BVerwG 4 B 69.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Februar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Juli 2009 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7 500 € festgesetzt.
Gründe
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Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg.
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1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen Divergenz zuzulassen.
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a) Die Beschwerde entnimmt der angefochtenen Entscheidung den Rechtssatz, dass sich die Frage, ob das Gericht die Streitsache bei einem auf Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG (= § 51 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG) gestützten Wiederaufgreifensantrag im Sinne eines „Durchgriffes“ auf die Sachentscheidung im wiederaufgegriffenen Verfahren spruchreif machen muss, nur von Fall zu Fall beantworten lasse. Er widerspricht nach ihrer Ansicht einem Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 21. April 1982 - BVerwG 8 C 75.80 - (Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 11), wonach sich in den Fällen des Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzugreifen, im Bereich der gebundenen Verwaltung regelmäßig ergebe, wie in der Sache zu entscheiden sei; in diesen Fällen führe bei einer Weigerung der Behörde, das Verfahren wiederaufzugreifen, die Klage mit dem Ziel der Aufhebung oder Änderung des unanfechtbaren Verwaltungsakts zur abschließenden Entscheidung im gerichtlichen Verfahren.
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Die behauptete Divergenz besteht nicht. Abgesehen davon, dass sich die wiedergegebene Aussage des Verwaltungsgerichtshofs auf die Frage der Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung bezieht, die der Verwaltungsgerichtshof mit der wiedergegebenen Formulierung erkennbar wegen fehlender Verallgemeinerungsfähigkeit verneinen will (UA Rn. 78), würde das von der Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof unterstellte Erfordernis einer Einzelfallprüfung der Verpflichtung, die Sache spruchreif zu machen, dem wiedergegebenen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts nicht widersprechen. Denn der Verwaltungsgerichtshof hat das darin zum Ausdruck gebrachte Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht in Abrede gestellt, sondern vielmehr die vom Bundesverwaltungsgericht genannte Voraussetzung für das Vorliegen eines Regelfalls verneint und somit einen Ausnahmefall angenommen, weil sich mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzugreifen, hier gerade noch nicht ergebe, wie in der Sache zu entscheiden sei. Selbst wenn - wie die Beschwerde geltend macht - diese Annahme nicht zuträfe, könnte sich hieraus kein Zulassungsgrund der Divergenz ergeben, weil das Aufzeigen einer bloß fehlerhaften Anwendung von Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts hierfür nicht ausreicht (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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b) Darüber hinaus macht die Beschwerde geltend, der im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 1992 (a.a.O.) aufgestellte Rechtssatz, die Behörde (und im Streitfall das Gericht) sei bereits im Rahmen der Begründetheitsprüfung des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zur Beweiserhebung verpflichtet, widerspreche dem vom Verwaltungsgerichtshof aufgestellten Rechtssatz, wonach die Behörde zur weiteren Ermittlung des Sachverhalts verpflichtet sei.
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Auch insoweit besteht keine Divergenz. Mit dem wiedergegebenen Rechtssatz hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich zum Ausdruck gebracht, dass sich die Behörde bzw. das Gericht im Rahmen der Begründetheitsprüfung des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens bei der Frage, ob das Beweismittel eine dem Antragsteller günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würde, nicht auf eine Schlüssigkeitsprüfung der Eignung zu einer solchen günstigeren Entscheidung beschränken darf, sondern - insoweit - zur Beweiserhebung verpflichtet ist. Ob sich die Verpflichtung zur Beweiserhebung auch auf Tatsachen bezieht, die ausschließlich für die Entscheidung in der wiederaufgegriffenen Sache bedeutsam sind, richtet sich nach dem unter a) zu der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Gesagten danach, ob ein Ausnahmefall vorliegt, bei dem sich mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzugreifen, noch nicht ergibt, wie in der Sache zu entscheiden ist. Da sich der Rechtssatz des Verwaltungsgerichtshofs auf einen solchen Fall bezieht, besteht kein Widerspruch zum Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts.
