BVerwG 4 B 75.03 Hessischer VGH - 02.04.2003 - AZ: VGH 2 A 2646/01
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Dezember 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. April 2003 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 200 000 € festgesetzt.
Gründe
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.
1. Die Verfahrensrügen greifen nicht durch.
a) Die Klägerin legt nicht dar, inwiefern der Umfang der Kapazitätserweiterungen, die nicht von dem Planfeststellungsbeschluss 1971 oder sonstigen luftverkehrsrechtlichen Regelungen gedeckt sind, in tatsächlicher Hinsicht weiterer Aufklärung bedurfte. Sie macht geltend, die Anlagenerweiterung detailliert beschrieben und dokumentiert zu haben. Das Erstgericht hat diesen Sachvortrag, dem weder der Beklagte noch die Beigeladene substantiiert widersprochen haben, zur Kenntnis genommen und sich als zutreffende Darstellung des "tatsächlichen Umfangs der seither durchgeführten zahlreichen baulichen Änderungen und Erweiterungen der Rollbahnen und Vorfeldflächen (und dort insbesondere der Abstellpositionen für Flugzeuge)" zu Eigen gemacht (UA S. 19). In diesem Zusammenhang hat es insbesondere berücksichtigt, dass "die Anzahl der verfügbaren Flugzeugpositionen nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin von 55 im Jahre 1971 schrittweise auf 154 im Jahre 2001 gesteigert wurde" (UA S. 21). Die Klägerin zeigt nicht auf, weshalb dieser von ihr selbst unterbreitete Tatsachenstoff als Entscheidungsgrundlage nicht ausreichte.
b) Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, wieso die Vorinstanz Anlass dazu hatte, näher zu ermitteln, wie sich die insbesondere durch die Zunahme des Nachtflugverkehrs verursachten Lärmzuwächse auf die Bauleitplanung der Klägerin auswirken. Das Erstgericht hat festgehalten, dass die "annähernde Verdreifachung des gesamten Luftverkehrsaufkommens (bzw. eine Verfünffachung nur des nächtlichen Flugverkehrs)" bei Auswertung des vorhandenen Erkenntnismaterials "nicht in Frage zu stellen" ist (UA S. 22). Es hat in seine Erwägungen auch den Vortrag mit einbezogen, dass die Klägerin "durch den teilweise die Schwelle der Gesundheitsgefährdung überschreitenden Nachtfluglärm nicht nur als Eigentümerin von an Private vermietetem Wohnraum (Anlagen 7 und 9 zum Schriftsatz vom 19. März 2003) betroffen sei, sondern auch als Trägerin lärmsensibler öffentlicher Einrichtungen wie Krankenhäuser, Alteneinrichtungen, Kindertagesstätten und Schulen (Anlagen 3, 4 und 8) sowie insbesondere als Trägerin der kommunalen Planungshoheit im Hinblick auf die beabsichtigte Ausweisung neuer Wohngebiete (Anlagen 1 und 2)" (UA S. 37/38). Von weiteren Ermittlungen hat es abgesehen, weil es sich auf den Standpunkt gestellt hat, dass "die nachteiligen Wirkungen nächtlichen Luftverkehrslärms, auch wenn dieser die Schwelle zur Gesundheitsgefährdung überschreitet, zuverlässig durch entsprechende Maßnahmen der (verbesserten) Schallisolierung an Gebäuden, insbesondere durch Einbau von Schallschutzfenstern (erforderlichenfalls auch mit Belüftungseinrichtungen), auf ein den Betroffenen zumutbares Maß verringert werden (können)" (UA S. 39). Als hierfür geeignetes rechtliches Mittel nennt es Schutzauflagen i.S. des § 75 Abs. 2 Satz 2 HVwVfG. Die Klägerin legt nicht dar, weshalb sich dem Erstgericht von diesem materiellrechtlichen Ansatz her in der von ihr bezeichneten Richtung weitere Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Insbesondere stellt sie die Prämisse der Vorinstanz nicht in Frage, dass sich der Schutz der Nachtruhe auch bei Lärmeinwirkungen oberhalb der Schwelle der Gesundheitsgefährdung durch Maßnahmen des passiven Schallschutzes sicherstellen lässt.
