BVerwG 4 B 78.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. April 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. September 2009 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.
Gründe
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Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens einschließlich der ergänzenden Beschwerdebegründung vom 26. März 2010 ist ein Grund für die Zulassung der Revision nicht gegeben. Der von der Klägerin erhobene Einwand, die Beschwerde sei rechtsmissbräuchlich und daher insgesamt unzulässig, kann auf sich beruhen.
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1. Die Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), die die Beklagte geltend macht, liegen entweder nicht vor oder sind nicht in der erforderlichen Weise dargelegt.
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1.1 Einen Verfahrensmangel sieht die Beklagte zunächst darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag auf Beiladung der Stadt Gronau abgelehnt hat; die Beiladung sei gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig gewesen.
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Die Rüge ist unbegründet. Die Stadt Gronau war nicht notwendig beizuladen. Dritte sind gemäß § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen, wenn sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Streitig ist hier der Anspruch der Klägerin gegenüber der Beklagten auf Genehmigung der 78. Änderung des Flächennutzungsplans. An diesem Rechtsverhältnis ist die Stadt Gronau als Nachbargemeinde nicht beteiligt. Die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin kann sich zwar auf die Genehmigungsfähigkeit der ebenfalls auf die Ermöglichung eines Factory-Outlet-Centers (FOC) gerichteten Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Gronau auswirken. Ob und inwieweit die Stadt Gronau deshalb berechtigt ist, die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin anzufechten, kann dahinstehen. Denn jedenfalls wird durch die Erteilung der von der Klägerin beantragten Genehmigung nicht über den Anspruch der Stadt Gronau auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung entschieden. Insoweit ist vielmehr eine gesonderte Entscheidung erforderlich.
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Zudem ist die Beklagte durch das Unterbleiben der Beiladung nicht beschwert. Ein Verfahrensmangel, der den Beschwerdeführer nicht in eigenen Rechten berührt, kann der Nichtzulassungsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen (Beschluss vom 16. September 2009 - BVerwG 8 B 75.09 - NVwZ-RR 2010, 37 Rn. 2). Die notwendige Beiladung soll die Rechte des notwendig Beizuladenden schützen. Darüber hinaus dient sie der Prozessökonomie, in dem sie die Rechtskraft des Urteils auf alle am streitigen Rechtsverhältnis Beteiligten erstreckt. Wer ordnungsgemäß am Verfahren beteiligt war und entsprechend auf das Verfahrensergebnis einwirken konnte, wird hingegen durch das Unterbleiben der notwendigen Beiladung eines anderen nicht in eigenen Rechten berührt (Beschluss vom 16. September 2009 a.a.O. Rn. 3). Die Beklagte ist entgegen ihrer Auffassung auch nicht deshalb beschwert, weil sie verpflichtet wird, der Klägerin die beantragte Genehmigung zu erteilen, ohne dass eine Rechtskrafterstreckung auf die Stadt Gronau erfolgt. Selbst wenn die Stadt Gronau beigeladen worden wäre, hätte damit nicht gemäß § 121 VwGO bindend festgestanden, dass ihre Klage auf Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung abzuweisen ist. Denn gemäß § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile auch die Beteiligten nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Der Anspruch der Stadt Gronau auf Genehmigung der Änderung ihres Flächennutzungsplans ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
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1.2 Auch durch das Unterbleiben einer einfachen Beiladung der Stadt Gronau ist die Beklagte jedenfalls nicht beschwert. Die hilfsweise erhobene Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe jedenfalls sein Ermessen bei der Entscheidung über eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO fehlerhaft ausgeübt, kann schon aus diesem Grund keinen Erfolg haben.
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1.3 Die geltend gemachte Verletzung rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
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a) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte zunächst darin, dass das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung überraschend auf eine zeitliche und sachliche Priorität der Bauleitplanung der Klägerin im Verhältnis zur konkurrierenden Planung der Nachbargemeinde gestützt habe, ohne darauf während des gerichtlichen Verfahrens eingegangen zu sein.
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Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als ein den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzendes „Überraschungsurteil“ dar, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit welcher insbesondere der unterlegene Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (Beschluss vom 23. Dezember 1991 - BVerwG 5 B 80.91 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 241 S. 91; stRspr). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Dass der Stand der Planungen der Stadt Gronau, ihre Realisierungschance und der Umstand, dass es dort um die Neuerrichtung und nicht - wie auf dem Gebiet der Klägerin - um die Erweiterung eines vorhandenen FOC geht, für die Vereinbarkeit der klägerischen Planung mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot von Bedeutung sein konnte (vgl. UA S. 41), lag auf der Hand; eines gerichtlichen Hinweises bedurfte es insoweit nicht. Im Übrigen hatte bereits im Planaufstellungsverfahren der von der Klägerin bestellte Gutachter Prof. Dr. H. das Verhältnis der beiden Planungen unter dem Gesichtspunkt der zeitlichen und sachlichen Priorität erörtert. Die Klägerin selbst hatte bei der Prüfung der Anregungen und Bedenken maßgebend darauf abgestellt, dass auf ihrem Gebiet ein FOC bereits betrieben werde (Beschlussvorlage vom 2. November 2006, S. 84
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b) Eine Verletzung rechtlichen Gehörs sieht die Beklagte auch darin, dass das Oberverwaltungsgericht den Kern ihres Vorbringens in Bezug auf die Tragweite des raumordnerischen und städtebaulichen Vertrags vom 17. Oktober/24. Okto-ber 2003 verkannt und eine entscheidungserhebliche Frage dadurch verfehlt habe.
