BVerwG 4 B 28.18 VG Stuttgart - 20.05.2015 - AZ: VG 2 K 2227/12 VGH Mannheim - 09.03.2018 - AZ: VGH 8 S 1464/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. Februar 2019
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Prof. Dr. Külpmann
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. März 2018 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 14 637 € festgesetzt. Gründe
1 Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
2 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
3 Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist.
4 a) Als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig wirft die Beschwerde die Fragen auf,
ob eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle durch eine Versagung der Berufung auf die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans mit der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar ist,
und ob eine solche Einschränkung den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht wird, wonach sich eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte ausdrücklich oder durch Auslegung hinreichend deutlich aus dem Gesetz ergeben muss und es zudem eines hinreichend gewichtigen, am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteten Sachgrundes bedarf.
5 Die Fragen führen mangels Klärungsbedürftigkeit nicht zur Zulassung der Revision. Auf sie lässt sich antworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
6 Wie die Beschwerde selbst einräumt, ist das Bundesverwaltungsgericht in verschiedenen Entscheidungen (z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Januar 1992 - 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61 und vom 7. März 2013 - 4 BN 33.12 - BauR 2013, 1101 ) davon ausgegangen, dass die Grundsätze von Treu und Glauben die Befugnis zur Geltendmachung der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans beschränken können. In der Rechtsprechung des Senats (z.B. BVerwG, Urteile vom 18. April 1996 - 4 C 22.94 - BVerwGE 101, 58 und vom 12. Dezember 2018 - 4 C 6.17 - ) ist anerkannt, dass sich ein rechtfertigender Grund für eine Beschränkung des Bauherrn dahingehend, dass er sich auf eine etwaige Unwirksamkeit der Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr berufen kann, im Einzelfall aus den auch im öffentlichen Recht heranzuziehenden Grundsätzen von Treu und Glauben ergeben kann, etwa in der Fallgruppe des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) oder der Verwirkung.
7 Diese Rechtsprechung genügt auch den Anforderungen von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (z.B. Kammerbeschluss vom 14. Dezember 2004 - 2 BvR 1451/04 - NJW 2005, 1855 = juris Rn. 22 - Rechtsschutzinteresse - m.w.N.) ist es mit dem in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem vorhandenen und fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen. Diese allen Prozessordnungen gemeinsame Sachentscheidungsvoraussetzung wird unter anderem aus dem auch im Prozessrecht geltenden Gebot von Treu und Glauben sowie dem Verbot des Missbrauchs prozessualer Rechte abgeleitet. Das Rechtsschutzbedürfnis kann mithin im Einklang mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG entfallen, wenn die Geltendmachung eines Anspruchs gegen Treu und Glauben verstößt. Es liegt deshalb auf der Hand, dass die Grundsätze von Treu und Glauben (§ 242 BGB) der prozessualen Geltendmachung von Rechten entgegengehalten werden können.
8 Kann sich der Bauherr auf eine etwaige Unwirksamkeit der Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht berufen, liegt darin eine Beschränkung des in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG enthaltenen Grundrechts auf effektiven und lückenlosen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt, die einer Rechtfertigung durch entsprechend gewichtige Sachgründe bedarf. Denn es gehört zur richterlichen Prüfungskompetenz, die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 und Beschluss vom 24. Oktober 2018 - 4 B 15.18 - juris Rn. 14). Ein rechtfertigender Grund für eine Beschränkung des Rechtsschutzes kann sich im Einzelfall aus dem Gebot von Treu und Glauben ergeben (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2018 - 4 C 6.17 - m.w.N.), das allerdings wegen seiner tatbestandlichen Unbestimmtheit der Konkretisierung anhand von Fallgruppen bedarf (z.B. BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 29 ff.), um den rechtsstaatlichen Anforderungen zu genügen. Ob der Tatbestand der Treuwidrigkeit erfüllt ist, richtet sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalls (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1992 - 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61) und entzieht sich rechtsgrundsätzlicher Klärung.
9 Aus den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - (BVerfGE 129, 1 ) und vom 8. Dezember 2011 - 1 BvR 1932/08 - (NVwZ 2012, 694 Rn. 20 ff.) ergibt sich kein darüber hinausgehender Klärungsbedarf. Die Beschlüsse haben Einschränkungen der gerichtlichen Kontrolle zum Gegenstand, die sich aus behördlichen Letztentscheidungsrechten ergeben. In solchen Fällen endet die gerichtliche Kontrolle dort, wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert und der Verwaltung einen Einschätzungs- und Auswahlspielraum belässt (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 a.a.O. S. 22). Darum geht es hier nicht. Denn die Einschränkung gerichtlichen Rechtsschutzes wegen des Gebots von Treu und Glauben beruht nicht auf der Annahme eines behördlichen Letztentscheidungsrechts, sondern auf einer rechtlichen Bewertung des prozessualen Verhaltens eines Rechtsschutzsuchenden.
10 b) Die Frage,
ob ein widersprüchliches Verhalten vorliegt, das die Berufung auf die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans ausschließt, wenn dieser Bebauungsplan die Rechtsstellung des Vorhabenträgers verschlechtert, weil er das bestehende Planungsrecht einschränkt,
wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Denn von der Prämisse, dass die Rechtsstellung des Vorhabenträgers durch die Aufstellung des Bebauungsplans, an dem dieser mitgewirkt hat, verschlechtert wird, weil der Plan das bestehende Planungsrecht einschränkt, ist der Verwaltungsgerichtshof nicht ausgegangen. Er hat im Gegenteil festgestellt, dass der Vorgänger-Bebauungsplan der Zulassung des Lebensmittelmarkts der Klägerin entgegengestanden habe; Ziel des vorhabenbezogenen Bebauungsplans sei es deshalb gewesen, der Klägerin durch eine Änderung der planungsrechtlichen Grundlagen die Verwirklichung ihres Vorhabens zu ermöglichen (UA S. 25). Von einer Verschlechterung der Rechtsposition der Klägerin kann deshalb keine Rede sein.