c) Die Klägerin hält dem Erstgericht zu Unrecht als Verfahrensfehler vor, nicht aufgeklärt zu haben, auf der Grundlage welcher Genehmigungen der Flughafen errichtet und die Kapazität erweitert wurde. Ob der Flughafenbetrieb in seinem jetzigen Umfang zugelassen ist, ist eine Frage des materiellen Rechts, die nur unter den in § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO genannten Voraussetzungen zum Gegenstand einer Nichtzulassungsbeschwerde gemacht werden kann. Im Übrigen sind in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils die Rechtsgrundlagen aufgelistet, die unter dem von der Klägerin angesprochenen Blickwinkel nach der Einschätzung des Erstgerichts rechtlich relevant sind. Der Verwaltungsgerichtshof nennt u.a. die Genehmigungen vom 20. Dezember 1957, vom 27. Oktober 1960 und vom 3. Juni 1964 sowie vor allem den Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 (UA S. 3/4). Die nachträglichen baulichen Änderungen und Erweiterungen der Rollbahnen und Vorfelder wertet das Erstgericht als Maßnahmen von "unwesentlicher Bedeutung" i.S. des § 8 Abs. 2 LuftVG a.F. bzw. des § 8 Abs. 3 LuftVG n.F., die ohne Planfeststellung oder Plangenehmigung zugelassen werden durften (UA S. 20/21).
2. Die Divergenzrügen bleiben ebenfalls ohne Erfolg.
a) Das Erstgericht hat keinen abstrakten Rechtssatz aufgestellt, der in Widerspruch zu Rechtsansichten steht, die das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - (Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17) vertreten hat. Dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass die luftseitige technische Kapazität eines Flughafens maßgeblich durch die Start- und Landebahnen, die Rollbahnen und die Vorfeldflächen bestimmt wird. Diese Aussage hat das Erstgericht nicht in Frage gestellt. Es hat nicht in Zweifel gezogen, dass die von der Beigeladenen nachträglich veränderten und erweiterten Rollbahnen und Vorfeldflächen samt Abstellpositionen die Merkmale von Anlagen aufweisen, die für das Kapazitätsprofil von Bedeutung sind. Nach seiner Einschätzung unterliegt indes nicht jede kapazitätsrelevante Maßnahme einer luftverkehrsrechtlichen Zulassungspflicht. Aus § 8 Abs. 3 LuftVG folgert es, dass Änderungen oder Erweiterungen von unwesentlicher Bedeutung weder der Planfeststellung noch der Plangenehmigung bedürfen. Die von der Beigeladenen ergriffenen Ausbaumaßnahmen fallen nach seiner Ansicht unter diese Vorschrift. Dass die insoweit vorgenommenen Änderungen und Erweiterungen das Unwesentlichkeitskriterium erfüllen, leitet es aus dem Regelungsgehalt des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 ab. Überlegungen zur Vorfeldkapazität einschließlich der Abstellpositionen für Flugzeuge spielten bei dieser Gelegenheit keine Rolle. Teil des Regelungsgegenstandes der Planungsentscheidung waren zwar auch die Flugbetriebsflächen, doch lässt sich nach der Darstellung der Vorinstanz der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses entnehmen, dass eine Begrenzung auf die im Zeitpunkt der Planfeststellung bereits vorhandenen Vorfeldflächen nicht beabsichtigt war (UA S. 24), da eine Kapazitätsfestschreibung auf das damalige Niveau das Gegenteil dessen gewesen (wäre), was mit dem Flughafenausbau konkret erreicht werden sollte, nämlich ein "weites Hinausschieben einer möglichen Kapazitätsgrenze" (UA S. 27). Diese rechtliche Sichtweise begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Es liegt auf der Hand, dass sich die Frage, ob Änderungen oder Erweiterungen i.S. des § 8 Abs. 3 LuftVG von unwesentlicher Bedeutung sind, nur vor dem Hintergrund des Regelungsinhalts der Zulassungsentscheidung beantworten lässt, die die Grundlage für den vorhandenen Anlagenbestand bildet. Dieses Verständnis liegt erkennbar auch dem Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - (a.a.O.) zugrunde, das sich im Übrigen nicht mit der vom Verwaltungsgerichtshof thematisierten Reichweite des § 8 Abs. 3 LuftVG befasst. Inwieweit die technische Kapazität eines Flughafens festgeschrieben ist, richtet sich nach dieser Entscheidung danach, ob sich die maßgebliche Genehmigung auf eine bestimmte Landebahn sowie bestimmte Rollbahnen und Vorfeldflächen bezieht. Das angefochtene Urteil steht mit dieser Sichtweise in Einklang. Zu Beanstandungen gibt es nach dem Beschwerdevorbringen nur deshalb Anlass, weil die Klägerin die von der Beigeladenen vorgenommenen Änderungen und Erweiterungen als Eingriffe wertet, die so schwerwiegen, dass sie auch bei einer Zusammenschau mit dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 nicht mehr als unwesentlich angesehen werden können. Diese von der Rechtsansicht der Vorinstanz abweichende rechtliche Würdigung führt indes nicht zu einer Divergenz i.S. des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hin.