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Auch insoweit ist das rechtliche Gehör nicht verletzt. Art. 103 Abs. 1 GG gewährt keinen Schutz gegen Entscheidungen, die den Sachvortrag eines Beteiligten aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts teilweise oder ganz unberücksichtigt lassen; die Vorschrift verpflichtet die Gerichte insbesondere nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (Beschluss vom 23. August 2006 - BVerwG 4 A 1067.06 u.a. - juris Rn. 3 m.w.N.). Anders als die Beklagte hat das Oberverwaltungsgericht dem raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag zur Realisierung der Ansiedlung und des Betriebs eines FOC in Ochtrup eine Vorabbindung der Klägerin nicht entnommen. Der Vertrag enthalte keinen Verzicht auf ein Planungsrecht. Aus § 1 Abs. 5 des Vertrags ergebe sich lediglich, dass die Vertragsparteien nach wirksamer Änderung des Bebauungsplans einen Anspruch auf Vertragsanpassung hätten (UA S. 18 f. - Hervorhebung nicht im Original). Die Frage, inwieweit eine Vorabbindung der planerischen Abwägung rechtlich zulässig ist und welche Abwägungsrelevanz einer solchen Bindung gegebenenfalls zukommt, stellte sich ausgehend von dieser Auslegung des Vertrages nicht. Der Hinweis der Beklagten auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Sicherung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs war rechtlich ebenfalls unerheblich (dazu unten 2.6. d).
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c) Die Beklagte macht schließlich geltend, das Oberverwaltungsgericht habe ihren Vortrag übergangen, dass der parallel aufgestellte Flächennutzungsplan keine Steuerungsfunktion für das gesamte Gemeindegebiet entfalte und es an einem schlüssigen Gesamtkonzept einschließlich des innerstädtischen zentralen Versorgungsbereichs fehle.
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Das Oberverwaltungsgericht hat diesen Vortrag nicht übergangen, es ist ihm lediglich nicht gefolgt. Es hat die Darstellung des FOC im Flächennutzungsplan einschließlich der Angaben zur maximalen Verkaufsfläche für zulässig gehalten (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB); die vorgesehene Art der Bodennutzung - das FOC - könne sich in das Konzept für das gesamte Gemeindegebiet nur dann einfügen, wenn die maximalen Verkaufsflächen festgelegt seien (UA S. 49). Zweifel daran, dass der Flächennutzungsplan in seiner geänderten Fassung geeignet sei, eine Steuerungsfunktion für das gesamte Gemeindegebiet zu entfalten, hatte das Oberverwaltungsgericht nicht.
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1.4 Die Aufklärungsrügen (§ 86 Abs. 1 VwGO) greifen nicht durch. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) ist auch insoweit nicht verletzt.
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a) Die Beklagte rügt, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Antrag abgelehnt hat, zum Beweis der Tatsache, dass die Prognose im Sachverständigengutachten von J. und K. nicht auf eine zuverlässige Prognosebasis gestützt worden ist, ein Sachverständigengutachten einzuholen. Den Beweisantrag hat das Oberverwaltungsgericht nicht nur - wie die Beschwerde vorträgt - abgelehnt, weil er nicht hinreichend bestimmt und unsubstantiiert, sondern auch, weil er unerheblich sei und der Senat keinen Anlass sehe, ein weiteres Sachverständigengutachten einzuholen (UA S. 35).
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Liegen bereits Gutachten oder Auskünfte vor, steht es nach § 98 VwGO, § 404 Abs. 1, § 412 Abs. 1 ZPO im Ermessen des Tatsachengerichts, ob es zusätzliche Auskünfte oder Sachverständigengutachten einholt. Ein weiteres Gutachten muss das Gericht nur einholen, wenn sich eine weitere Sachverhaltsaufklärung aufdrängte, insbesondere weil das vorhandene Gutachten Mängel aufweist, die es im gerichtlichen Verfahren zur Sachverhaltsfeststellung ungeeignet erscheinen lassen, oder weil das Beweisergebnis durch substantiierten Vortrag eines der Beteiligten oder durch eigene Überlegungen des Gerichts ernsthaft erschüttert wurde (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 C 12.05 - NVwZ 2007, 1074 Rn. 71; stRspr.). Gemessen hieran ist die Ablehnung des Beweisantrags nicht zu beanstanden. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, dass das Gutachten von J. und K. den an eine Prognose zu stellenden Anforderungen genügt (UA S. 32 ff.). Es hat insbesondere nachvollzogen, wie das Gutachten den Untersuchungsraum und das darüber hinausreichende Einzugsgebiet des FOC bestimmt hat. Das Gutachten habe zugrunde gelegt, dass die Kunden weit überwiegend aus der näheren Umgebung stammten; die Zahlen lägen auf der sicheren Seite (UA S. 36). Ausgehend hiervon bestand kein Anlass, ein weiteres Gutachten einzuholen.
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b) Die Beklagte rügt außerdem die Ablehnung ihres Antrags, ein Sachverständigengutachten zum Beweis der Tatsache einzuholen, dass durch den demographischen Wandel bedingte Veränderungsprozesse in den Prognosedaten nicht berücksichtigt seien. Diesen Antrag hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt, weil er unsubstantiiert geblieben und zudem unerheblich sei. Das ergebe sich insbesondere aus der „Modellrechnung des IT.NRW zur zukünftigen Bevölkerungsentwicklung in den NRW-Gemeinden 2008 bis 2030“. Diese Prognose gehe davon aus, dass in den aufgeführten Gemeinden im Untersuchungsraum die Bevölkerungszahl bis zum Jahre 2030 insgesamt um 1 % wachsen werde (UA S. 34). Hiergegen wendet die Beschwerde ein, das Gericht habe auf eine Gesamtbetrachtung des Untersuchungsraums abgestellt; gerade in den Nachbargemeinden seien aber bereits Stagnationen und Schrumpfungsprozesse zu erwarten.
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Ein Aufklärungsmangel ergibt sich aus diesem Vorbringen nicht. Denn einen auf einzelne Gemeinden bezogenen Beweisantrag hatte die Beklagte nicht gestellt. Dass der zu erwartende Kaufkraftabfluss unter Berücksichtigung einer gemeindespezifisch prognostizierten Bevölkerungsentwicklung in bestimmten Gemeinden in städtebaulich relevante Auswirkungen umschlagen könnte, musste sich dem Oberverwaltungsgericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag nicht aufdrängen.
