BVerwG 4 B 36.04 Hessischer VGH - 23.12.2003 - AZ: VGH 2 A 1517/01
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 31. August 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und G a t z
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerinnen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Teilurteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Dezember 2003 wird zurückgewiesen. Die Klägerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je einem Drittel. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 200 000 € festgesetzt.
Gründe
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerinnen beimessen.
a) Die zu dem Thema "Umfang der Ausschlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG" formulierten Fragen nötigen nicht zur Zulassung der Revision.
aa) Soweit geklärt werden soll, ob § 9 Abs. 3 LuftVG, der Beseitigungs- oder Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen ausschließt, wenn der Plan rechtskräftig festgestellt worden ist, auch Ansprüchen lärmbetroffener Dritter auf (teilweise) Unterlassung der Benutzung von planfestgestellten Flughafenanlagen entgegen steht, scheitert die Zulassung der Revision schon daran, dass die Klägerinnen einen Unterlassungsanspruch beim Verwaltungsgerichtshof nicht anhängig gemacht haben. Denn sie haben nicht die Beigeladene, die insoweit allein als Passivlegitimierte in Betracht kommt, auf Reduzierung des Flugbetriebs, sondern den Beklagten auf eine teilweise Aufhebung oder Änderung der luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung vom 20. Dezember 1957 (mit nachfolgenden Änderungen) in Anspruch genommen. Sollte die Beschwerde geklärt wissen wollen, ob und in welchem Umfang § 9 Abs. 3 LuftVG Rechtsschutz gegen eine luftverkehrsrechtliche Betriebsgenehmigung "am Planfeststellungsbeschluss vorbei" (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - BVerwGE 105, 6 ) zulässt, geht ihre Frage in dem
bb) Fragenkomplex auf,
- in welchem Verhältnis die Ausschlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG zum Grundsatz der Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen steht;
- ob sich der Rechtsschutz lärmbetroffener Dritter bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen in jedem Fall auf die Planfeststellung konzentriert oder ob dies nur gilt, "soweit" ein Flughafen neben der Genehmigung auch planfestgestellt wurde;
- ob die durch § 9 Abs. 3 LuftVG bewirkte erhöhte Bestandskraft eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses durch dessen Regelungsgegenstand mit der Folge begrenzt wird, dass, soweit betriebsbezogene Schutzanordnungen durch die Planfeststellungsbehörde in einem Verfahren nach § 8 LuftVG nicht getroffen wurden, ein (Teil-)Widerruf der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG bzw. § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO möglich bleibt;
- ob der Grundsatz der Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung auch dann gilt, wenn die Planfeststellungsbehörde darauf verzichtet, Betriebsregelungen für einen Flughafen im Planfeststellungsbeschluss oder in einer nachträglichen Entscheidung nach § 8 LuftVG zu treffen, und Betriebsregelungen ausschließlich in dem dem Planfeststellungsbeschluss nachfolgenden Genehmigungs- und Genehmigungsänderungsverfahren nach § 6 bzw. § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG erfolgen.
Diese Fragen führen weder isoliert noch im Bündel zur Zulassung der Revision. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen allein die Planfeststellung der für den Rechtsschutz Dritter maßgebliche Verwaltungsakt ist, und zwar auch hinsichtlich betrieblicher Regelungen unabhängig davon, ob sie schon in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung enthalten waren oder erst mit der Planfeststellung getroffen wurden (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8; Beschluss vom 16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B 75.03 - NVwZ 2004, 865). Zu einer weitergehenden Erörterung von Fragen des Rechtsschutzes im Verhältnis von Betriebsgenehmigung und Planfeststellung wäre im angestrebten Revisionsverfahren kein Anlass, weil sich der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 nach der vorinstanzlichen Auslegung nicht auf die Genehmigung zur Herstellung baulicher Anlagen beschränkt, sondern auch die Nutzung dieser Anlagen für den Flugbetrieb zulässt und den gesamten aktuellen Flugbetrieb deckt. An diese tatrichterliche Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die dagegen erhobenen Verfahrensrügen nicht durchgreifen. Dazu ist im Einzelnen auszuführen:
Zu Unrecht sieht die Beschwerde darin einen Verstoß gegen § 117 Abs. 2 Nr. 5 VwGO, dass der Verwaltungsgerichtshof seinen Befund, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 decke den gesamten aktuellen Flugbetrieb, im Wege der Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 14. Oktober 2003 - 2 A 2796/01 begründet hat. Das Bundesverwaltungsgericht lässt es zu, die leitend gewesenen Gründe durch Verweisung auf eine andere Entscheidung darzulegen, die den Parteien bekannt ist oder von der sie ohne Schwierigkeit, etwa durch Nutzung einer amtlichen Entscheidungssammlung oder verbreiteter Fachzeitschriften, Kenntnis nehmen können (BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 1988 - BVerwG 9 CB 19.88 - Buchholz 402.25 § 32 AsylVfG Nr. 6). Der Senat geht davon aus, dass die Klägerinnen mit dem Inhalt der in Bezug genommenen Entscheidung vertraut sind. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte darf er nämlich unterstellen, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerinnen, dem - wie seine Ausführungen auf den Seiten 83 bis 85 der Beschwerdebegründung zeigen - die Entscheidung vom 14. Oktober 2003 im Volltext vorliegt, seine anwaltliche Aufklärungs- und Beratungspflicht gewissenhaft erfüllt und die Klägerinnen über den Inhalt der Entscheidung informiert hat.
