in Sichtweite des betroffenen Objekts nachzugehen, werde diesen Anforderungen nicht gerecht. Unabhängig davon entspreche auch die Verwaltungspraxis des Beklagten, Vorhaben, die nach Ziffer 1 Buchst. a des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO BW verfahrensfrei seien, im Außenbereich generell nicht zu beanstanden, nicht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Diese ziele darauf, den Außenbereich von nicht außenbereichsverträglichen baulichen Anlagen effektiv freizuhalten. Das Bruttoraumvolumen als maßgebliches Kriterium für die Verfahrensfreiheit sei im Hinblick auf Beeinträchtigungen der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts zur Differenzierung ungeeignet. Die Abweichung des Vorhabens von der Zweckbestimmung des Außenbereichs sei nicht optisch, sondern funktional zu bestimmen.

2 Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision nicht zugelassen. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beklagten bleibt erfolglos.

3 Ist die vorinstanzliche Entscheidung - wie hier - auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird und vorliegt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2019 - 4 BN 4.18 - juris Rn. 10). Jedenfalls in Bezug auf die Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs, die Verfahrensfreiheit nach den Vorgaben der Landesbauordnung in Anknüpfung u. a. an das Bruttoraumvolumen einer Anlage sei im Rahmen der Ermessensausübung kein taugliches Differenzierungskriterium, hat die Beschwerde einen Zulassungsgrund nicht dargelegt. Insoweit kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu (1.). Auch die hierzu erhobene Verfahrensrüge bleibt erfolglos (2.).

4 1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2024 - 4 BN 30.23 - ‌juris Rn. 2 m. w. N.).

5 Die Beschwerde möchte rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,
ob sich die Behörde - auf der Rechtsfolgenseite - bei der Ausübung ihres sich inhaltlich nach Bauplanungsrecht (§§ 29 ff. BauGB, insbesondere § 35 BauGB) richtenden Ermessens, ob und inwieweit sie gegen unerlaubte Bauausführungen im Außenbereich einschreitet, an der bauordnungsrechtlichen Verfahrensfreiheit oder -pflichtigkeit orientieren darf oder ob dies mit bauplanungsrechtlichen Vorgaben und Wertungen, insbesondere in Bezug auf § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, nicht zu vereinbaren und deshalb ermessensfehlerhaft ist,
ob es deshalb mit § 35 BauGB, insbesondere mit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, zu vereinbaren ist, wenn die Behörde nach ihrer Verwaltungspraxis von einem Einschreiten gegen bauliche Anlagen regelmäßig absieht, soweit diese bauordnungsrechtlich verfahrensfrei sind, und sich bei baulichen Anlagen, die über dem verfahrensfreien Schwellenwert liegen, regelmäßig auf die Verpflichtung beschränkt, die Anlage in dem Maße zurückzubauen, bis die verbleibende Anlage den verfahrensfreien Schwellenwert einhält, sowie
ob es mit § 35 BauGB, insbesondere § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, zu vereinbaren ist, wenn sich die Behörde nach ihrer Verwaltungspraxis in Bezug auf bauplanungsrechtlich unerlaubte Gebäude im Außenbereich an einem bestimmten, sachlich begründeten Brutto-Rauminhalt orientiert und von einem Einschreiten regelmäßig absieht, wenn das Gebäude den Orientierungswert des Brutto-Rauminhalts nicht überschreitet, und sich bei Gebäuden, die den Orientierungswert des Brutto-Rauminhalts überschreiten, regelmäßig auf die Verpflichtung beschränkt, die Anlage in dem Maße zurückzubauen, bis die verbleibende Anlage den Orientierungswert einhält.

6 Diese auf die Rechtmäßigkeit der behördlichen Ermessensausübung bezogenen Fragestellungen führen nicht auf Fragen des revisiblen Rechts nach § 137 Abs. 1 VwGO. Die Abbruch- und Rückbauanordnung ist auf § 65 Satz 1 LBO BW in der Fassung vom 5. März 2010 gestützt. Es ist folglich Sache des irrevisiblen Landesrechts, wie bei Erlass einer solchen Anordnung das Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben ist und wo die Grenzen des Ermessens liegen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 - 4 C 14.11 -‌ juris Rn. 10 und Beschluss vom 10. Februar 2022 - 4 B 20.21 - BRS 90 Nr. 192 S. 1484).