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c) Einen Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz sieht die Beklagte schließlich darin, dass das Oberverwaltungsgericht ihrem Vorbringen nicht nachgegangen sei, wonach die Klägerin im Rahmen der Abwägung unberücksichtigt gelassen habe, ob in den Nachbargemeinden städtebauliche Konzepte vorhanden seien, welche durch die projektbezogene klägerische Planung beeinträchtigt worden sein könnten.
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Insoweit ist ein Aufklärungsmangel nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Die Beschwerde zeigt nicht - wie dies erforderlich wäre (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328) - auf, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären. Ebenso wenig zeigt sie auf, warum sich dem Gericht ohne einen entsprechenden Beweisantrag weitere Ermittlungen hätten aufdrängen müssen. Der bereits im Berufungsverfahren erhobenen Rüge, die Gutachter hätten bei den Nachbargemeinden abfragen müssen, welche zentralen Versorgungsbereiche bestünden, wie diese abgegrenzt seien und welche Planungen zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche bestünden, hat das Oberverwaltungsgericht entgegengehalten, sie lasse eine Durchdringung des Sach- und Streitstandes und der vorliegenden gutachterlichen Stellungnahmen vermissen; welche konkreten Planungen in Ahaus, Rheine, Nordhorn und Lingen nicht berücksichtigt worden sein könnten und welche Auswirkungen dies auf die vorliegende Beurteilung haben könnte, werde nicht im Ansatz dargelegt (UA S. 33 f.). Das Beschwerdevorbringen geht insoweit über das Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren nicht hinaus.
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2. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
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2.1 Zum maßgebenden Beurteilungszeitpunkt bezeichnet die Beklagte zwei Fragen als klärungsbedürftig:
a) Kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versagung einer Genehmigung des Flächennutzungsplans hinsichtlich Mängeln der Abwägung auch dann gemäß § 214 Abs. 3 BauGB auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung an, wenn die planende Gemeinde im Zeitpunkt dieser Entscheidung weiß, dass bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Flächennutzungsplans Änderungen in der Sach- und Rechtslage eintreten werden, welche die Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung betreffen?
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Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass die Klägerin im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über die 78. Änderung des Flächennutzungsplans (2. November 2006) wusste, dass bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Flächennutzungsplans Änderungen in der Sach- und Rechtslage eintreten würden, die - wie die Beklagte meint - die Rechtmäßigkeit der getroffenen Abwägungsentscheidung betreffen würden. Die Klägerin konnte nicht wissen, wann die Beklagte über die Genehmigung ihrer am 14. November 2006 (UA S. 8) vorgelegten Flächennutzungsplanänderung entscheiden würde, ob zu diesem Zeitpunkt die geplante Neufassung des § 24a LEPro in Kraft getreten und ob die Neufassung überhaupt, als Ziel oder als Grundsatz der Raumordnung wirksam sein würde. Ebenso wenig konnte sie wissen, ob die am 23. Januar 2008 (UA S. 22), also erst während des gerichtlichen Verfahrens von der Stadt Gronau beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum genehmigungsfähig sein würde. Die Beklagte selbst hatte die Genehmigung zunächst versagt (UA S. 41).
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b) Verschiebt sich der Beurteilungszeitpunkt hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung bei einem Flächennutzungsplan, der im Parallelverfahren aufgestellt wird, auf den Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung eines Bebauungsplans, wenn dieser deshalb an einem beachtlichen Verfahrensmangel leidet, weil er unter Verstoß gegen § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB, also obwohl der Gemeinde bekannt war, dass die Genehmigung für den Flächennutzungsplan nicht erteilt war, bekanntgemacht worden ist und sich deshalb der maßgebliche Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung hinsichtlich des parallel aufgestellten Bebauungsplans auf einen späteren Zeitpunkt verschoben hat?
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Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Es ergibt sich unmittelbar aus § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dass für die einer Änderung des Flächennutzungsplans zugrunde liegende Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Flächennutzungsplanänderung maßgebend ist. Das gilt auch, wenn ein im Parallelverfahren aufgestellter Bebauungsplan wegen einer Verletzung des Entwicklungsgebots (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) für unwirksam erklärt wurde, weil die Änderung des Flächennutzungsplans im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den Normenkontrollantrag mangels Genehmigung unwirksam und die Verletzung des Entwicklungsgebots nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB unbeachtlich war, weil die Gemeinde den Bebauungsplan in Kenntnis der fehlenden Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung bekannt gemacht und sich damit bewusst über diesen Mangel hinweggesetzt hat (vgl. hierzu OVG Münster, Urteil vom 30. September 2009 - 10 D 8/08.NE - juris). § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB und die hieran anknüpfende Fehlerfolgeregelung in § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB enthalten Anforderungen an die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans. Sie modifizieren nicht den maßgebenden Zeitpunkt für die Abwägung bei Aufstellung, Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans. Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs München vom 11. November 1998 - 26 N 97.3102 - (NuR 1999, 391), auf das die Beklagte sich beruft, ergibt sich nichts anderes. Es betrifft die Frage, ob ein Bebauungsplan an einem beachtlichen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot leidet.
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2.2 Zur Planrechtfertigung wirft die Beklagte folgende Frage auf:
Kann § 1 Abs. 3 BauGB der Genehmigung eines im Parallelverfahren geänderten Flächennutzungsplans für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum entgegenstehen, wenn im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz feststeht, dass wegen des Vorliegens eines Genehmigungsanspruchs hinsichtlich eines Flächennutzungsplans einer Nachbargemeinde für ein konkurrierendes Vorhaben im Fall der Genehmigung des klägerischen Vorhabens mit dem Inkrafttreten von Bebauungsplänen und der Verwirklichung von Vorhaben nach den insoweit übereinstimmenden Prognosen der Gutachter mit derart gravierenden kumulierenden städtebaulichen Auswirkungen zu rechnen ist, dass schädliche städtebauliche und raumstrukturelle Auswirkungen in der planenden Gemeinde und in den Nachbargemeinden zu erwarten sind?