Die Beschwerde kann ferner nicht mit ihrer Rüge durchdringen, es sei nicht erkennbar, welche Ausführungen im Urteil vom 14. Oktober 2003 der Verwaltungsgerichtshof zum Bestandteil auch der angefochtenen Entscheidung habe machen wollen. Obwohl lediglich der Anfang, nicht aber das Ende des in Bezug genommenen Textes durch die Angabe einer Seitenzahl markiert ist, besteht kein Zweifel daran, dass die Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 nur insoweit in das angefochtene Teilurteil übernommen worden sind, als sie sich mit der Frage befassen, ob der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 den gesamten aktuellen Flugbetrieb deckt.
Die Entscheidungsgründe des umstrittenen Teilurteils werden durch die Inbezugnahme eines Teils der Gründe des Urteils vom 14. Oktober 2003 auch nicht widersprüchlich und verworren mit der Folge, dass das Teilurteil so zu behandeln sei, als sei es nicht mit Gründen versehen. Entgegen der Darstellung der Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof zu der Frage, durch welche Komponenten die Kapazität des Flughafen Frankfurt/Main bestimmt wird, im angegriffenen Teilurteil keine andere Auffassung vertreten als in der Entscheidung vom 14. Oktober 2003. Die Aussage in der letztgenannten Entscheidung, zur technischen Gesamtkapazität eines Flughafens trügen die Start- und Landebahnen, die Rollbahnen und die Vorfeldflächen als Teilkapazitäten bei, ist genereller Natur und auf den Regelfall zugeschnitten. Der Verwaltungsgerichtshof hat indessen klar gestellt, dass für die technische Gesamtkapazität des Flughafens Frankfurt Main ebenso wie für den Verkehrsflughafen München allein das Start- und Landebahnsystem bestimmend ist. Diese Position wird in dem angefochtenen Teilurteil wiederholt.
Ohne Erfolg beanstandet die Beschwerde schließlich einen Verstoß gegen den in § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verankerten Überzeugungsgrundsatz. Ihr Vorwurf an den Verwaltungsgerichtshof, die Tatsache, dass der Planfeststellungsbeschluss aus dem Jahr 1971 stammt, nicht wirklich zur Kenntnis genommen zu haben, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie in Wahrheit nicht eine fehlerhafte Verwertung vorliegenden Tatsachenmaterials, sondern eine fehlerhafte Rechtsanwendung durch den Verwaltungsgerichtshof beklagt, der sich mit seiner Auffassung, luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse könnten auch Betriebsregelungen enthalten, über eine damals angeblich herrschende Meinung hinweggesetzt habe. Die Missachtung anderer Rechtsansichten stellt keine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO dar. Im Übrigen lässt die Beschwerde außer Acht, dass Verstöße gegen die vorgenannte Bestimmung revisionsrechtlich regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. November 1995 - BVerwG 9 B 710.94 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 266 und vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - DVBl 2002, 67). Die Rüge, die Vorinstanz habe den Sachverhalt "aktenwidrig" festgestellt, ist allerdings zutreffend als Verfahrensrüge erhoben (vgl. Beschluss vom 2. November 1999 - BVerwG 4 BN 41.99 - UPR 2000, 226 ). Sie greift hier jedoch nicht durch, weil der Verwaltungsgerichtshof auf dem Hintergrund seiner insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung eine aktenwidrige Feststellung nicht getroffen hat. Dabei kann offen bleiben, ob sich dem Bescheid des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 26. April 2001 entnehmen lässt, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 regele nicht den Flugbetrieb. Entscheidend ist, dass der Verwaltungsgerichtshof auf den objektiven Erklärungsgehalt des Planfeststellungsbeschlusses einschließlich des Erläuterungsberichts und nicht auf eine nachträgliche Interpretation seines Inhalts durch die erlassende Behörde abgestellt hat.
