BVerwG 4 B 61.17 VG Karlsruhe - 16.04.2014 - AZ: VG 4 K 1790/12 VGH Mannheim - 11.07.2017 - AZ: VGH 5 S 2067/15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Juli 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Prof. Dr. Külpmann
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem auf die mündliche Verhandlung vom 5. April und 11. Juli 2017 ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 Euro festgesetzt. Gründe
1 Die auf sämtliche Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
2 1. Die Revision ist nicht wegen eines Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
3 a) Der Revisionsgrund nach § 138 Nr. 6 VwGO ist nicht schlüssig dargetan.
4 Die Beschwerde macht geltend, dass als Ergebnis der Beratung vom 11. Juli 2017 der von allen drei Richtern unterzeichnete Tenor des Urteils am 24. Juli 2017 bei der Geschäftsstelle eingegangen sei. Wann die von zwei Richtern unterschriebene und hinsichtlich des dritten Richters mit einem Verhinderungsvermerk versehene Urteilsfassung bei der Geschäftsstelle eingegangen sei, lasse sich den Akten nicht entnehmen. Aus handschriftlichen Eintragungen in der Urteilsfassung folge jedoch, dass das Urteil in der Beratung vom 11. Juli 2017 nicht schriftlich vorgelegen und deshalb auch nicht vom gesamten Senat habe beraten werden können, und dass die vorgenommenen Änderungen jedenfalls nicht von dem urlaubsabwesenden Richter mitgetragen worden sein könnten.
5 Mit fehlenden Entscheidungsgründen im Sinne von § 138 Nr. 6 VwGO hat dieser Vortrag nichts zu tun. Dieser Verfahrensmangel liegt nur vor, wenn die Entscheidungsgründe gänzlich fehlen oder rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder aus sonstigen Gründen derart unbrauchbar sind, dass sie unter keinem denkbaren Gesichtspunkt den Urteilstenor tragen (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - juris Rn. 571, 234 - insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 142, 234). Davon kann hier keine Rede sein.
6 b) Auch § 117 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 2 VwGO ist nicht verletzt. Dass der an der Unterschrift der vollständigen Urteilsfassung verhinderte Richter auch an der abschließenden Beratung des Spruchkörpers am 11. Juli 2017 nicht oder nicht ordnungsgemäß mitgewirkt habe, legt die Beschwerde nicht dar. Der Beschwerdevortrag ist von der Fehlvorstellung geleitet, dass die abschließende Urteilsberatung nur auf der Grundlage eines bereits vollständig abgefassten schriftlichen Urteils(entwurfs) erfolgen könne. Aus dem Wortlaut und Zweck von § 117 Abs. 1 VwGO indes folgt lediglich, dass die der Unterschriftsleistung vorausgehende eigentliche Entscheidung, mithin die Beschlussfassung über die Urteilsformel, von allen Richtern zu treffen und zu unterschreiben ist (Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 117 Rn. 15). Von der Unterschriftsleistung unter das vollständig abgefasste Urteil konnte nach § 117 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und § 116 Abs. 2 VwGO im Falle der Verhinderung eines Richters abgesehen werden (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24. Juni 1971 - 1 CB 4.69 - BVerwGE 38, 220 ).
7 c) Zu Unrecht kritisiert die Beschwerde, dass der Verwaltungsgerichtshof § 130b VwGO falsch angewendet habe.
8 Nach Auffassung der Beschwerde gibt die Norm nur die Möglichkeit, von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe abzusehen, wenn die Berufung aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurückgewiesen werde. Sie schließe jedoch ein selektives Absehen von der Darstellung der Entscheidungsgründe aus, weil hierdurch nicht erkennbar werde, welchen Teil der Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils sich das Berufungsgericht zu eigen mache.
9 Die Kritik ist unberechtigt. Nach § 130b Satz 2 VwGO kann das Oberverwaltungsgericht von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, "soweit" es die Berufung aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurückweist. Der Gesetzeswortlaut macht deutlich, dass die durch die Vorschrift gewährte Erleichterung bei der Abfassung der Entscheidungsgründe nicht nur für den Fall gilt, dass sich das Oberverwaltungsgericht den Entscheidungsgründen der Vorinstanz in jeder Hinsicht anschließt, sondern auch dann, wenn es der Begründung der angefochtenen Entscheidung nur in bestimmten Punkten folgen will (BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1992 - 1 B 29.92 - Buchholz 310 § 130b VwGO Nr. 2 unter Bezugnahme auf Beschluss vom 24. Oktober 1986 - 7 C 116.86 - Buchholz 312 EntlG Nr. 44 ). Der Umfang der Inbezugnahmen ist in dem angegriffenen Urteil hinreichend genau bezeichnet.