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Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts stand nicht - wie in der Frage vorausgesetzt - fest, dass die Stadt Gronau einen Anspruch auf Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung hatte. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr festgestellt, auch die Beklagte selbst gehe offenbar davon aus, dass (auch) der Stadt Gronau ein Genehmigungsanspruch nicht zustehe; deren Berufungsverfahren sei jedenfalls noch anhängig, ohne dass die Beklagte erklärt habe, sie entspreche dem Begehren der Stadt Gronau (UA S. 23).
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Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht, die sich auch aus einem qualifizierten Abstimmungsbedarf zwischen benachbarten Gemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB ergeben können, zwar das Planungsermessen nach § 1 Abs. 3 BauGB zu einer strikten Planungspflicht verdichten können (Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25). Kommt die Gemeinde jedoch ihrer Planungspflicht nach, stellen schädliche Auswirkungen auf Nachbargemeinden nicht die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB, sondern ihre Vereinbarkeit mit dem interkommunalen Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB) in Frage. Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen (UA S. 23).
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2.3 Zum Abwägungsgebot stellt die Beklagte sechs Fragen:
a) Muss die ein Hersteller-Direktverkaufszentrum planende Gemeinde für den gesamten Einzugsbereich im Rahmen der Abwägung ermitteln, ob kommunale Planungen existieren, die durch ihre Planung beeinträchtigt werden?
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Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat - wie bereits unter 1.4.c) dargelegt - tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass relevante Planungen anderer Gemeinden übersehen worden sein könnten, verneint.
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b) Kann im Verhältnis zu drittbetroffenen Nachbargemeinden im Einzugsbereich die Relevanzschwelle für städtebaulich erhebliche Auswirkungen erst bei einem prognostizierten Kaufkraftabzug von mehr als 10 % zu Grunde gelegt werden, wenn innerhalb des Einzugsbereichs des Hersteller-Direktverkaufszentrums schon bei einem geringeren Prozentanteil in zahlreichen zentralen Versorgungsbereichen die Aufgabe von Geschäften zu prognostizieren ist, die für die zentralen Versorgungsbereiche funktionstragend sind?
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Diese Frage wäre ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat das der Abwägung zu Grunde liegende Gutachten die 10 %-Marke der Umsatzumverteilung weder in die eine noch in die andere Richtung als „Demarkationslinie“ gesehen (UA S. 33). Es hat auch Umsatzumverteilungen unter 10 % in die Untersuchung einbezogen und sie auf ihre städtebaulichen Auswirkungen untersucht. Hierzu seien die zentralen Versorgungsbereiche in Bezug auf Lage im Stadtgefüge, Struktur, Atmosphäre, städtebauliche Qualität, Qualität der Läden, des Straßenraumes, die Handelsdichte und Magnetbetriebe untersucht worden. Des Weiteren stelle das Gutachten die Funktion von Mittel- und Grundzentren in die Betrachtung ein. Auf dieser Grundlage werde im einzelnen ausführlich und plausibel dargestellt, dass für keine der untersuchten Gemeinden mit einem Umschlagen von absatzwirtschaftlichen in städtebaulich negative Auswirkungen zu rechnen sei (UA S. 37). An diese tatsächlichen Feststellungen wäre das Revisionsgericht gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO).
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c) Muss sich die ein Hersteller-Direktverkaufszentrum planende Gemeinde, die festgestellt hat, dass eine Nachbargemeinde eine konkurrierende Planung in Angriff genommen hat, mit dieser im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung inhaltlich nur dann auseinandersetzen, wenn ihre eigene Planung die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde nach der Prognose der beauftragten Gutachter unzumutbar beeinträchtigt?
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Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass eine verfahrensmäßig-formelle und eine materiell-inhaltliche Abstimmung nach den zum Abwicklungsgebot entwickelten Grundsätzen geboten ist, wenn nachbargemeindliche Belange in mehr als geringfügiger Weise nachteilig betroffen werden; sie ist erst recht erforderlich, wenn auf Grund „unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art“ auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde im Sinne der Senatsrechtsprechung (vgl. Urteile vom 8. September 1972 - BVerwG 4 C 17.71 - BVerwGE 40, 323 und vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 - BVerwGE 84, 209 ) ein qualifizierter Abstimmungsbedarf besteht (Urteil vom 17. September 2003 a.a.O. S. 34). Eine hiervon abweichende Rechtsauffassung hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht vertreten. Fehler im Verfahren oder im Abwägungsvorgang hat es im Hinblick auf die Abstimmung mit den Interessen der Stadt Gronau nicht festgestellt; es hat vielmehr darauf hingewiesen, dass insbesondere unter Beteiligung bzw. auf Betreiben der Beklagten während des Aufstellungsverfahrens über das in §§ 4, 4a BauGB vorgesehene Verfahren hinaus Abstimmungsgespräche mit der Klägerin und der Stadt Gronau stattgefunden hätten (UA S. 29). Zur materiellen Abstimmungspflicht hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, wenn sich zwei benachbarte Gemeinden in einer Konkurrenzsituation befänden, dürfe keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen (UA S. 29). Soweit es Anhaltspunkte für unzumutbare Auswirkungen auf Nachbargemeinden verneint hat (UA S. 31), hat es lediglich zum Ausdruck gebracht, dass auch das Abstimmungsergebnis nicht zu beanstanden sei, weil die im Wege der Abwägung nicht mehr überwindbare äußerste Grenze für Beeinträchtigungen von Nachbargemeinden hier nicht überschritten sei.