b) Das angefochtene Urteil weicht nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - (BVerwGE 107, 313) ab. Das von der Klägerin zitierte Judikat des 11. Senats enthält keine allgemeine Aussage des Inhalts, dass im Luftverkehrsrecht jede mehr als geringfügige Lärmbelastung unabhängig von der jeweiligen Entscheidungssituation rechtlich relevant ist. Den Anknüpfungspunkt für die von der Klägerin erwähnten Ausführungen bildet § 9 Abs. 2 LuftVG. Danach sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Der 11. Senat hebt im Anschluss an die frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschlüsse vom 5. Oktober 1990 - BVerwG 4 B 249.89 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 6 und - BVerwG 4 CB 1.90 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 10) hervor, dass nach den im Planungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen als abwägungserheblicher Belang nicht bloß Lärmbeeinträchtigungen anzusehen sind, die oberhalb der einfachgesetzlichen oder der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle liegen. Er stellt indes klar, dass dieser rechtliche Maßstab nur dann anzulegen ist, wenn i.S. des § 8 LuftVG ein Flughafen angelegt oder ein bereits bestehender geändert wird. Die Klägerin setzt sich mit ihrer Klage nicht gegen eine Zulassungsentscheidung zur Wehr, bei der nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind. Sie geht davon aus, dass eine Entscheidung, die den rechtlichen Anforderungen des Abwägungsgebots genügt, bisher noch aussteht. Ihr Klageziel ist darauf gerichtet, dass der Beklage verpflichtet wird, die von ihr vermisste Abwägungsentscheidung zu treffen. Die Notwendigkeit eines solchen Planungsakts stellt das Erstgericht aber gerade in Abrede, da es auf dem Standpunkt steht, dass die vorhandenen Anlagen ebenso wie die derzeitigen Betriebsvorgänge durch den Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 gedeckt werden. Mit dieser Sichtweise befindet es sich in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein bereits zugelassenes Vorhaben nicht erneut einer Zulassung bedarf (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.97 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 27 und vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - a.a.O.).
c) Auch die geltend gemachte Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - (BVerwGE 107, 350) liegt nicht vor. Eine Divergenz kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil sich der 11. Senat in der von der Klägerin zitierten Entscheidung auf der Grundlage des § 41 BImSchG und der 16. BImSchV mit Lärmschutzfragen im Zusammenhang mit dem Bau von Schienenwegen auseinander gesetzt hat, die sich im Bereich des Luftverkehrsrechts nicht in der gleichen Weise stellen, da die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG für Flugplätze nicht gelten. Auch der Sache nach hat das Erstgericht keinen Rechtssatz aufgestellt, der dem Verständnis zuwider läuft, von dem das Urteil vom 28. Oktober 1998 getragen ist. Danach sind die staatlichen Organe auch dann, wenn § 41 Abs. 1 BImSchG tatbestandlich nicht eingreift, verpflichtet, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird. Diese Pflicht würden sie verletzen, wenn sie durch Planfeststellung oder auf sonstige Weise an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirkten (vgl. auch BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 1979 - BVerwG 4 C 10.77 - BVerwGE 59, 253 und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1). Die zum Schienenwegerecht entwickelten Grundsätze hat der 11. Senat auf das Luftverkehrsrecht übertragen. Er hat im Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - (a.a.O.) in Bestätigung seiner früheren Rechtsprechung bekräftigt, dass eine gesteigerte Ausnutzung einer luftrechtlichen Zulassungsentscheidung nicht ihrerseits zulassungspflichtig ist, gleichzeitig aber hervorgehoben, dass eine andere Betrachtungsweise geboten ist, wenn die Grenzen eines Verfassungsverstoßes erreicht sind. Unter Hinweis auf das Urteil vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - (a.a.O.) hat er auch für den Bereich des Luftverkehrsrechts klargestellt, dass es staatlichen Organen aufgrund ihrer grundrechtlichen Schutzpflicht verboten ist, an der Fortsetzung grundrechtsverletzender Eingriffe mitzuwirken. Das Erstgericht hat sich an dieser Rechtsprechung ausgerichtet. Es hat der Beigeladenen die Befugnis zugebilligt, "die bereits luftverkehrsrechtlich genehmigte technische (Gesamt-)
Kapazität des Flughafens ... bis zu den Grenzen einer Grundrechtsverletzung" auszuschöpfen (UA S. 20). Die von der Klägerin beklagten Lärmbeeinträchtigungen bieten nach seiner Einschätzung keinen - weiteren - Anlass zum Einschreiten, weil die vom Beklagten ergriffenen Schallschutzmaßnahmen ausreichen, um nachts ein Lärmniveau zu gewährleisten, das den verfassungsrechtlichen Schutzanforderungen Rechnung trägt (UA S. 35 ff.).