cc) Die Fragen,
- ob ein Anspruch eines lärmbetroffenen Dritten auf Teilwiderruf einer Betriebsgenehmigung nach §§ 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 48 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO auch dann durch § 9 Abs. 3 LuftVG bzw. die Konzentration des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung ausgeschlossen wird, wenn nachträgliche Schutzauflagen bzw. die Zubilligung einer Entschädigung nach § 75 Abs. 2 VwVfG sowie ein Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses nach § 49 VwVfG aus intertemporalen Gründen nicht möglich sind, und
- ob lärmbetroffene Dritte in einem solchen Fall ungeachtet der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses einen Anspruch auf nachträgliche Festschreibung eines bestimmten, von dem Flughafen ausgehenden Lärmkontingents in Gestalt einer "allgemeingültigen Auflage" geltend machen können sowie, falls ja,
- welche materiellrechtlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt sein müssen und inwieweit eine nachträgliche Kapazitätsbeschränkung durch "allgemeingültige Auflage" mit dem Widmungszweck eines internationalen Verkehrsflughafens vereinbar ist,
würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil sie an eine Voraussetzung geknüpft sind, von dessen Vorliegen das angefochtene Teilurteil nicht ausgeht. Die behaupteten Ansprüche der Klägerinnen auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, auf Anordnung von Maßnahmen des passiven Lärmschutzes und/oder auf die Festsetzung von Entschädigungsleistungen sind nicht daran gescheitert, dass der Planfeststellungsbeschluss vor In-Kraft-Treten des VwVfG ergangen ist. Ansprüche auf Gewährung passiven Schallschutzes und von Entschädigungsleistungen hält der Verwaltungsgerichtshof für rechtlich möglich, hat er die Entscheidung darüber doch dem Schlussurteil vorbehalten, weil er noch Aufklärungsbedarf sieht. Und die Versagung des Anspruchs auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 hat er nicht damit begründet, dass § 49 HVwVfG unanwendbar sei, sondern damit, dass - erstens - kein Eingriff in ein grundrechtsgleiches Recht vorliege und - zweitens - die Gewährung passiven Schallschutzes und, soweit passiver Schallschutz nicht möglich oder nicht tunlich sei, die Festsetzung von Entschädigungen in Geld Vorrang hätten.
b) Die Revision ist auch nicht zur Klärung derjenigen Fragen zuzulassen, die der Überschrift "Grundrechtsgleiche Rechtsposition der Klägerinnen" zugeordnet sind.