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d) Die nächste Frage ist nur für den Fall gestellt, dass die Frage 2.3.c) zu bejahen ist. Das ist - wie dargelegt - nicht der Fall.
36
e) Musste sich die Klägerin im Rahmen der Abwägung mit der sich aufdrängenden Alternative einer gemeinsamen Planung oder einer inhaltlich abgestimmten, auf die Raumverträglichkeit zugeschnittenen Verkaufsflächenbegrenzung auseinandersetzen?
37
Die Frage ist auf die Umstände des hier vorliegenden Einzelfalls zugeschnitten; sie ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
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f) Gleiches gilt für die Frage,
welches Gewicht dem Umstand der Selbstschädigung der planenden Gemeinde im Rahmen der Abwägung beizumessen ist, wenn diese in Anbetracht der gutachterlichen Prognose sowohl bereit ist, ihren eigenen innerstädtischen zentralen Versorgungsbereich preis zu geben, als auch im Nachhinein für den Aufbau dieses zentralen Versorgungsbereichs eingesetzte öffentliche Mittel ihrem Zweck nach fehlgehen zu lassen.
39
Welches Gewicht einem Belang in der Abwägung beizumessen ist, hängt maßgebend von den Umständen des Einzelfalls ab.
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2.4 Zum interkommunalen Abstimmungsgebot wirft die Beklagte zwei Fragen auf:
a) Reicht es, wenn zwei Nachbargemeinden konkurrierend Hersteller-Direktverkaufszentren mit überörtlicher Ausstrahlungswirkung und überschneidenden Einzugsbereichen planen, nach dem Abstimmungsgebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB aus, dass die planende Gemeinde in der städtebaulichen Verträglichkeitsanalyse die Auswirkungen der eigenen Planung auf die Nachbargemeinde prüfen lässt und die Nachbargemeinde anhört oder muss nicht eine materielle Abstimmung auch in dem Sinne versucht werden, dass ein gemeinsames Konzept oder überhaupt eine Einigung in der Sache angestrebt wird, um auch die Planungshoheit der Nachbargemeinde unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit möglichst weitgehend zu schonen?
b) Ist nicht gerade dann eine qualifizierte Abstimmung geboten, wenn - ausgehend von der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts - keine Ziele der Raumordnung zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung existieren und nach den insoweit übereinstimmenden gutachterlichen Prognosen feststeht, dass beide Planungen nicht nebeneinander raumverträglich, sondern nur mit schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche realisiert werden können?
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Beide Fragen sind, soweit sie nicht bereits geklärt sind, einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Der Senat hat zur Reichweite des interkommunalen Abstimmungsgebots ausgeführt (Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 ):
§ 2 Abs. 2 BauGB steht in einem engen sachlichen Zusammenhang mit § 1 Abs. 6
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Ob ausgehend hiervon im Fall von konkurrierenden Planungen die eine Gemeinde die Belange der anderen Gemeinde im Wege der Abwägung zurückstellen darf oder ob ein solches Abwägungsergebnis der Nachbargemeinde gegenüber rücksichtslos wäre und ein Scheitern beider Planungen nur durch eine konsensuale Lösung, z.B. eine Vereinbarung über bestimmte Darstellungen in den jeweiligen Flächennutzungsplänen gemäß § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB verhindert werden kann, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Von Bedeutung kann u.a. sein, inwieweit die Planung an eine bereits verwirklichte frühere Planung anknüpft und wie weit die Planung der Nachbargemeinde fortgeschritten ist.
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2.5 Zur zeitlichen Priorität möchte die Beklagte folgende Frage geklärt wissen:
Ist, wenn nach übereinstimmender Auffassung der Gutachter beim Zusammentreffen zweier städtebaulicher Planungen von Hersteller-Direktverkaufszentren im Fall der Verwirklichung dieser Planungen innerhalb des sich überschneidenden Kerneinzugsbereichs schädliche Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der Nachbargemeinden ausgelöst werden, für die Entscheidung über den Vorrang der einen oder der anderen Planung maßgebend, welche der beiden Ansiedlungsgemeinden zuerst die Abwägungsentscheidung über den Flächennutzungsplan getroffen hat oder welche der beiden zuerst einen Anspruch auf Genehmigung des Flächennutzungsplans hatte?
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Die Frage ist teilweise bereits geklärt und einer darüber hinausgehenden allgemeingültigen Klärung nicht zugänglich.
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Nach der Rechtsprechung des Senats ist die materielle Abstimmungspflicht nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen bei der Nachbargemeinde Bauleitpläne bereits vorhanden sind; die Schutzwürdigkeit der gemeindlichen Planungshoheit steigert sich zwar, wenn sie durch den Erlass von Bauleitplänen ausgeübt wurde; ihre Schutzwürdigkeit überhaupt hängt aber davon nicht ab (Urteil vom 8. September 1972 a.a.O. S. 330 f.; Beschluss vom 9. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 42.94 - Buchholz 406.11 § 2 BauGB Nr. 37). Daraus ergibt sich ohne weiteres, dass gewichtige Auswirkungen auf Planungen einer Nachbargemeinde nicht allein deshalb im Rahmen der Abwägung zurückgestellt werden dürfen, weil die Nachbargemeinde die Abwägungsentscheidung über ihren Plan noch nicht getroffen hat. Die Konkretisierung dieser Planung und ihre Realisierungschancen können aber für das Gewicht der nachbargemeindlichen Belange von Bedeutung sein. Welche Bedeutung der zeitlichen Priorität im Verhältnis zu anderen abwägungserheblichen Gesichtspunkten zukommt, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Eine allgemeine Kollisionsregel hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht aufgestellt. Es hat eine Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots im Hinblick auf die Planung der Stadt Gronau nicht nur verneint, weil die Stadt Gronau ihren Flächennutzungsplan erst mehr als ein Jahr nach der Klägerin beschlossen hat, sondern auch, weil ungewiss war, ob der Flächennutzungsplan der Stadt Gronau genehmigt werden würde und weil es in Gronau um die Neuerrichtung, bei der Klägerin aber um die Erweiterung eines bereits vorhandenen FOC ging (UA S. 41).