d) Das Erstgericht weicht mit seiner Auffassung, wonach ein Widerruf nach § 49 HVwVfG nur als "ultima ratio" für den Fall in Betracht kommt, dass passiver Schallschutz nicht ausreicht, um Lärmbetroffene vor verfassungsrechtlich unzumutbaren Immissionen zu bewahren, nicht von Rechtssätzen ab, die das Bundesverwaltungsgericht in den Urteilen vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - (a.a.O.) und vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - (a.a.O.) formuliert hat. In beiden Entscheidungen widmet sich der 11. Senat ausschließlich der Lärmproblematik als Abwägungsfaktor im Rahmen von Planfeststellungsverfahren. Im anhängigen Rechtsstreit geht es indes nicht um die Prüfung, welchen Lärmschutzanforderungen ein nach dem Luftverkehrsgesetz planfeststellungsbedürftiges Vorhaben genügen muss, um zugelassen werden zu können. Die Klägerin fordert vielmehr, dass der Beklagte in Ergänzung der in früheren Zulassungsentscheidungen und Genehmigungsnachträgen ergriffenen Lärmschutzmaßnahmen weitere Vorkehrungen zur Einschränkung des Nachtflugbetriebs trifft. Zu diesem Problemkreis enthalten die Urteile vom 27. und vom 28. Oktober 1998 keine Aussagen, zu denen sich das Erstgericht hätte in Widerspruch setzen können. Auch ansonsten bietet die angefochtene Entscheidung keine Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz unter dem Blickwinkel der Gewährung nachträglichen Lärmschutzes dem Bundesverwaltungsgericht die Gefolgschaft verweigert haben könnte. Die von der Klägerin angesprochene Frage, in welchem Verhältnis der gänzliche oder teilweise Widerruf eines luftrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses zu nachträglichen Schutzauflagen steht, wird vom 11. Senat im Anschluss an das Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - (BVerwGE 105, 6) im Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - (Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8) thematisiert und im Sinne des Erstgerichts beantwortet. Danach hat die durch § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eröffnete Möglichkeit, nachträgliche Schutzanordnungen zu erlassen, Rückwirkungen auf die Auslegung und die Anwendung des § 49 VwVfG. Als Konsequenz des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit kommt ein Widerruf erst in Betracht, wenn Schutzauflagen nicht ausreichen, um Gefahren für verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter abzuwenden.
e) Die in Bezug auf das Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - (BVerwGE 87, 332) geltend gemachte Divergenz liegt ebenfalls nicht vor. In dieser Entscheidung hat der Senat zum Ausdruck gebracht, dass bei der Anwendung des § 9 LuftVG zwischen aktiven und passiven Lärmschutzmaßnahmen kein bestimmtes Rangverhältnis besteht. Diese Aussage hat das Erstgericht nicht dadurch in Frage gestellt, dass es die Klägerin "a priori" auf Maßnahmen des passiven Lärmschutzes verwiesen hat. Die Ausführungen im Urteil vom 29. Januar 1991 beziehen sich auf die planerische Bewältigung der Lärmschutzproblematik im Rahmen der Abwägungsentscheidung, die bei der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens zu treffen ist. Die hierzu entwickelten Grundsätze lassen sich nicht unbesehen auf andere Entscheidungssituationen übertragen. Ob ein Planfeststellungsbeschluss nachträglich um Vorkehrungen des aktiven oder passiven Lärmschutzes zu ergänzen ist oder sonst der Modifikation bedarf, richtet sich - naturgemäß - nicht nach § 9 LuftVG, sondern nach den insoweit einschlägigen Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes, aus denen sich ableiten lässt, dass vorrangig Schutzauflagen in Betracht kommen, bevor ein (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses in Erwägung gezogen wird.