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2. Die von der Beschwerde geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu.
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a) Grundsätzliche Bedeutung misst die Beschwerde zunächst folgenden Fragen bei:
(1) Hat für den Fall, dass die nach erfolgreichem Wiederaufgreifensantrag eröffnete Sachentscheidung im Ermessen der Behörde steht, im gerichtlichen Verfahren gleichwohl eine Aufhebung der Genehmigung zu erfolgen, wenn - wie hier - feststeht, dass es bei der Genehmigung jedenfalls mit dem bisherigen Inhalt nicht bleiben kann?
(2) Was ist bei Nachbarklagen unter einer „abschließenden Entscheidung“ im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. April 1982 (a.a.O.) zu verstehen?
(3) Kann der Nachbar bei einer Weigerung der Behörde, das Verfahren wiederaufzugreifen, im Rechtsstreit die Aufhebung einer bestandskräftigen (immissionsschutz- oder) baurechtlichen Genehmigung verlangen, wenn feststeht, dass (a) das Verfahren gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG wiederaufzugreifen ist und (b) die Genehmigung unter Berücksichtigung des neuen Beweismittels rechtswidrig ist und ihn in seinen Rechten verletzt?
(4) Ist es mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar, wenn das Gericht von einer Aufhebung eines den Kläger belastenden bestandskräftigen Verwaltungsakts absieht, obwohl feststeht, dass (a) das Verfahren gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayVwVfG wiederaufzugreifen ist und (b) der Verwaltungsakt unter Berücksichtigung des neuen Beweismittels rechtswidrig ist und ihn in seinen Rechten verletzt?
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Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Dabei kann sich die Prüfung auf Frage 3 beschränken. Denn die ersten beiden Fragen betreffen lediglich Teilaspekte jener Frage, und die letzte fügt ihr nur ein weiteres Begründungselement hinzu. Frage 3 ist, soweit sie nicht schon grundsätzlich geklärt ist und soweit ihr Entscheidungserheblichkeit zukommt, auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte im Sinne der Vorinstanz zu verneinen.
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Wie bereits oben (1.) dargelegt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass das Gericht im Falle einer erfolgreichen Klage auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens im Regelfall sogleich auch in der Sache zu entscheiden hat (Urteil vom 21. April 1982 a.a.O.). Damit wird nicht lediglich der Prozessökonomie Rechnung getragen, sondern auch verhindert, dass eine bestandskräftig festgestellte Rechtslage beseitigt wird, ohne dass gleichzeitig ein neuer Bescheid ergeht und mithin eine regelungslose Zwischenzeit entsteht. Dieser Gesichtspunkt ist auch dann von Bedeutung, wenn ein Ausnahmefall vorliegt, bei dem sich mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzugreifen, noch nicht ergibt, wie in der Sache zu entscheiden ist, so dass das Gericht - wie hier - die Behörde zum Wiederaufgreifen des Verfahrens verpflichtet. Denn ein regelungsloser Zustand bis zum behördlichen Erlass des neuen Bescheides entstünde auch hier, wenn das Gericht, wie die Beschwerde meint, verpflichtet wäre, den bestandskräftigen Verwaltungsakt aufzuheben. Das ist aber jedenfalls dann nicht hinzunehmen, wenn es sich um eine Nachbarklage handelt und - wie hier nach den nicht erfolgreich mit einer Verfahrensbeschwerde angegriffenen und deswegen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs - feststeht, dass die bisherige Baugenehmigung der Beigeladenen lediglich unzureichend ist, d.h. nicht aufgehoben, sondern durch strengere Nebenbestimmungen ergänzt werden muss. Denn auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG, auf das sich die Beschwerde für ihre gegenteilige Ansicht bezieht, kann sich in dieser Konstellation auch die Beigeladene berufen. In ihre Rechtsposition würde aber im Falle einer Aufhebung der Genehmigung unverhältnismäßig weit eingegriffen, weil die Kläger im Ergebnis lediglich eine Verschärfung der immissionsschutzrechtlichen Nebenbestimmungen