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2.6 Zur Reichweite der Bindung an einen raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag und dessen Abwägungsrelevanz bezeichnet die Beklagte fünf Fragen als klärungsbedürftig:
a) Kann ein städtebaulicher Vertrag, der eine Festlegung auf eine Maximalgröße der Verkaufsfläche bezüglich der Errichtung eines Einkaufszentrums enthält, die Grundlage für eine zulässige Vorwegbindung der planenden Gemeinde im Hinblick auf die Erweiterung dieses Einkaufszentrums bilden, wenn er die Planungskompetenz der Gemeinde im Übrigen unberührt lässt, weil er ausdrücklich die Möglichkeit der Vertragsanpassung im Fall der rechtmäßigen Änderung des Bebauungsplans vorsieht?
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Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat dem raumordnerischen und städtebaulichen Vertrag vom 24. Oktober 2003 nicht entnommen, dass die Klägerin sich gegenüber der Beklagten verpflichtet habe, eine Vorhabenerweiterung planerisch nicht zu ermöglichen. Es ist vielmehr davon ausgegangen, dass die Klägerin auch in Bezug auf eine Erweiterung des FOC auf ihr Planungsrecht nicht verzichtet habe (vgl. oben 1.3. b). Der Sache nach ist die Frage der Beklagten darauf gerichtet, diese Auslegung des Vertrages einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen. Der Auslegung eines konkreten Vertrages kommt eine fallübergreifende grundsätzliche Bedeutung indessen nicht zu.
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b) Muss bei der Auslegung eines städtebaulichen Vertrages auch der Hintergrund und der Regelungszweck des Vertrages berücksichtigt werden, um die Reichweite der von ihm ausgehenden und bezweckten zulässigen Vorwegbindung der Gemeinde bestimmen zu können?
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Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass bei der Auslegung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nach den entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB nicht bei den Buchstaben des Vertragstextes stehen zu bleiben, sondern der Sinn der vertraglichen Regelung unter Berücksichtigung der Verkehrssitte zu erforschen ist (Urteil vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257 ). Auch Hintergrund und Regelungszweck des Vertrages können hiernach zu berücksichtigen sein. Das hat auch das Oberverwaltungsgericht nicht in Abrede gestellt. Es hat den von der Beklagten erläuterten Motiven und Hintergründen des Vertragsschlusses gegenüber dem Vertragstext lediglich nicht die Bedeutung beigemessen, die die Beklagte für angemessen hält. Ein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergibt sich daraus nicht.
50
c) Welche Anforderungen resultieren aus dem städtebaulichen Vertrag im Verhältnis zum Vertragspartner, wenn die planende Gemeinde von der vertraglich zugelassenen Möglichkeit Gebrauch macht, sich von dem vertraglich abgestimmten Konzept durch abweichende Bauleitplanung zu verabschieden?
51
Diese Frage ist einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Welche Pflichten sich aus einem städtebaulichen Vertrag ergeben, hängt vom Inhalt des jeweiligen Vertrages ab.
52
d) Muss spätestens im Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung ein Vertrag zur Sicherung der Konzepttreue für die geplante Erweiterung des Hersteller-Direktverkaufszen-trums vorliegen oder genügt es, dass ein Anspruch der Parteien auf Anpassung des ursprünglichen Vertrages bezüglich eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Maximalverkaufsfläche von 3 500 m² gegeben ist?
53
Soweit die Frage einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich ist, kann sie auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden.
54
Die Beklagte meint, ein Vertrag zur Gewährleistung der Konzepttreue des Vorhabenträgers müsse spätestens im Zeitpunkt der Abwägungsentscheidung über den Flächennutzungsplan und des parallelen Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan vorliegen; insoweit sei die Rechtsprechung zur Sicherung der Durchführung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs (Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58 , Beschluss vom 18. Juli 2003 - BVerwG 4 BN 37.03 - BRS 66 Nr. 217 S. 924 f.) auf die bauleitplanerische Steuerung der Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel übertragbar. Die genannte Rechtsprechung bezieht sich auf eine spezielle Vorschrift (§ 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB) für die Anwendung der Eingriffsregelung bei der Aufstellung von Bauleitplänen. Zur Frage, ob und ggf. wann bei der Bauleitplanung zur Ansiedlung großflächigen Einzelhandels ein Vertrag zur Gewährleistung der Konzepttreue des Vorhabenträgers vorliegen muss, lässt sich den Entscheidungen nichts entnehmen. Die Antwort auf diese Frage hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab und ist einer grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
55
e) Ist die Regelung des § 12 Abs. 1 BauGB bezüglich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans auf einen projektbezogenen Flächennutzungsplan der vorliegenden Art insoweit analog anzuwenden, als der Vertrag, durch den die Kostentragung des Vorhabenträgers für die Planung geregelt wird, vor dem Feststellungsbeschluss im Sinne von § 6 Abs. 6 BauGB vorliegen muss?
56
Dass die spezifischen Anforderungen an einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan in § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB weder direkt noch entsprechend für einen Flächennutzungsplan gelten, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisionsverfahren.