f) Die Klägerin hält dem Erstgericht vor, von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen zu sein, nach der § 88 VwGO es dem Gericht verwehrt, an die Stelle dessen, was eine Partei erklärtermaßen will, das zu setzen, was sie nach Meinung des Richters wollen sollte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. August 1989 - BVerwG 8 B 9.89 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 17). Dahinstehen kann, ob es sich bei den in das Gewand einer Divergenzrüge gekleideten Angriffen nicht in Wahrheit um eine Verfahrensrüge handelt. Eine Revisionszulassung rechtfertigt das Beschwerdevorbringen weder unter dem einen noch dem anderen Gesichtspunkt. Das in erster Instanz mit dem Antrag Nr. 2 verfolgte Klagebegehren war in erster Linie darauf gerichtet, dass der Beklagte verurteilt werde, den Flugbetrieb soweit einzuschränken, dass nachts bestimmte Lärmwerte nicht überschritten werden. Das Ziel eines hilfsweise gestellten Antrages war es, hinsichtlich des Fluglärms ein Bescheidungsurteil zu erlangen. Nach der Rechtsauffassung, die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegt (UA S. 30 ff.), kann die Klägerin nicht verlangen, dass der Beklagte über die Maßnahmen hinaus, die er in der Vergangenheit bereits ergriffen hat, weitere Lärmschutzvorkehrungen trifft, die auf einen (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 hinauslaufen. Ist dem Schutzanspruch der Klägerin in vollem Umfang genüge geschehen, so bedarf es zur Wahrung der gemeindlichen Interessen keiner zusätzlichen Betriebseinschränkungen. Eine weitere Verbesserung der Lärmsituation lässt sich weder mit einem Verpflichtungs- noch mit einem Bescheidungsantrag erreichen. Die Klägerin tritt der rechtlichen Würdigung der Vorinstanz freilich entschieden entgegen. Nach ihrer Ansicht weist das Lärmschutzkonzept des Beklagten nicht hinnehmbare Defizite auf. Aus der dem Erstgericht insoweit angelasteten fehlerhaften Anwendung des materiellen Rechts lässt sich indes weder nach der Nr. 2 noch der Nr. 3 des § 132 Abs. 2 VwGO ein Zulassungsgrund herleiten.
3. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerin beimisst.
a) Die Klägerin hält folgende Frage für klärungsbedürftig: "Es ist von grundsätzlicher Bedeutung, ob - wie es das angefochtene Urteil entscheidungserheblich ausführt - luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse eine ausschließlich durch Start- und Landebahnen fixierte 'technische Gesamtkapazität' festsetzen, die die unbegrenzte Erweiterung des Flughafens mit erheblichen Kapazitätserhöhungen in einem Unterbleibensverfahren nach § 8 Abs. 3 LuftVG ohne Abwägung der durch die Kapazitätserhöhungen verursachten abwägungserheblichen Belange einer betroffenen Gemeinde zulassen." Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der Grundlage der vom Erstgericht getroffenen Feststellungen anhand der vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten, ohne dass es eigens der Durchführung des von der Klägerin erstrebten Revisionsverfahrens bedarf.