verlangen können, was eine Aufhebung der Genehmigung nicht voraussetzt. Ebenso wie die Behörde aber das Wiederaufgreifen eines Verfahrens nicht zum Anlass für beliebige Änderungen des bestandskräftigen Bescheids nehmen darf, sondern nur für solche, die mit dem Wiederaufnahmegrund in unmittelbarem Zusammenhang stehen (Beschluss vom 11. Dezember 1989 - BVerwG 9 B 320.89 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 24 S. 11), dürfen auch prozessual keine Konsequenzen gezogen werden, die über das Ziel des Wiederaufgreifens hinausgingen. Das wäre aber der Fall, wenn der Verwaltungsgerichtshof mit der Verpflichtung des Beklagten zum Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens zugleich auch die Aufhebung der bestandskräftigen Baugenehmigung ausgesprochen und den Klägern damit eine Rechtsposition zuerkannt hätte, auf die sie materiellrechtlich keinen Anspruch haben und die sie nicht benötigen, um den ihnen zustehenden materiellrechtlichen Anspruch auf Ergänzung der Baugenehmigung zu erstreiten und durchzusetzen.
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b) Darüber hinaus will die Beschwerde geklärt wissen,
ob eine bestandskräftige (immissionsschutz- oder) baurechtliche Genehmigung auf Antrag des Nachbarn bereits deshalb gemäß Art. 48 BayVwVfG aufzuheben ist, weil der Bauherr (oder Betreiber) diese Genehmigung mit betrügerischen Mitteln (hier: durch eine Vielzahl von Falschangaben zu Lasten des Nachbarn) erschlichen hat.
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Auch diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht. Sie wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich, weil der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hat, dass der Bauherr die Baugenehmigung „mit betrügerischen Mitteln erschlichen“ hat. Soweit die Beschwerde mit dieser Formulierung lediglich ihre eigene Bewertung zum Ausdruck bringt und die Frage in Wahrheit auf die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs beziehen will, dass die Baugenehmigung auf unrealistischen Angaben der Beigeladenen und einem unzutreffenden Lageplan beruht (UA S. 18 f.), die Mängel also dem Verhalten des Bauherrn zuzurechnen sind, zeigt sie einen über die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung hinausgehenden Klärungsbedarf nicht auf. Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich der von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (= Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) eingeräumte Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über die Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts nur dann zu einem Anspruch auf Rücknahme verdichtet, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ erscheint, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt (vgl. etwa Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 1 C 33.07 - Buchholz 402.242 § 54 AufenthG Nr. 5 m.w.N.). Von Umständen des Einzelfalles abhängige Fragen sind aber einer generellen Klärung durch das Revisionsgericht grundsätzlich nicht zugänglich. Das Vorbringen der Beschwerde lässt auf der Grundlage der bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, wonach zum einen die unzutreffenden Angaben im Ergebnis lediglich zu einer Verschärfung der Schutzauflagen zugunsten der Kläger führen, zum anderen den Klägern bis dahin keine unzumutbaren Wohnverhältnisse drohen, einen weitergehenden entscheidungserheblichen Klärungsbedarf jedenfalls nicht erkennen.
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3. Die Verfahrensrügen der Beschwerde (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) greifen ebenfalls nicht durch.
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a) Als Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG; § 108 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO) macht die Beschwerde geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe sich mit dem klägerischen Vortrag, die Baugenehmigung sei mit betrügerischen Mitteln erschlichen worden, woraus sich ein Anspruch aus Art. 48 BayVwVfG ergebe, weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht befasst.