10 Der - zutreffende - Hinweis der Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof nehme insoweit fehlerhaft auf "§ 130a Satz 2 VwGO" Bezug (UA S. 32) führt auf keinen Verfahrensmangel. Es handelt sich um einen offenkundigen Schreibfehler.
11 d) Unberechtigt ist schließlich der Vorwurf der Aktenwidrigkeit und einer Verletzung des rechtlichen Gehörs.
12 Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 33 f.) hat angenommen, in dem Schreiben des Landratsamts vom 16. September 2005 könne allenfalls die Ablehnung eines Antrags der Anwohner auf bauaufsichtliches Einschreiten, nicht dagegen zusätzlich die Zusage gegenüber dem Kläger erblickt werden, eine "Abbruchanordnung" (auch) später zu unterlassen. Denn der für eine Zusicherung erforderliche eindeutige Bindungswille könne dem Schreiben nicht entnommen werden. Dieses Schreiben stelle lediglich eine Reaktion auf das Begehren der Anwohner dar, während der Kläger dieses Schreiben nur nachrichtlich erhalten habe, was in besonderem Maße unterstreiche, dass das Landratsamt ihm gegenüber keine verbindliche Erklärung habe abgeben wollen. Aus der Bestandskraft der Ablehnung des Antrags auf baupolizeiliches Einschreiten im Schreiben vom 16. September 2005 könne der Kläger ebenfalls nichts für sich herleiten. Insbesondere stehe damit nicht zu seinen Gunsten fest, dass mit Blick auf § 65 Satz 1 LBO BW sein Lager- und Abstellplatz nicht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden war. Eine derartige feststellende Wirkung komme dem Schreiben nicht zu.
13 Die Beschwerde kritisiert die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Verfügung vom 16. September 2005 sei dem Kläger lediglich nachrichtlich zugeleitet worden, als aktenwidrig, weil sie mit dem Wortlaut des dem Kläger übersandten Schreibens nicht übereinstimme. Der Verwaltungsgerichtshof habe übersehen, dass das an die Anwohner gerichtete Schreiben auch dem Kläger nicht nur unmittelbar, sondern mit einem ergänzenden Text zugeleitet worden sei, in dem ein vorausgegangenes Schreiben vom 1. September 2005 für gegenstandslos erklärt und auch darauf hingewiesen worden sei, dass die Gemeinde eine Mehrfertigung des Schreibens erhalten werde. Durch diese Zusätze sei aus der Sicht des objektiven Empfängerhorizonts festzuhalten, dass das Landratsamt nicht nur eine ablehnende Entscheidung gegenüber den Nachbarn, sondern auch gegenüber dem Kläger eine diesen begünstigende Entscheidung getroffen habe.
14 Verfahrensfehler sind damit nicht dargetan. Der Vorwurf der Aktenwidrigkeit geht ins Leere. Aus dem Schreiben des Landratsamts vom 16. September 2005 ergibt sich, dass es - wie vom Verwaltungsgerichtshof festgestellt - ausschließlich an die im Verteiler genannten Nachbarn adressiert war und dem Kläger ebenso wie dem Bürgermeisteramt der Gemeinde nur nachrichtlich übermittelt wurde. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der Verwaltungsgerichtshof den bei der nachrichtlichen Übermittlung des Schreibens beigefügten Text übersehen und damit das rechtliche Gehör des Klägers verletzt hätte. Das gilt umso mehr, als dieser Text nach der - bei der Beurteilung von Verfahrensfehlern maßgeblichen (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1998 - 2 B 6.98 - juris) - Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht entscheidungserheblich war, weil er dem Schreiben in der Auslegung "in besonderem Maße" mit Blick auf dessen an den Kläger nur nachrichtlich erfolgte Übermittlung einen diesem gegenüber bestehenden Bindungswillen abgesprochen hat. Dass die Beschwerde dieses Auslegungsergebnis der Vorinstanz inhaltlich nicht teilt, führt nicht auf einen Verfahrensfehler.