aa) Die Fragen,
- ob eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit durch ein Fachplanungsvorhaben darin liegen kann, dass eine Gemeinde in Folge der von dem Fachplanungsvorhaben auf ihr Gebiet einwirkenden Lärmbelastung daran gehindert wird, ihre durch Bebauungspläne verfestigten Planungsvorstellungen zu realisieren, weil die ausgewiesenen Baugrundstücke wegen der Lärmbelastung nicht von Bauwilligen erworben und bebaut werden,
- ob die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Voraussetzungen für eine Verletzung der kommunalen Planungshoheit bei der abwägenden Entscheidung über die Neuzulassung oder wesentliche Änderung eines Fachplanungsvorhabens auch bei Ansprüchen einer Gemeinde auf nachträgliche Einschränkung des Betriebs eines bestandskräftig zugelassenen Fachplanungsvorhabens gelten,
- ob eine Gemeinde nachträgliche Betriebseinschränkungen eines bestandskräftig zugelassenen Flughafens unter Berufung darauf verlangen kann, dass der Betrieb des Flughafens die Umsetzung von Festsetzungen in Bebauungsplänen oder Darstellungen in einem von einem Planungsverband aufgestellten Flächennutzungsplan bzw. informellen Entwicklungsplan unmöglich macht oder wesentlich erschwert,
- ob sich eine Gemeinde unter Berufung auf die Verletzung ihrer Planungshoheit auch dann unmittelbar gegen einen Flughafenbetrieb wehren kann, wenn dieser dazu führt, dass in einem Raumordnungsplan ein Siedlungsbeschränkungsbereich festgesetzt wird, der wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Ortsplanung entzieht,
- ob ein nachhaltiger Eingriff in die kommunale Planungshoheit vorliegt, wenn einer Gemeinde in Folge einer vorhandenen und sich voraussichtlich noch steigernden Fluglärmbelastung die Umsetzung von Festsetzungen in Bebauungsplänen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert oder sie dazu gezwungen wird, bereits erlassene Bebauungspläne nachträglich um lärmschutzbezogene Festsetzungen zu ergänzen,
- ob die Zulassung eines Verkehrsflughafens dazu führt, dass sofort eine planerische Vorbelastung zu Lasten umliegender Gemeinden in vollem Umfang der technisch möglichen Kapazität eintritt mit der Folge, dass die betroffenen Gemeinden bei ihrer Ortsplanung auch auf Fluglärm Rücksicht zu nehmen haben, die möglicherweise erst Jahrzehnte später infolge der Ausschöpfung der Kapazität die Tauglichkeit eines Gebiets als Wohnbaugebiet beeinflusst,
- ob Lärmbelastungen eines Flughafenbetriebs, die sich aus der vollen Ausschöpfung der Kapazität der planfestgestellten Anlagen ergeben, auch in dem Ausmaß "vorhersehbar" im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG sind, als sie auf einer Überschreitung der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Verkehrsprognose beruhen,
- ob eine Gemeinde einer durch eine tatsächliche oder plangegebene Vorbelastung ausgelösten, gesteigerten Rücksichtnahmepflicht auch dann unterliegt, wenn ihr durch Ziele der Landes- oder Regionalplanung ausdrücklich ein Anspruch auf eine über die Eigenentwicklung hinausgehende Siedlungstätigkeit eingeräumt wird oder ob sie aufgrund dessen eine gesteigerte Rücksichtnahme auch auf ihre Ortsplanung verlangen kann, und
- ob Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG einer Gemeinde auch die Befugnis vermittelt, einen Anspruch auf Teilwiderruf eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses auf eine Beeinträchtigung kommunaler Grundstücke zu stützen, die mit Wohnraum bebaut sind,
sind auf die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs zugeschnitten, der umstrittene Anspruch auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 sei ausgeschlossen, da die Klägerinnen nicht in einer grundrechtsgleichen Rechtsposition betroffen oder verletzt worden seien. Die Fragen sind sämtlich nicht entscheidungserheblich. Deshalb geht auch die Verfahrensrüge ins Leere, der Verwaltungsgerichtshof habe sich unter Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht mit dem Klagevortrag zur Verletzung der kommunalen Planungshoheit auseinander gesetzt. Der Verwaltungsgerichtshof hat nämlich für den Fall, dass sich die Klägerinnen doch auf eine grundrechtsähnliche Rechtsposition berufen könnten und darin infolge des Fluglärms oder der Gesamtlärmbelastung verletzt würden, den Anspruch auf einen Teilwiderruf des Planfeststellungsbeschlusses zusätzlich ("Darüber hinaus") auch mit dem Vorrang der Gewährung passiven Lärmschutzes sowie der Festsetzung von Entschädigungen in Geld abgelehnt. Die Beschwerde hat dieses Begründungselement des Teilurteils nicht mit einem Grund für die Zulassung der Revision zu erschüttern vermocht. Ist die Entscheidung der Vorinstanz auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. Februar 1990 - BVerwG 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22 und vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4). Wenn nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung nämlich hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht deshalb das Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Fragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten.