57
2.7 Zur Reichweite der richterlichen Prüfungskompetenz in Bezug auf die Zielqualität von landesplanerischen Festlegungen bezeichnet die Beklagte zwei Fragen als klärungsbedürftig:
a) Darf ein Berufungsgericht im Rahmen einer auf die Verpflichtung der Genehmigungsbehörde zur Erteilung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans gerichteten Klage die Rechtmäßigkeit von Rechtsvorschriften bzw. von Zielen der Raumordnung prüfen, obwohl diese vom Anwendungsbereich her die Versagung nicht rechtfertigen könnten und die Genehmigungsbehörde die Versagung auch nicht auf diese Rechtsvorschriften gestützt hat? Ist diese Form der „unaufgeforderten Suche von Fehlern, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt“ im Rahmen einer gegen die Versagung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans gerichteten Verpflichtungsklage noch von der gerichtlichen Prüfungskompetenz gedeckt?
b) Gibt der Grundsatz der Plan- und Normerhaltung Anlass zu prüfen, ob eine geltungserhaltende Auslegung der als Ziel gekennzeichneten Festlegung möglich ist?
58
Die Klägerin hält diese Grundsatzrügen für unzulässig, weil die Beklagte durch die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro im angefochtenen Urteil nicht beschwert sei. Die hierauf bezogenen Rügen seien deshalb bereits unzulässig. Die Beschwerde macht in der Tat selbst geltend, dass das Oberverwaltungsgericht bereits den Anwendungsbereich des raumordnungsrechtlichen Beeinträchtigungsverbots (§ 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro) hätte verneinen müssen; dieser wäre nur eröffnet gewesen, wenn das Oberverwaltungsgericht der Meinung gewesen wäre, dass auch die Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Gronau zu genehmigen sei. Nach der Verkündung des angefochtenen Urteils hat die Beklagte jedoch die Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Gronau genehmigt. Wäre dieser Umstand im Revisionsverfahren zu berücksichtigen, wäre der Anwendungsbereich des Beeinträchtigungsverbots auch nach dem Vortrag der Beklagten eröffnet. In diesem Fall wäre sie durch die Verneinung der Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro möglicherweise beschwert.
59
Das Vorliegen einer Beschwer kann jedoch offen bleiben. Die Frage a) kann, soweit sie entscheidungserheblich wäre, auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß des Flächennutzungsplans gegen § 1 Abs. 4 BauGB, § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro verneint, weil § 24a Abs. 1 LEPro kein Ziel der Raumordnung sei. Seine Ausführungen zum fehlenden Verbindlichkeitsanspruch der Vorschrift in räumlicher und/oder sachlicher Hinsicht (UA S. 26 f.) tragen die Feststellung der Vereinbarkeit des Flächennutzungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB; sie sind nicht - wie die Beschwerde meint - ein obiter dictum. Zur Frage, ob das Beeinträchtigungsverbot des § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro verletzt wäre, wenn ihm Zielqualität zukäme, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht verhalten.
60
Einen Rechtssatz des Inhalts, dass die Zielqualität einer raumplanerischen Festlegung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur geprüft werden darf, wenn die fehlende Zielqualität der einzige Grund für die Feststellung wäre, dass die Festlegung dem streitgegenständlichen Plan nicht entgegensteht, enthält das Bundesrecht nicht. Die vom Bundesverwaltungsgericht gelegentlich ausgesprochene Mahnung, die Tatsachengerichte sollten sich nicht „gleichsam ungefragt“ auf Fehlersuche begeben, betraf andere Fallkonstellationen (vgl. Urteile vom 7. September 1979 - BVerwG 4 C 7.77 - Buchholz 406.11 § 10 BBauG Nr. 10 S. 17 f. und vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 ; Beschluss vom 1. April 1997 - BVerwG 4 B 206.96 - BRS 59 Nr. 34 S. 133 f.). Abgesehen davon stellt sie keinen Rechtssatz dar, sondern umschreibt lediglich eine Maxime richterlichen Handelns (Beschluss vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 4 BN 26.06 - Buchholz 406.11 § 1a BauGB Nr. 6 Rn. 7).
61
Die Frage b) würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Auslegung des § 24a Abs. 1 LEPro dahingehend, dass die Vorschrift einen räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen verbindlichen Rahmen für die Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO enthält, nicht für möglich gehalten. Ansatzpunkte für eine Auslegung des § 24a Abs. 1 LEPro, auf deren Grundlage die Vorschrift als Ziel der Raumordnung hätte qualifiziert werden können und der aus Respekt vor der Normsetzungskompetenz des Plangebers der Vorzug hätte gegeben werden können, sind dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen.
62
2.8 Zu den Anforderungen an ein Ziel der Raumordnung möchte die Beklagte zwei Fragen geklärt wissen:
a) Genügt es den Voraussetzungen des § 3 Nr. 2 ROG an ein Ziel der Raumordnung, dass ein nutzungs- und/oder planungsbezogener Regelungskern als planerische Rahmenvorgabe räumlich und sachlich bestimmbar vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogen für die nachfolgende kommunale Planung festgelegt wird?
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Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf der Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres zu bejahen.
64
Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Landesplanung, auch soweit sie Ziele festlegt, als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig ist, sich aus ihrer Aufgabenstellung aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen ergeben. In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab (Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 ). Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann freilich keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt (Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 ).
65
Das Oberverwaltungsgericht hat nicht in Abrede gestellt, dass es für ein Ziel im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG genügt, wenn der Plangeber den nachgeordneten Planungen lediglich einen ausfüllungsbedürftigen Rahmen setzt, solange der Rahmen selbst räumlich und sachlich bestimmt oder bestimmbar und vom Träger der Raumplanung abschließend abgewogen und damit verbindlich ist. Es hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro verneint, weil es einen solchen verbindlichen Rahmen in dieser Vorschrift nicht hat erkennen können. Die Ausweisung von Kerngebieten und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO im Rahmen der Bauleitplanung setze nach § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro zwingend voraus, dass die Gemeinde vorab nach Maßgabe des § 24a Abs. 2 Satz 1 LEPro ein gestuftes System zentraler Versorgungsbereiche festlege. Ohne diese Festlegung könne die Kernaussage, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, ihren Verbindlichkeitsanspruch weder in räumlicher noch in sachlicher Hinsicht entfalten. Hätten die Gemeinden die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen, gehe § 24a Abs. 1 LEPro ins Leere. Mithin handele es sich bei § 24a Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LEPro i.V.m. § 24a Abs. 2 LEPro nur um eine Vorgabe an die Kommunen für eine gestufte Planung. Daraus folge, dass der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms keine abschließende Entscheidung treffen könne, die der kommunalen Bauleitplanung vorgelagert sei. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, solle auf der kommunalen Planungsebene getroffen werden. Die Gemeinde sei insoweit nicht an vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern (lediglich) an ihre Zentrenkonzepte gebunden, die sie zudem jederzeit ändern könne (UA S. 27).