15 2. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
16 Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), d.h. näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, siehe bereits BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ).
17 a) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam wirft die Beschwerde (sinngemäß) die Fragen auf,
ob es zulässig ist, bei nicht veränderter Sach- und Rechtslage innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren eine den betroffenen Eigentümer belastende Nutzungsuntersagung anzuordnen, ohne eine zuvor die Nutzungsuntersagung ablehnende Entscheidung aufzuheben,
ob es gegen den Grundsatz der Bestandskraft von Verwaltungsakten verstößt, wenn in derselben Sache bei unveränderter Sach- und Rechtslage ein neuer Verwaltungsakt ergeht, in dem im Vergleich zur früheren Erstentscheidung das Ermessen völlig gegenteilig ausgeübt wird,
ob das Willkürverbot verletzt ist, wenn ohne Veränderung der Sach- und Rechtslage nach der Änderung der Person des Amtsleiters einer Behörde das Ermessen der Behörde im Rahmen eines erneuten Verwaltungsaktes im Vergleich zu der früher getroffenen Erstentscheidung einhundert Prozent gegenteilig ausgeübt wird
und ob im Rahmen eines doppelköpfigen Verwaltungsakts der Betroffene sich auf den Bestandsschutz bzw. die Bestandskraft des Verwaltungsakts verlassen darf, wenn die Verwaltungsbehörde eine sich zu seinen Gunsten auswirkende Entscheidung im Verhältnis zu einem Dritten getroffen und sich auch in der Sache festgelegt hat.
18 Die Fragen führen - ungeachtet bestehender Darlegungsdefizite - nicht zur Zulassung der Revision, weil sie in einem durchzuführenden Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich wären. Die Beschwerde unterlegt all diesen Fragen ausdrücklich oder der Sache nach die Prämisse, dass das Landratsamt vor der Nutzungsuntersagung mit Schreiben vom 16. September 2005 auch gegenüber dem Kläger eine die Nutzungsuntersagung ablehnende Entscheidung getroffen habe. Hiervon ist der Verwaltungsgerichtshof indes - wie dargelegt: verfahrensfehlerfrei - nicht ausgegangen. Soweit die Beschwerde die Auslegung des Schreibens des Landratsamts vom 16. September 2005 durch den Verwaltungsgerichtshof als "unrichtig" kritisiert, übt sie bloße Urteilskritik, worauf die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht gestützt werden kann.
19 Der in diesem Zusammenhang geltend gemachte Zulassungsgrund der Rechtssatzdivergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist nicht schlüssig dargetan (zu den Darlegungsanforderungen z.B. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1995 - 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Die Beschwerde rügt, dass sich der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1986 - 4 C 28.84 - und Beschluss vom 26. Mai 2003 - 8 B 73.03 ) gestützt habe. Denn das Bundesverwaltungsgericht habe darin die Frage abgehandelt, ob aus Äußerungen und Erklärungen ein Anspruch auf Erlass eines erneuten Verwaltungsakts abzuleiten sei, während es vorliegend um die Frage gehe, ob ein erneuter Verwaltungsakt hätte unterlassen werden müssen. Sich widersprechende abstrakte Rechtssätze sind damit nicht bezeichnet.
20 b) Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs geht es zu Lasten des materiell beweisbelasteten Klägers, dass sich nicht klären lasse, ob bei Errichtung des Lagerplatzes im Jahr 1990 in dessen näherer Umgebung ein vergleichbar störintensives Bauunternehmen betrieben worden sei (UA S. 22). Die Beschwerde hält insoweit der Sache nach für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob ein Eigentümer für die seinerzeitige Errichtung einer baulichen Anlage gemäß den öffentlich-rechtlichen Vorschriften darlegungs- und beweispflichtig ist, wenn die Abbruchanordnung auf eine Norm gestützt wird, die eine Errichtung im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften voraussetzt.
21 Dies führt nicht zur Zulassung der Revision. Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Regelungen der Beweislast sind solche des materiellen Rechts (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 22. Dezember 2003 - 4 B 66.03 - juris Rn. 13 und vom 17. Juni 2015 - 4 B 23.15 - juris Rn. 7). Sie sind hinter dem Tatbestandsmerkmal einer materiell-rechtlichen Norm stehende - geschriebene oder ungeschriebene - Hilfsnormen, deren Aufgabe es ist, eine Entscheidung zu ermöglichen, wenn die Tatsache, die das fragliche Tatbestandsmerkmal ausfüllen könnte, im Prozess ungewiss geblieben ist (BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 2.15 - ZfBR 2017, 151 Rn. 25).