Nach der nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Darstellung der Vorinstanz umfasste die Genehmigung vom 20. Dezember 1957 "einen zeitlich nicht eingeschränkten (24-Stunden-)Betrieb mit Verkehrsflugzeugen aller Art, wie er der Stellung des Flughafens Frankfurt am Main als eines für den Weltluftverkehr damals wie heute bedeutsamen internationalen Großflughafens entspricht" (UA S. 23). Der Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 schränkte nach den Feststellungen des Erstgerichts "die Befugnis der Beigeladenen nicht ein, von der im Grundsatz uneingeschränkten Flughafengenehmigung entsprechend einer seit längerem, teilweise auch sprunghaft zunehmenden Verkehrsnachfrage, insbesondere auch während der Nachtstunden von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr Gebrauch zu machen" (UA S. 24). "Aus seinem Regelungsgegenstand" leitet die Vorinstanz ab, dass er "keine 'Festschreibung' auf eine bestimmte Obergrenze zulässiger Flugbewegungen, insbesondere zur Nachtzeit, enthält, darüber hinaus aber auch keine Begrenzung der Abfertigungskapazität nach Maßgabe der im Zeitpunkt der Planfeststellung bereits vorhandenen Vorfeldflächen und Abstellpositionen für Flugzeuge" (UA S. 24). Rechtlichen Beschränkungen unterliegt der Flughafenbetrieb nach den Darlegungen im angefochtenen Urteil ausschließlich aufgrund der "von der Genehmigungsbehörde gegenüber der Beigeladenen schrittweise, zuletzt durch die Bescheide vom 26. April 2001, 24. September 2001 und 25. November 2002 getroffenen Anordnungen" (UA S. 24). Danach können in einem Nachtschutzgebiet, "das von der Umhüllenden einer berechneten Isophone 6 x 75 dB(A) Maximalpegel außen und der Isophone 55 dB(A) Dauerschallpegel Leq (3) außen gebildet wird, Ansprüche auf baulichen Schallschutz geltend gemacht werden" (UA S. 37). Diese Vorkehrungen, die die Gewährung passiven Lärmschutzes zum Inhalt haben, werden nach der unwidersprochen gebliebenen Darstellung des Erstgerichts durch "Maßnahmen des aktiven Schallschutzes in Form einer 'Lärmkontingentierung" ergänzt (UA S. 37), die darauf abzielen, die Zahl der Nachtflugbewegungen zu begrenzen. Durch diesen Maßnahmenmix soll erreicht werden, "dass im belüfteten Rauminnern in zum Schlafen geeigneten Räumen bei geschlossenen Fenstern am Ohr des Schläfers ein Maximalpegel von 52 dB(A) Lmax nicht regelmäßig überschritten wird" (UA S. 7).
Vor dem Hintergrund dieser nicht oder ohne Erfolg mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen zeigt die Klägerin keinen durch die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht befriedigten Klärungsbedarf auf. Der 11. Senat hat den in der Beschwerdebegründung angesprochenen Problemkreis in letzter Zeit wiederholt erörtert. Im Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.97 - (a.a.O.) hat er ausgeführt, dass sich nicht nach der Art und dem Umfang des faktisch vorhandenen, sondern des genehmigten Betriebs beurteilt, ob eine nachträglich eingetretene Entwicklung als ihrerseits genehmigungsbedürftige wesentliche Erweiterung oder Änderung zu werten ist. Maßgeblich bleibt der rechtliche Regelungsgehalt der erteilten Genehmigung. Soweit er reicht, bedarf es keiner neuen Genehmigung. Die bloße gesteigerte Ausnutzung der Kapazität eines uneingeschränkt genehmigten Flugplatzes wirft die Genehmigungsfrage nicht wieder neu auf. Dies gilt unabhängig davon, ob dem Interesse der Flughafennachbarn, vor Fluglärm möglichst verschont zu bleiben, bei der seinerzeit erfolgten Genehmigung ausreichend Rechnung getragen wurde. Das bedeutet keinen Freibrief für eine beliebige Steigerung der Flugbewegungen. Schutzmaßnahmen sind nach dem Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - (a.a.O.) geboten, wenn die betriebsbedingten Lärmeinwirkungen die Grenze einer Grundrechtsverletzung oder eines sonstigen Verfassungsverstoßes erreichen. Im Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - (a.a.O.) hat der 11. Senat klargestellt, dass bei genehmigten und planfestgestellten Flughäfen der Planfeststellungsbeschluss auch im Hinblick auf betriebliche Regelungen den für den Rechtsschutz Dritter maßgeblichen Verwaltungsakt darstellt, unabhängig davon, ob solche Regelungen schon in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung enthalten waren oder erst mit der Planfeststellung getroffen wurden. Tritt als Folge der gesteigerten Ausnutzung der Kapazität eines uneingeschränkt zugelassenen Flughafens ein mit den Anforderungen des Verfassungsrechts unvereinbarer Zustand ein, so haben die Betroffenen einen Anspruch darauf, dass die Zulassungsentscheidung in Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG um Lärmschutzauflagen ergänzt wird. Erst wenn Lärmschutzvorkehrungen auf der Grundlage dieser Vorschrift als Abhilfe nicht ausreichen, kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - a.a.O.; Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - a.a.O.) als letztes Mittel ein (Teil-)Widerruf in Betracht.
