BVerwG 4 B 64.03 Hessischer VGH - 05.03.2003 - AZ: VGH 2 A 1158/00
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. März 2003 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
Gründe
Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass die Revision wegen der behaupteten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen ist. Dies setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (stRspr).
1.1 Die Beschwerde hält die Frage für klärungsbedürftig, ob die landesrechtliche Verbandsklageregelung des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Naturschutzgesetzes (a.F.) die Berufung auf die Vorschriften des FFH-Rechts ermöglicht oder ob diese hiervon ausgenommen sind.
Hintergrund dieser Fragestellung sind die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zum Klagerecht eines Naturschutzverbands nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Naturschutzgesetzes (a.F.). Diese Regelung ist vorliegend noch anwendbar, da der angegriffene Planfeststellungsbeschluss am 21. Februar 2000 und damit noch vor dem für die rückwirkende Einführung der Vereinsklagebefugnis nach § 69 Abs. 5 i.V.m. § 61 BNatSchG n.F. maßgebenden Stichtag (1. Juli 2000) erlassen worden ist (vgl. hierzu auch das Zwischenurteil des Senats vom 28. Juni 2002 - BVerwG 4 A 59.01 - NVwZ 2002, 1234). Der Hessische Verwaltungsgerichtshof gelangt zu dem Ergebnis, die - vom Recht anderer Bundesländer abweichende - Formulierung im Hessischen Naturschutzgesetz sei auch im Hinblick auf die Gesetzesmaterialien dahin auszulegen, dass ein Verband sich nicht auf die Verletzung von Bestimmungen der FFH-Richtlinie berufen könne.
Die von der Beschwerde aufgeworfene Fragestellung betrifft somit die Auslegung von Landesrecht. Das erkennt auch die Beschwerde. Sie meint indes, dennoch eine Frage des revisiblen Rechts zu formulieren, da das Revisionsgericht zu prüfen habe, ob der Verwaltungsgerichtshof die für seine Entscheidung maßgeblichen bundesrechtlichen Maßstäbe zutreffend erkannt und zugrunde gelegt habe. In dem für den vorliegend zu überprüfenden Planfeststellungsbeschluss maßgeblichen Zeitpunkt sah das Bundesrecht indes noch kein Vereinsklagerecht vor, blieb also noch hinter dem hessischen Landesrecht zurück. Auch das Gemeinschaftsrecht kennt insoweit keine Anordnung einer gerichtlichen Überprüfung auf die Klage eines Verbandes, sondern überlässt diese Frage dem Verwaltungsprozessrecht der Mitgliedstaaten.
Die Fragestellung betrifft ferner auslaufendes Recht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts haben Rechtsfragen bei auslaufendem Recht trotz anhängiger Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, da die Zulassungsvorschrift des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur eine für die Zukunft geltende Klärung herbeiführen soll. Dies gilt nur dann nicht, wenn die Klärung noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Für das Vorliegen einer solchen Sachlage ist der Beschwerdeführer darlegungspflichtig. Es müssen Anhaltspunkte für eine erhebliche Zahl von Altfällen dargetan und ersichtlich sein (vgl. hierzu den Beschluss vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 = NVwZ-RR 1996, 712 m.w.N.). Der Kläger meint, die besonderen Voraussetzungen für die grundsätzliche Klärung auslaufenden Rechts seien hier gegeben. Für die weiteren Abschnitte der betroffenen Autobahn lägen (ebenso wie für den bereits vom beschließenden Senat verhandelten Abschnitt; vgl. hierzu das Urteil des Senats vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254) die Voraussetzungen für eine Vereinsklage nach § 61 BNatSchG vor. Sollte für den vorliegenden Abschnitt keine gerichtliche Überprüfung möglich sein, würde dies zu einem mit dem EG-Recht nicht zu vereinbarenden Vollzugsdefizit führen. Mit diesem Hinweis kann die Revisibilität indes nicht bejaht werden. Zum einen ergibt der Vortrag der Beschwerde vielmehr, dass die Frage des auslaufenden Rechts - wenn überhaupt - nur für eine sehr kleine Zahl von weiteren Fällen von Bedeutung ist und ihr für die gerichtliche Überprüfung der hier betroffenen Autobahn keine weitere Bedeutung mehr zukommen wird, da in allen noch anstehenden Fällen das Vereinsklagerecht nach neuem Recht greift. Es kommt indes nicht darauf an, dass der anhängige Rechtsstreit nur den ersten von zehn Streckenabschnitten des Gesamtvorhabens A 44 betrifft. Entscheidend ist vielmehr, ob sich die vom Kläger aufgeworfene Rechtsfrage auch bei den übrigen Abschnitten, die den Gegenstand später ergangener oder künftiger Planfeststellungsbeschlüsse bilden, stellen kann. Davon aber kann keine Rede sein. Zum anderen kommt ein Verstoß gegen EG-Recht nicht in Betracht, so dass es keiner weitergehenden Klärung bedarf, ob bejahendenfalls eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung der Regelungen über die Revisibilität auslaufenden Rechts geboten wäre. Denn das Europarecht sieht, wie erwähnt, (jedenfalls bisher) keine Verbands- oder Vereinsklagebefugnis vor.