22 Der Senat hat in früheren Entscheidungen zu Beseitigungsverfügungen angenommen, ein auf Art. 14 Abs. 1 GG zurückgehender Bestandsschutz habe, was die Beweislast anbetreffe, rechtlich die Stellung eines "Gegenrechtes", also einer Einwendung (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 - 4 C 86.76 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 13 S. 15 und Beschluss vom 5. August 1991 - 4 B 130.91 - Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 35 = juris Rn. 4.). Die Vorinstanz hat diese Verteilung der Beweislast auch für § 65 Satz 1 LBO BW für maßgeblich gehalten, obwohl die Vorschrift einen Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Zeitpunkt der wesentlichen Fertigstellung der Anlage als tatbestandliche Voraussetzung einer Abbruchanordnung fordert (vgl. UA S. 17). Diese Auslegung des Landesrechts wäre nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgebend (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2014 - 9 B 13.14 - juris Rn. 5). Der pauschale Hinweis auf Art. 14 GG und Art. 20 GG zeigt insoweit nicht auf, welche Rechtsfrage des revisiblen Rechts die Beschwerde geklärt sehen will.
23 c) Mangels Entscheidungserheblichkeit nicht zur Zulassung der Revision führt auch die Frage,
ob bei der typisierenden Anwendung der Nutzungsart nach der Baunutzungsverordnung auch dann auf den Hauptbetrieb abzustellen ist, wenn dieser in einem räumlich weit entfernten, für den Hauptbetrieb zulässigen Nutzungsbereich liegt.
24 Denn von der von der Beschwerde formulierten Prämisse, dass der Hauptbetrieb von der Lagerfläche "weit entfernt" sei, ist der Verwaltungsgerichtshof nicht ausgegangen. Er hat vielmehr festgestellt, dass die für das Abstellen und Lagern in Anspruch genommenen Flächen "räumlich und funktional in den Betriebsprozess des Unternehmens des Sohns des Klägers eingegliedert und deshalb Teil dieses Gesamtbetriebs" seien (UA S. 21).
25 d) Nicht entscheidungserheblich ist schließlich die Frage,
ob unter der Voraussetzung, dass die Eigenart der näheren Umgebung keinem Baugebiet der Baunutzungsverordnung eindeutig zuordenbar ist, bei der Beurteilung des Einfügens (in) die Umgebungsbebauung nicht das typische Störpotential aller Nutzungen, die einem Baugebiet zugeordnet werden können, berücksichtigt werden muss.
26 Die Beschwerde kritisiert, das Verwaltungsgericht, auf dessen Feststellungen der Verwaltungsgerichtshof Bezug genommen habe, habe nicht beachtet, dass auch die von den landwirtschaftlichen Betrieben in der Nachbarschaft des Klägers ausgehenden Störungen typischerweise in die Gesamtbetrachtung einzubeziehen seien. Das gleiche gelte auch für andere dort heute noch befindliche Gewerbebetriebe, wie sie vom Verwaltungsgerichtshof festgehalten worden seien.
27 Der Frage fehlt die Entscheidungserheblichkeit, weil das Verwaltungsgericht (UA S. 8, 13) landwirtschaftliche Nebenbetriebe auf den benachbarten Grundstücken - entgegen der Behauptung der Beschwerde - in seine Betrachtung einbezogen, aber festgestellt hat, dass die streitgegenständliche Nutzung des Klägers mit einer Tierhaltung und landwirtschaftlichen Nutzung durch Ackerbau nicht vergleichbar sei. Soweit die Beschwerde auch eine Einbeziehung "anderer auch dort heute noch befindlicher Gewerbebetriebe" vermisst, lässt sie im Dunkeln, welche Betriebe sie meint. Angaben hierzu hätten auch deshalb nahe gelegen, weil sich der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 31) auf der Grundlage des von ihm durchgeführten Augenscheins "ergänzend" zu den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den "wenigen gewerblichen Nutzungen, die der Senat in Abweichung zum Verwaltungsgericht festgestellt" habe, geäußert hat.
28 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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