Die Klägerin zeigt nicht auf, inwiefern der vom Erstgericht festgestellte Sachverhalt geeignet sein könnte, das Bundesverwaltungsgericht zu einer Korrektur oder einer Fortentwicklung seiner bisherigen Rechtsprechung zu veranlassen. Der Senat hätte insbesondere keinen Grund, der Frage nachzugehen, ob Schutzauflagen auf der Grundlage des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG unter den vom 11. Senat bezeichneten Voraussetzungen generell Betriebseinschränkungen vorgehen, die auf einen (Teil-)Widerruf der Betriebsgenehmigung oder des Planfeststellungsbeschlusses hinauslaufen.
Dem Schutz der Nachtruhe kommt unter Immissionsschutzgesichtspunkten besondere Bedeutung zu. Ein sach- und interessengerechtes Schutzkonzept kann es nicht ohne weiteres mit einer auf den Gesundheitsschutz fixierten Betrachtung bewenden lassen, zumal sich nicht eindeutig bestimmen lässt, wo die Grenze zwischen gesundheitsschädlichen Einwirkungen und "bloß" erheblichen Belästigungen verläuft. Das Bundesverwaltungsgericht hat als den für die Nacht maßgeblichen Schutzgegenstand die Möglichkeit störungsfreien Schlafens gekennzeichnet. Es hat es für zulässig erachtet, die zur Vermeidung von Aufweckreaktionen äußerstenfalls zumutbare Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel auszudrücken. In den Urteilen vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - a.a.O. ) und vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 - (a.a.O. ) ist es davon ausgegangen, dass sich das für die Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze bei nächtlichem Fluglärm maßgebliche Schutzziel jedenfalls verwirklichen lässt, wenn im Rauminnern bei ausreichender Belüftung, die gegebenenfalls den Einbau von Belüftungsanlagen einschließt, ein Schallpegel von 55 dB(A) nicht überschritten wird. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die Aufweckschwelle erst bei höheren Pegelspitzen erreicht wird. Neuere Untersuchungen bestätigen diese Einschätzung. Sie legen den Schluss nahe, dass bei Lärmbelastungen, deren Maximalpegel unterhalb von 60 dB(A) liegen, nicht die Grenze überschritten ist, die durch den insoweit unter dem Blickwinkel des Gesundheitsschutzes maßgeblichen kritischen Toleranzwert markiert wird (vgl. Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng, Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen, ZfL 2002, 171 ; vgl. hierzu auch Dolde, Rechtliche Beurteilung der Synopse, Griefahn/
Jansen/Scheuch/Spreng, ZfL 2003, 122 ). Nicht zu übersehen ist freilich, dass in der Fachliteratur zunehmend Stimmen laut werden, die ein höheres Schutzmaß fordern. Aus Kreisen der Lärmwirkungsforschung wird darauf hingewiesen, dass Störungen durch einzelne Flugereignisse schon bei Innenpegeln ab 50 dB(A) (vgl. Ortscheid/Wende, Fluglärmwirkungen, Umweltbundesamt 2000, S. 18; Umweltgutachten 2002 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BTDrucks 14/8792 S. 274) oder sogar ab 48 dB(A) (vgl. Maschke/Hecht/Wolf, Nächtliches Erwachen durch Fluglärm, Bundesgesundheitsblatt 2001, 1001) zu Veränderungen des Schlafablaufs oder zum Aufwachen führen können. Auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum werden Zweifel daran angemeldet, ob das 55 dB(A)-Schutzkriterium, auf das sich das Bundesverwaltungsgericht bisher gestützt hat, geeignet ist, Gesundheitsrisiken wirksam vorzubeugen. Berkemann (Fluglärm - Offene, aber zu lösende Rechtsfragen, ZUR 2002, 202, 204) gibt zu bedenken, dass sich mit der Aufwachschwelle allein die Zeitstruktur des Schlafes und die Schlafstadienverteilung sowie nachteilige Wirkungen körpereigener Kompensationsvorgänge nicht hinreichend erfassen lassen. Auch Koch/Wieneke (Umweltprobleme des Luftverkehrs, NVwZ 2003, 1153, 1159) sprechen sich dafür aus, dem neuesten Stand der Lärmwirkungsforschung Rechnung zu tragen.