1.2 Die Beschwerde benennt in diesem Zusammenhang die weitere Frage: Ist bei der Beurteilung der Auswirkungen eines Vorhabens auf potenzielle FFH-Gebiete mit Vorkommen prioritärer Lebensräume oder Arten unmittelbar und ausschließlich auf die FFH-Richtlinie abzustellen oder sind die nationalen Rechtsvorschriften ebenfalls, ggf. sogar ausschließlich, heranzuziehen? Auch diese von der Beschwerde als präzisierend bezeichnete Fragestellung führt zu keinem anderen Ergebnis. Ihr mag zuzubilligen sein, dass die Frage, ob nach In-Kraft-Treten der §§ 19 a ff. BNatSchG a.F. (jetzt §§ 32 ff. des BNatSchG i.d.F. vom 25. März 2002) und vor Meldung von Gebieten lediglich auf die FFH-Richtlinie und den EG-Vertrag abzustellen ist oder ob zugleich die Vorschriften des BNatSchG anzuwenden sind, von abstraktem dogmatischen Interesse sein mag. Es mag zweifelhaft sein, ob es, wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil ausführt, einer entsprechenden Anwendung des § 19 c BNatSchG nicht bedürfe, da potenzielle FFH-Gebiete, die prioritäre Lebensraumtypen oder Arten beherbergen, bereits nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Grundsatz dem strengen Schutzregime des Art. 6 FFH-RL unterlägen. Denn mit der - wenn auch verspäteten - Umsetzung des EG-Rechts durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften kommt der Mitgliedstaat seinen europarechtlichen Verpflichtungen (vgl. Art. 23 Abs. 1 FFH-RL) zumindest in einem ersten Schritt nach, der allerdings durch den weiteren Schritt der Meldung von Gebieten zu ergänzen ist (Art. 4 Abs. 1 FFH-RL). Es liegt nicht nahe, diese nationalen Vorschriften von vornherein als gleichsam entbehrlich einzustufen, solange die gebotenen weiteren Schritte zur vollständigen Umsetzung noch nicht erfolgt sind. Dies bedarf indes keiner Vertiefung, denn im vorliegenden Verfahren könnte es auf eine Klärung der angesprochenen Fragestellungen allenfalls im Rahmen der Auslegung und Anwendung der die Reichweite der Verbandsklagebefugnis regelnden Vorschrift des hessischen Landesrechts ankommen. Somit ändert auch diese weitere von der Beschwerde aufgeworfene Frage nichts daran, dass es letztlich allein um die Auslegung auslaufenden Landesrechts geht.
2.1 Auch die Frage, ob das Vorliegen eines Planungshindernisses im Nachbarabschnitt Gegenstand der fachplanerischen Abwägung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG sein könne, wenn dieses Planungshindernis durch ein potenzielles FFH-Gebiet gebildet werde, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu dem Ergebnis gelangt, im Rahmen einer Verbandsklage nach § 36 HeNatSchG a.F. könne die Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung nicht gerügt und überprüft werden, da sie im Rahmen der fachplanerischen Abwägung erfolge. Diese beruhe auf § 17 FStrG und somit nicht auf einer Vorschrift, die bei der Verbandsklage als Prüfungsmaßstab heranzuziehen sei. Selbst wenn diese Auffassung dahingehend zu korrigieren wäre, dass in einem derartigen Fall die Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung nicht nur anhand von § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, sondern auch anhand der Anforderungen der FFH-Richtlinie zu beurteilen wäre, würde dies dem Kläger nicht zum Erfolg verhelfen. Denn nach der, wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, insoweit maßgeblichen Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kann sich der Kläger auch nicht auf eine Verletzung der FFH-Richtlinie berufen. Daher kommt es im vorliegenden Rechtsstreit auf die vom Kläger formulierte Fragestellung nicht an.
2.2 Die Beschwerde möchte die genannte Frage noch auf folgenden Aspekt ausdehnen: Welche rechtliche Bedeutung kommt dem Umstand zu, dass die Rechtswidrigkeit des angrenzenden Streckenabschnitts wegen erheblicher Beeinträchtigung eines potenziellen FFH-Gebiets und Vorhandensein einer zumutbaren Alternative gerichtlich bereits festgestellt worden ist?
Auch diese Erweiterung rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Wenn sie sich, wofür nach dem Zusammenhang viel spricht, auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur fehlenden Überprüfungsbefugnis im Rahmen einer Verbandsklage nach auslaufendem hessischen Recht bezieht, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen. An der mangelnden Revisibilität würde sich auch dann nichts ändern, wenn man den von der Beschwerde formulierten "Umstand" einbezieht.