7 Aus dem Verweis auf die bundesrechtliche Norm des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB folgt nichts anderes. Eine Entscheidung zum nicht revisiblen Recht unterliegt der Prüfung des Revisionsgerichts, ob das Ergebnis der Auslegung und Anwendung des Landesrechts mit Bundesrecht in Einklang steht, insbesondere Bundesrecht ein anderes Auslegungsergebnis gebietet (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 - BVerwGE 96, 293 <294 f.>, vom 27. Februar 2019 - 6 C 3.18 - BVerwGE 164, 379 Rn. 13 und vom 24. April 2024 ‌- 4 CN 2.23 - BVerwGE 182, 200 Rn. 31). Ein Verstoß gegen Bundesrecht kommt in Betracht, wenn die irrevisible Regelung in der Auslegung durch das Vordergericht die durch das Bundesrecht gesetzten Grenzen überschritten hat. Die Revision ist in einer solchen Fallgestaltung zuzulassen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender bzw. dirigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen Bestimmung ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2023 - 4 BN 8.23 - BRS 91 Nr. 5 m. w. N.).

8 Das legt die Beschwerde nicht dar. Sie zeigt nicht auf, inwiefern Klärungsbedarf im Hinblick auf die Auslegung der - vom Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Ermessensausübung herangezogenen - Belange der Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB besteht oder inwiefern die Begriffe einer Präzisierung bedürfen. In der Rechtsprechung des Senats ist insofern geklärt, dass der Außenbereich der naturgegebenen Bodennutzung dienen und der Allgemeinheit als Erholungslandschaft zur Verfügung stehen soll. Der Schutz der natürlichen Eigenart der Landschaft erstreckt sich darauf, den Außenbereich von einer solchen Bebauung freizuhalten, die der Wesensart bzw. Wesensbestimmung der zur Bebauung vorgesehenen Fläche widerspricht. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Eigenart in der Zweckbestimmung als Erholungslandschaft besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1967 - 4 C 33.65 - BVerwGE 26, 111 <113 f.> m. w. N.). Nutzungen, die allein darauf abzielen, individuelle Freizeitwünsche zu befriedigen, sind dem Außenbereich wesensfremd und seiner eigentlichen Zweckbestimmung abträglich (BVerwG, Urteil vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 342 S. 12). Schutzgut des öffentlichen Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft ist nicht das Landschaftsbild, sondern (nur) die funktionelle Bestimmung des Außenbereichs, also die Erhaltung der "naturgegebenen" Bodennutzung (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 - 4 C 23.95 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 329 S. 94 f. m. w. N.). Darauf, ob das Vorhaben baugestalterisch gefällig ist, kommt es nicht an (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1969 - 4 C 63.68 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 82 S. 10). Ausgehend davon kann eine Beeinträchtigung des Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts nicht maßgeblich anhand der Größe des umbauten Raums eines Vorhabens bestimmt werden.

9 2. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen, greift nicht durch.

10 (Angebliche) Fehler der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts, die dem Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO genügen muss, sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen. Allerdings folgt aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO die als Verfahrensfehler rügefähige Verpflichtung, den festgestellten Sachverhalt der rechtlichen Würdigung vollständig und richtig zugrunde zu legen. Insbesondere darf das Gericht nicht solche von ihm festgestellten Tatsachen und Beweisergebnisse unberücksichtigt lassen, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm aufdrängen muss. Übergeht es eine derartige Feststellung, fehlt es an einer tragfähigen tatsächlichen Grundlage für die Überzeugungsbildung, auch wenn diese als solche nicht zu beanstanden ist (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 ‌- 7 C 20.12 - BVerwGE 151, 1 Rn. 43; Beschlüsse vom 6. November 2020 ‌- 6 B 29.20 - NVwZ-RR 2021, 207 Rn. 41 und vom 28. Juni 2021 - 4 BN 67.20 - ‌BRS 89 Nr. 30 S. 163). Die Grenzen der Freiheit der richterlichen Überzeugungsbildung sind mit der Folge des Vorliegens eines Verfahrensfehlers ferner dann überschritten, wenn das Gericht aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen oder sonst von objektiver Willkür geprägt sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2024 - 4 BN 6.24 - juris Rn. 3 m. w. N.).