11 Im Übrigen beurteilt sich die Frage nach den Umständen des konkreten Einzelfalls und ist einer verallgemeinerungsfähigen, rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Das gilt in besonderem Maße angesichts der von der Beschwerde für richtig gehaltenen Abstufungen beim Begriff der Verschlechterung.
12 c) Nicht zur Zulassung der Revision führt auch die Frage,
ob der Umstand, dass ein Bebauungsplan zwischen Bauherrn und planender Gemeinde inhaltlich abgestimmt wurde, im Zusammenwirken mit der Ausnutzung der auf der Grundlage dieses Bebauungsplans erteilten Baugenehmigung durch den Bauherrn dessen Befugnis ausschließt, die Unwirksamkeit des abgestimmten Bebauungsplans zu einem späteren Zeitpunkt geltend zu machen, wenn er von einer zentralen Festsetzung dieses Bebauungsplans abweichen will.
13 Auch diese Frage lässt sich auf der Grundlage der Grundsätze von Treu und Glauben (§ 242 BGB) und der hierzu vorgenommenen fallgruppenweisen Konkretisierung nur anhand der Umstände des konkreten Einzelfalls beurteilen. Die Beschwerde weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 5. Juni 1997 - X ZR 73/95 - NJW 1997, 3377) widersprüchliches Verhalten dann missbräuchlich wird, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist oder andere besondere Umstände die Rechtsausübung als treuwidrig erscheinen lassen. Welche besonderen Umstände hierfür im Fall der Klägerin aus seiner Sicht vorliegen, hat der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 25 f.) im Einzelnen dargelegt. Neben dem von der Beschwerde angesprochenen Gesichtspunkt, dass die Beklagte den vorhabenbezogenen Bebauungsplan auf Wunsch der Klägerin und in enger Abstimmung mit ihr erlassen habe, hat er die angenommene Treuwidrigkeit auf weitere Gesichtspunkte wie etwa darauf gestützt, dass die Baugenehmigung für den Neubau des Lebensmittelmarkts ohne den Bebauungsplan nicht hätte erteilt werden können und die Klägerin von dieser Genehmigung vollständig Gebrauch gemacht hat. Zur Würdigung aller dieser Gesichtspunkte im Einzelfall lassen sich verallgemeinerungsfähige, rechtsgrundsätzliche Aussagen nicht treffen.
14 2. a) Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der behaupteten Abweichung des angegriffenen Urteils von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen.
15 Die Beschwerde macht eine Abweichung vom Beschluss des Senats vom 23. Januar 1992 - 4 NB 2.90 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61) geltend. Während das Bundesverwaltungsgericht einen Rechtsmissbrauch aufgrund eines längeren Zeitabstandes zwischen Aufstellung und Mitwirkung am Bebauungsplan einerseits und der Entdeckung eines Mangels und der Geltendmachung der daraus folgenden Unwirksamkeit des Bebauungsplans ausschließe, habe der Verwaltungsgerichtshof in der angegriffenen Entscheidung darauf abgestellt, dass diesem Zeitablauf für sich genommen keine erhebliche Bedeutung zukomme; Bedeutung solle der Zeitablauf erst dann erlangen, wenn geänderte Umstände eintreten, die es dem Planbetroffenen erlauben könnten, sich nunmehr von einer mit ihm abgestimmten Festsetzung zu lösen.
16 Eine zur Zulassung der Revision führende Rechtssatzdivergenz ist damit nicht dargetan. Das gilt bereits deshalb, weil sich der angeführten Entscheidung des Senats ein Rechtssatz des Inhalts, wie ihn die Beschwerde formuliert hat, nicht entnehmen lässt. Der Senat hat sich lediglich dahingehend geäußert, dass die guten Sitten nicht überschritten sein "dürften", wenn - beispielsweise - ein Antragsteller den Rechtsfehler erst später bemerkt. Dieser Äußerung kommt schon keine Rechtssatzqualität zu. Im Übrigen hat sich der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 29) auch insoweit nur zum "Verhalten der Klägerin", also zu den besonderen Umständen des Einzelfalls geäußert.
17 b) Die zur Bedeutung des Zeitablaufs hilfsweise erhobene Grundsatzrüge führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Auch die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
ob ein zeitlicher Abstand zwischen der Aufstellung eines Bebauungsplans unter Mitwirkung des Bauherrn und der Geltendmachung seiner Unwirksamkeit einen Verstoß gegen Treu und Glauben nur dann ausschließen kann, wenn es in diesem Zeitraum zu einer Änderung der Sachlage vergleichbar mit einer Änderung der Geschäftsgrundlage gekommen ist,
würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Denn der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 29 f.) hat dem Zeitablauf nur "für sich genommen" keine erhebliche Bedeutung bei der von ihm verneinten Frage beigemessen, ob das Alter des Plans und die sonstigen zeitlichen Abläufe dem Verhalten der Klägerin seine Widersprüchlichkeit nehmen kann.
18 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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