Davon abgesehen gibt die Beschwerde die nach dem Urteil des Senats vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - (a.a.O.) zum benachbarten Abschnitt von Hessisch-Lichtenau West bis Hessisch-Lichtenau Ost bestehende (und vom Verwaltungsgerichtshof zugrunde gelegte) Rechtslage zumindest unpräzise wieder. Denn es ist nicht "die Rechtswidrigkeit des angrenzenden Streckenabschnitts" festgestellt worden. Vielmehr ist der den genannten Abschnitt betreffende Planfeststellungsbeschluss vom 5. April 2001 vom beschließenden Senat für rechtswidrig erklärt worden, ohne dass damit eine abschließende rechtliche Bewertung der sog. Nordumfahrung von Hessisch Lichtenau verbunden gewesen wäre. Es ist nunmehr Sache der Planfeststellungsbehörde, die vom Senat angemahnten Untersuchungen und gegebenenfalls Bewertungen vorzunehmen. Hierzu enthält das genannte Urteil umfangreiche Hinweise, die hier nicht zu wiederholen sind.
Sollte sich die von der Beschwerde formulierte und oben wiedergegebene Frage dagegen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur materiellrechtlichen Überprüfung der Abschnittsbildung beziehen, käme eine Zulassung der Revision aus einem anderen Grund nicht in Betracht. Denn insoweit handelt es sich um eine weitere selbständig tragende Begründung des Urteils. Dies ergibt sich eindeutig aus der einleitenden Formulierung "unabhängig hiervon ...". Auf ihr beruht das Urteil somit nicht; sie könnte auch hinweggedacht werden. Ist eine Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision jedoch nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund vorliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 und vom 1. Februar 1990 - BVerwG 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22; stRspr). Daher bedarf es auch keiner Erörterung des weiteren Problems, ob es für die Beantwortung der von der Beschwerde gestellten Frage nicht im Wesentlichen auf die jeweiligen Besonderheiten des Einzelfalls ankommt, so dass sie sich deswegen einer grundsätzlichen Klärung entzieht.
2.3 Auch die weitere Frage, ob es für den Bau einer Bundesfernstraße genügt, wenn mit der Straße allein eine örtliche Entlastungsfunktion erreicht, nicht aber ein überörtlicher Verkehrsbedarf gedeckt werden kann, bezieht sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung, auf denen das angegriffene Urteil, wie ausgeführt, nicht beruht. Davon abgesehen kommt es auch insoweit weitgehend auf die Besonderheiten des Einzelfalls an. Überdies legt die Beschwerde ihrer Fragestellung einen Sachverhalt zugrunde, den der Verwaltungsgerichtshof in dieser Form nicht festgestellt hat. Das Tatsachengericht weist beispielsweise darauf hin, dass die - zweifellos auch dem überörtlichen Verkehr dienende - Bundesstraße B 7 aufgrund der starken Verkehrsbelastung streckenweise bereits autobahnähnlich ausgebaut sei; mit diesen Einzelheiten setzt sich die Beschwerde nicht auseinander.
3. Die Beschwerde wirft ferner die Frage auf: Ist die aufgrund Art. 6 Abs. 3 FFH-RL bzw. § 19 c Abs. 2 BNatSchG a.F. bei Vorliegen prioritärer Lebensräume/Arten in potenziellen FFH-Gebieten durchzuführende Verträglichkeitsuntersuchung verwaltungsgerichtlich inhaltlich überprüfbar? Auch diese Frage rechtfertigt jedoch nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Denn dem angegriffenen Urteil lässt sich entgegen den Darlegungen in der Beschwerde nicht der Rechtssatz entnehmen, dass der Inhalt der Verträglichkeitsprüfung nicht justiziabel sei. Die angegriffene Entscheidung beruht also nicht auf der Frage, deren rechtsgrundsätzliche Klärung die Beschwerde anstrebt. Davon abgesehen geht der Verwaltungsgerichtshof, wie oben dargelegt, davon aus, dass der Kläger sich nicht auf eine Verletzung der FFH-Richtlinie berufen könne. Auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung, von der, wie dargelegt, im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde auszugehen ist, ist die Frage der gerichtlichen Überprüfung einer Verträglichkeitsuntersuchung jedoch nicht entscheidungserheblich.
4. Damit erledigt sich die im Schreiben des Klägers an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vom 12. Juni 2003 im Verfahren 2 Q 1508/03 - BVerwG 4 VR 7.03 - enthaltene Anregung, der beschließende Senat möge unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Juli 2003 (2 Q 1508/03) die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. August 2000 (2 Q1161/00) und vom 2. Dezember 2002 (2 Q 2535/02) von Amts wegen ändern.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 GKG.
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