Die auf das zweite Begründungselement gemünzten Fragen,
- ab welcher Höhe der Belastung durch Fluglärm oder Gesamtlärm davon auszugehen ist, dass Wohnbereiche oder kommunale Einrichtungen einer Gemeinde in einer Weise beeinträchtigt werden, dass eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Bewohner besteht oder die Nutzung kommunaler Einrichtungen ausgeschlossen ist, und
- ab welchem quantitativen oder qualitativen Ausmaß der Beeinträchtigung kommunaler Belange davon auszugehen ist, dass die nachträgliche Anordnung von Maßnahmen des passiven Schallschutzes nicht mehr ausreicht, um den gebotenen Schutz zu gewährleisten, sodass ein Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses in Betracht kommt;
rechtfertigen die Zulassung der Grundsatzrevision nicht, weil sie den erforderlichen Konkretisierungsgrad nicht aufweisen. Sie sind so unbestimmt-offen gestellt, dass der Senat sie nur dadurch beantworten könnte, dass er zu einer Vielzahl gedachter Sachverhalte nach Art eines Lehrbuchs Stellung nimmt. Das ist nicht Sinn des Revisionsverfahrens. Im Übrigen hätte der Senat keinen Anlass, die Fragen zu klären. Die Beschwerde stellt den Befund des Verwaltungsgerichtshofs, den Klägerinnen könne mit passivem Schallschutz geholfen werden, nämlich nicht in Frage. Zwar bemängelt sie, dass der Verwaltungsgerichtshof den Klägerinnen zu hohe Lärmwerte zumute; sie behauptet jedoch selbst nicht, dass bei Zugrundelegung der von ihr für maßgeblich gehaltenen niedrigeren Grenzwerte Maßnahmen des passiven Lärmschutzes nicht mehr ausreichend sein könnten. Die Grenze, bei deren Überschreitung die Gewährung passiven Lärmschutzes verlangt werden kann, ist nicht im vorliegenden, sondern in dem noch beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Teil des Verfahrens zu ziehen.
c) Die Revision ist schließlich nicht zugunsten der Klägerin zu 2 wegen der Fragen zur rechtlichen Bewertung des Bodenlärms zuzulassen.
Die Frage, ob auch Kraftfahrzeugfahrten zum Zwecke des Be- und Entladens, des Betankens, des Wartens und der Reinigung von Flugzeugen sowie Rollvorgänge zu und von den Start- und Landebahnen und Triebwerksprobeläufe hinsichtlich der damit verbundenen Lärmauswirkungen von der Ausschluss- und Duldungswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG erfasst werden, hat keine grundsätzliche Bedeutung. Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen sind ausgeschlossen, wenn die Errichtung und die Nutzung dieser Anlagen von dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss gedeckt sind. Ob das der Fall ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Das stellt auch die Beschwerde nicht in Frage. Die Wahl einer abstrahierenden Formulierung dient ihr als Deckmantel, unter dem sie erneut gegen die tatrichterliche Würdigung zu Felde zieht, der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 enthalte auch Betriebsregelungen und lasse den inkriminierten Bodenlärm zu. Im Hinblick auf die den Senat bindende Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses und weil der Bodenlärm nach der mit einem Grund für die Zulassung der Revision nicht angegriffenen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch kraft der Planfeststellungsfiktion des § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG geduldet werden muss, kommt es auf die Beantwortung der Fragen,
- nach welchen Grundlagen die Zumutbarkeit der aus den vorgenannten Tätigkeiten resultierenden Bodenlärmimmissionen zu beurteilen ist,
- ob es der Vorbehalt in § 2 Abs. 2 BImSchG trotz der lärmphysikalischen Unterscheidbarkeit von Bodenlärm und Fluglärm und trotz des Fehlens anderer geeigneter Regelwerke für die Ermittlung und Bewertung des von Flughäfen ausgehenden Bodenlärms ausschließt, Bodenlärm in Anlehnung an die Maßstäbe der TA Lärm zu ermitteln und zu bewerten, und
- welche Bedeutung in diesem Zusammenhang dem Umstand zukommt, dass der Beklagte selbst eine Bewertung des Bodenlärms nach der TA Lärm vorgenommen hat,
nicht mehr an.
2. Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof sei von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, greift nicht durch. Der Revisionszulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegt vor, wenn die Vorinstanz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden Rechtssatz zu einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch tritt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Er ist hier nicht gegeben.
a) Die angefochtene Entscheidung weicht mit der Ansicht, ein Planfeststellungsbeschluss könne nicht nur die Errichtung, sondern auch die Nutzung von Flughafenanlagen zulassen, nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 1974 - BVerwG 4 C 42.73 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 6 ab. Die darin unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Oktober 1968 - BVerwG 4 C 55.66 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 1 wiederholte Aussage, bei der Genehmigung nach § 6 LuftVG handele es sich um einen gestaltenden Verwaltungsakt, durch den nicht nur die Anlage des Flugplatzes, sondern auch sein Betrieb erlaubt werde, mit dem das etwa nachfolgende Planfeststellungsverfahren unmittelbar nichts mehr zu tun habe, verhält sich entgegen der Darstellung der Beschwerde nicht zu dem zulässigen Regelungsgehalt eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses, sondern zum Umfang des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Sie steht im Kontext zu dem höchstrichterlichen Befund, der Regelungsgehalt der Genehmigung lasse sich nicht auf den Unternehmer begrenzen, so dass nicht davon gesprochen werden könne, diesem gegenüber liege ein Verwaltungsakt vor, nicht jedoch gegenüber anderen Personen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit betrieblicher Regelungen im Planfeststellungsbeschluss wiederholt bejaht (vgl. Urteil vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 ; Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 ; Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 -
BVerwGE 87, 332 ).
b) Der Verwaltungsgerichtshof hat mit dem Rechtssatz, die Planungshoheit gewährleiste die Kompetenz zu planen, verleihe den Kommunen aber keinen Anspruch darauf, dass die mit ihren Planungen - z.B. der Ausweisung eines Baugebiets - verfolgten wirtschaftlichen Ziele auch erreicht würden, auch keinem Rechtssatz die Gefolgschaft verweigert, den das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 30. Mai 1984 (a.a.O.) formuliert hat. Die seinerzeit getroffene Aussage (a.a.O. S. 261), eine rechtswidrige Verletzung der kommunalen Planungshoheit komme in Betracht, wenn eine bereits in Bauleitplänen zum Ausdruck kommende Planung nicht mehr verwirklicht werden könnte oder infolge der unterlassenen Schutzanlagen nachträglich geändert werden müsste, ist auf die Situation zugeschnitten, dass die Verwirklichung eines Fachplanungsvorhabens Lärmeinwirkungen für die betroffene Umgebung mit sich bringt, die oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle liegen. Die fehlende Möglichkeit des Vollzuges eines Bauleitplans oder die Notwendigkeit zu dessen Änderung ist mithin dann gegeben, wenn die maßgeblichen Lärmwerte für den im Bauleitplan vorgesehenen Gebietstyp nicht eingehalten werden. Dem ist nicht der Fall gleichzusetzen, dass die uneingeschränkte Umsetzung eines Bebauungsplans zwar rechtlich zulässig ist, tatsächlich aber deshalb scheitert, weil Bauwillige die überplanten Grundstücke wegen des Geräuschpegels nicht für attraktiv halten und von einer Bebauung Abstand nehmen.
3. Zu Unrecht sieht die Beschwerde darin einen Verfahrensfehler, dass der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 110 VwGO durch Teilurteil entschieden hat. Nach der Rechtsprechung des Senats ist es, wenn der Kläger mit einem Haupt- und einem Hilfsantrag unterschiedliche Ziele verfolgt, zulässig, den Hauptantrag durch Teilurteil abzuweisen und die Entscheidung über den Hilfsantrag dem Schlussurteil vorzubehalten (BVerwG, Beschluss vom 10. November 1981 - BVerwG 4 B 88.81 - Buchholz 310 § 110 VwGO Nr. 4). Da die Klägerinnen den Beklagten in erster Linie auf Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes und erst nachrangig auf Maßnahmen des passiven Lärmschutzes sowie die Festsetzung von Entschädigungen in Geld in Anspruch nehmen und die Klageanträge auf verschiedene Ziele gerichtet sind, war es dem Verwaltungsgerichtshof von Rechts wegen gestattet, die in den Vordergrund gerückten Anträge auf Gewährung aktiven Lärmschutzes durch Teilurteil abschlägig zu bescheiden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO und die Streitwertentscheidung auf § 72 Nr. 1 GKG n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.
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