11 a) Der Beklagte bringt vor, der Verwaltungsgerichtshof habe seiner rechtlichen Würdigung zugrunde gelegt, dass den Anlagen des Klägers vergleichbare, ggf. sogar weit stärker außenbereichsschädliche Freizeitnutzungen von ihm geduldet würden. Das entspreche nicht den tatsächlichen Feststellungen, wie sie sich aus den Urteilsgründen ergäben. Dort werde vielmehr festgestellt, dass der Beklagte gegen bauliche Anlagen einschreite, die nicht den seiner Verwaltungspraxis zugrunde gelegten Anforderungen im Hinblick auf Bruttorauminhalt, Anzahl oder Ausstattung entsprächen. Ein Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz liegt darin nicht; der Beklagte missversteht die in Bezug genommene Urteilspassage (UA S. 48). Mit der Duldung "in der Sache vergleichbar ggf. sogar weit stärker außenbereichsschädliche[r] Freizeitnutzungen" meint der Verwaltungsgerichtshof gerade solche baulichen Anlagen, die nach Ziffer 1 Buchst. a des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO BW verfahrensfrei sind und gegen die der Beklagte nach seiner Verwaltungspraxis nicht vorgeht. Die Annahme einer von solchen Anlagen potentiell ausgehenden vergleichbaren oder sogar stärkeren Außenbereichsschädlichkeit beruht auf der rechtlichen Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs, dass das Bruttoraumvolumen einer Anlage kein geeignetes Kriterium für das Ausmaß der Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts ist (UA S. 46).

12 b) Die Beschwerde rügt ferner, der Verwaltungsgerichtshof sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Beklagte Gebäude unterhalb der Schwelle von 20 m³ im Außenbereich für bauplanungsrechtlich zulässig erklärt habe. Eine solche Aussage lasse sich weder seinem Schriftsatz vom 25. Juli 2019 noch dem Merkblatt "Kleinbauten im Außenbereich" vom 10. Januar 2017 entnehmen. Damit ist für den behaupteten Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nichts dargetan. Denn danach hat der Verwaltungsgerichtshof nicht den von ihm festgestellten Sachverhalt unrichtig oder nur unvollständig verwertet. Vielmehr bemängelt die Beschwerde, dass der Verwaltungsgerichtshof den Sachverhalt unzutreffend erfasst und festgestellt habe. Gleiches gilt im Hinblick auf die als falsch gerügte Annahme, das Merkblatt sei im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (in unveränderter Fassung) noch im Internet abrufbar gewesen.

13 Ein Verfahrensfehler folgt auch nicht daraus, dass die Annahme, der Beklagte habe verfahrensfreie Kleinbauten im Außenbereich für planungsrechtlich zulässig erklärt, aktenwidrig wäre. Aktenwidrigkeit bedeutet einen offensichtlichen Widerspruch zwischen den tatsächlichen Feststellungen, die in der angegriffenen Entscheidung getroffen worden sind, und dem insoweit unumstrittenen Akteninhalt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2015 - 4 B 59.14 - juris Rn. 47 m. w. N.). Ein solcher ist nicht dargetan oder ersichtlich. Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Feststellung mit dem Inhalt getroffen, der Beklagte habe in den von ihm in Bezug genommenen Schriftstücken Kleinbauten im Außenbereich explizit für planungsrechtlich zulässig erklärt. Es handelt sich dabei vielmehr um eine zusammenfassende Würdigung der Praxis des Beklagten, Anlagen dieser Größe bzw. einen Rückbau auf diese Größe bauaufsichtlich nicht zu beanstanden. Dass der Beklagte diese Würdigung für falsch hält, führt nicht auf einen Verfahrensfehler. Die Einhaltung der verfahrensrechtlichen Grenzen zulässiger Sachverhalts- und Beweiswürdigung durch das Tatsachengericht wird nicht schon dann in Frage gestellt, wenn ein Beteiligter das vorliegende Tatsachenmaterial anders würdigt oder aus ihm andere Schlüsse ziehen will als das Gericht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 2020 - 4 B 45.19 - juris Rn. 18).

14 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 und 3 GKG.