Der anhängige Rechtsstreit würde dem Senat indes keine Gelegenheit bieten, grundsätzliche Erwägungen darüber anzustellen, ob es mit Maßnahmen des passiven Schallschutzes sein Bewenden haben kann, die eben noch ausreichen, um zu verhindern, dass im Rauminnern Schallpegel von mehr als 55 dB(A) auftreten. Denn nach den Feststellungen des Erstgerichts hat der Beklagte bei den von ihm in der Vergangenheit zum Schutz der Nachtruhe angeordneten Lärmschutzmaßnahmen nicht den vom Bundesverwaltungsgericht bisher gebilligten Lärmwert als Orientierungsmarke verwendet. Vielmehr hat er sich von dem Bestreben leiten lassen, mit der Vorgabe eines Maximalpegels von 52 dB(A) am Ohr des Schläfers die Voraussetzungen für ein Lärmschutzniveau zu schaffen, das Schutzanforderungen genügt, die über das verfassungsrechtlich unabdingbare Minimum hinausgehen. Die Klägerin legt nicht dar, woraus sie herleitet, dass auch mit diesem Schutzziel der Zweck, sie als Trägerin der Planungshoheit und als Grundeigentümerin während der Nachtzeit vor schlechthin untragbaren Lärmbeeinträchtigungen zu bewahren, verfehlt wird.
b) Der Senat hätte in dem erstrebten Revisionsverfahren keinen Anlass zu klären, "ob eine durch die Lärmauswirkungen eines Großflughafens betroffene Gemeinde einen gesteigerten Anspruch auf Abwägung ihrer Belange hat, wenn die Lärmimmissionen in der früheren Planfeststellung nicht abgewogen worden sind". Die von der Klägerin aufgeworfene Frage würde sich ihm so, wie sie in der Beschwerdebegründung formuliert ist, nicht stellen. Auf der Grundlage der vom Erstgericht getroffenen, nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen wäre sie nicht entscheidungserheblich. Den Gründen des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass der Betrieb des Frankfurter Flughafens luftverkehrsrechtlich genehmigt und durch den Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 gedeckt ist. Im Rahmen der Planfeststellung wurden die Lärmschutzbelange der Klägerin berücksichtigt. In der Erkenntnis, dass die Lärmsituation in Offenbach schon vor dem Ausbau des Flughafens als "kritisch" einzuschätzen war, ordnete die Planfeststellungsbehörde im Zusammenhang mit der Verlängerung der bestehenden Landebahnen 25 R/07 L und 25 L/07 R die Verlegung der Schwellen 25 R und 25 L in westlicher Richtung bei gleichzeitiger Erhöhung des Gleitwegwinkels an (UA S. 25). Die Klägerin sieht in diesen Maßnahmen ein zur Bewältigung der Lärmproblematik untaugliches Mittel. Sie räumt indes selbst ein, sich gegen den in diesem Punkt nach ihrer eigenen Einschätzung unzulänglichen Planfeststellungsbeschluss vom 23. März 1971 nicht zur Wehr gesetzt zu haben. Nachdem dieser Verwaltungsakt bestandskräftig geworden ist, bietet weder das Luftverkehrsgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz eine Handhabe dafür, dass der Beklagte die seinerzeit getroffene Abwägungsentscheidung gleichsam in einer Neuauflage des abgeschlossenen Planungsverfahrens nachbessert. Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um dies zu bekräftigen.
c) Die Frage, "ob die Neuregelung des § 71 Abs. 2 LuftVG auch für große Zivilflughäfen in den alten Bundesländern gilt", rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen, da es für den Ausgang des Rechtsstreits auf ihre Beantwortung nicht ankommt. Das Erstgericht hat zwar zur Anwendung des § 71 Abs. 2 LuftVG Stellung genommen. Es hat aber ausdrücklich klargestellt, dass es sich insoweit bloß um ergänzende, nicht entscheidungstragende Anmerkungen handelt (UA S. 28). Nach der Entscheidungsstruktur des angefochtenen Urteils lassen sich die Ausführungen zur Reichweite des § 71 Abs. 2 LuftVG hinwegdenken, ohne dass sich am Prozessergebnis etwas ändern würde. Das Revisionsverfahren ist nicht der rechte Ort, um Rechtsfragen zu klären, die von allgemeinem Interesse sind, im anhängigen Rechtsstreit aber nicht von ausschlaggebender Bedeutung sein können.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 und 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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