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Das Gebot des rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Daraus folgt jedoch nicht, dass es sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgründen ausdrücklich befassen muss. Daher ist es grundsätzlich verfehlt, aus der Nichterwähnung einzelnen Vorbringens in den gerichtlichen Entscheidungsgründen zu schließen, das Gericht habe sich nicht mit den darin enthaltenen Argumenten befasst. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kommt nur dann in Betracht, wenn besondere Umstände deutlich ergeben, dass das Gericht bestimmtes Vorbringen nicht ernsthaft in Erwägung gezogen hat, etwa weil es auf den wesentlichen Kern des Vorbringens der Beteiligten nicht eingeht, sofern dieses Vorbringen nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts nicht unerheblich oder aber offensichtlich unsubstantiiert war (BVerfG, Beschlüsse vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 und vom 1. Februar 1978 - 1 BvR 426/77 - BVerfGE 47, 182 ; BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 1999 - BVerwG 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64 und vom 18. August 2008 - BVerwG 8 B 46.08 - juris). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
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Wie sich aus dem angefochtenen Urteil ergibt, hat der Verwaltungsgerichtshof das wiedergegebene Vorbringen der Kläger nicht nur zur Kenntnis genommen (UA S. 11), sondern sich damit auch inhaltlich auseinandergesetzt, indem er es in seinem die Beweisanträge der Kläger ablehnenden Beschluss vom 29. Mai 2009, auf den das angefochtene Urteil verweist (UA S. 11), als nicht entscheidungserheblich bezeichnet hat (BA S. 10 zu Ziffer 12). Aus dem Umstand, dass diese Erörterung im Zusammenhang mit Art. 51 BayVwVfG steht, kann nicht der Schluss gezogen werden, der Verwaltungsgerichtshof habe nicht erkannt, dass die Kläger mit ihrem Vorbringen (auch) einen Anspruch aus Art. 48 BayVwVfG geltend machen wollten. Denn die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshof zu dieser Norm (UA S. 15; vgl. auch schon BA S. 3) lassen erkennen, dass es nach der Rechtsauffassung des Gerichts für die danach maßgebliche Frage, ob die Aufrechterhaltung der Baugenehmigung „schlechthin unerträglich“ wäre, ausschließlich auf die immissionsschutzrechtliche Zumutbarkeit gegenüber den Klägern, nicht jedoch auf das Verhalten der Beigeladenen im Verwaltungsverfahren ankommt und dem Vorbringen der Kläger auch insoweit die Entscheidungserheblichkeit fehlt.
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b) Wegen des zuletzt genannten Umstandes geht auch die Rüge der Beschwerde fehl, der Verwaltungsgerichtshof habe entgegen § 86 Abs. 1 VwGO den Sachverhalt nicht weiter erforscht, den die Kläger mit ihrem im bereits genannten Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 2009 (BA S. 8 zu Ziffer 5) behandelten Beweisantrag thematisiert haben. Denn der Umfang der gebotenen Sachverhaltsermittlung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom materiellrechtlichen Standpunkt der Vorinstanz aus zu beurteilen (vgl. etwa Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 5 S. 58 m.w.N.). Auf dieser Grundlage kam es auf die Frage, ob bei den von der Beigeladenen angegebenen Frequenzzahlen für Kraftfahrzeuge ein wirtschaftlicher Betrieb der Tankstelle möglich sei, nicht an. Deswegen liegt in der von der Beschwerde darüber hinaus geltend gemachten Nichtberücksichtigung dieses Vortrages durch den Verwaltungsgerichtshof auch keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Da der Verwaltungsgerichtshof seine Rechtsauffassung zu Art. 48 BayVwVfG und mithin zu dem hierauf gestützten Antrag auf Aufhebung der Baugenehmigung bereits in seinem Beschluss vom 29. Mai 2009 geäußert hat (BA S. 8), konnte sich der Inhalt des Urteils vom 30. Juli 2009 für die Kläger entgegen ihrer Auffassung insoweit auch nicht als überraschend darstellen.
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c) Dasselbe gilt für die gleichgelagerten Verfahrensrügen zu dem Vorbringen der Kläger, das sie mit den im Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 2009 unter II. Ziffer 7, 9, 10 und 12 (BA S. 9 f.) abgehandelten Beweisanträgen thematisiert haben.
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4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.