66
Die Beschwerde widerspricht der Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts, dass § 24a Abs. 1 LEPro ins Leere gehe, wenn die Gemeinden die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen unterlassen hätten. Das Beeinträchtigungsverbot des § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro schütze auch faktische Versorgungsbereiche. Das Oberverwaltungsgericht lese die Festlegungen in § 24a Abs. 1 und 2 LEPro so, als ob es sich um eine Festlegung handele, nämlich dass die in Kern- und Sondergebieten zulässigen Vorhaben die Funktionsfähigkeit der von den Gemeinden auszuweisenden zentralen Versorgungsbereiche nicht beeinträchtigen dürften. Zerlege man die Festlegungen hingegen in zwei Regelungsgegenstände, werde deutlich, dass jede Festlegung für sich abschließend sei. Das gelte sowohl für die „Ist-Festlegung“, dass Gemeinden zentrale Versorgungsbereiche ausweisen müssten, wenn sie außerhalb faktisch vorhandener zentraler Versorgungsbereiche eine Einzelhandelsentwicklung ermöglichen wollten, als auch für das raumordnerische Beeinträchtigungsverbot. Diese Kritik ist nicht geeignet, einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen. Sie richtet sich nicht gegen die bundesrechtlichen Anforderungen, die das Oberverwaltungsgericht an eine Zielfestlegung stellt, sondern gegen seine Auslegung des § 24a LEPro. Die Auslegung und Anwendung des § 24a LEPro ist aber nach § 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen; das LEPro gehört dem irrevisiblen Landesrecht an (Beschluss vom 28. Dezember 2005 - BVerwG 4 BN 40.05 - juris Rn. 11).
67
Die Beschwerde meint weiter, das Oberverwaltungsgericht habe § 24a Abs. 1 und 2 LEPro die Zielqualität deshalb abgesprochen, weil die Landesplanung den Gemeinden die Befugnis belassen habe, die innergemeindlichen zentralen Versorgungsbereiche auszuweisen. Der Klärung bedürfe, ob auch planerische Handlungsanforderungen Ziele der Raumordnung sein könnten, wenn sie bindende Handlungsanweisungen für bestimmte Räume enthielten. Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Zielqualität des § 24a Abs. 1 LEPro nicht verneint, weil § 24a Abs. 1 LEPro den Gemeinden die Befugnis belässt, zentrale Versorgungsbereiche auszuweisen. Es hat beanstandet, dass die Gemeinden hierbei nicht an vorgelagerte raumordnerische Zielfestlegungen, sondern lediglich an ihre Zentrenkonzepte gebunden seien, und ihre Zentrenkonzepte zudem jederzeit ändern könnten und dass § 24a LEPro für den Fall, dass die Gemeinde zentrale Versorgungsbereiche nicht festgelegt hat, keine Regelung enthalte. Insoweit stützt es seine Rechtsauffassung auf die Auslegung des § 24a LEPro, die - wie dargelegt - einer revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen ist.
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b) Kann es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten, den Gemeinden einen ausgestaltbaren Rahmen zu belassen, wenn der Zweck, der durch die raumordnungsplanerische Festlegung erreicht werden soll, durch eine Rahmenvorgabe erreicht werden kann, welche den Gemeinden einen bestimmten oder bestimmbaren Konkretisierungsspielraum belässt?
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Die Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Selbst wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebieten sollte, der Gemeinde einen weiten Spielraum bei der planerischen Steuerung des Einzelhandels zu überlassen, könnte § 24a Abs. 1 LEPro nur dann als Ziel der Raumordnung qualifiziert werden, wenn die Vorschrift eine vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene, verbindliche Vorgabe für die Ausweisung von Kern- und Sondergebieten für Vorhaben im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO enthielte. Das ist nach der das Revisionsgericht bindenden Auslegung des § 24a LEPro im angefochtenen Urteil nicht der Fall.
70
2.9 Zur Erteilung einer Genehmigung des Flächennutzungsplans mit Maßgaben wirft die Beklagte zwei Fragen auf:
a) Darf das Gericht die Aufsichtsbehörde mit der Maßgabe zur Erteilung der Genehmigung eines Flächennutzungsplans verpflichten, dass dessen inhaltliche Änderung ohne erneute Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nur durch Beitrittsbeschluss des Gemeinderats gebilligt wird?
71
Die Frage a) lässt sich auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Senats auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des Oberverwaltungsgerichts beantworten.
72
Hat die höhere Verwaltungsbehörde den Flächennutzungsplan nur mit der Maßgabe genehmigt, dass einzelne Darstellungen des Flächennutzungsplans inhaltlich geändert werden, darf die Gemeinde die Erteilung der Genehmigung nur öffentlich bekannt machen und dadurch den Flächennutzungsplan wirksam werden lassen, wenn sie sich den neuen Planinhalt durch einen erneuten Satzungsbeschluss zu eigen gemacht hat (Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 31.85 - BVerwGE 75, 262 ; Beschlüsse vom 14. August 1989 - BVerwG 4 NB 24.88 - BRS 49 Nr. 22 S. 47 und vom 25. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 30.96 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 116 S. 71 f.). Wird der Entwurf des Bauleitplans nach der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung (§ 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 BauGB) geändert oder ergänzt, ist er erneut auszulegen und sind die Stellungnahmen erneut einzuholen (§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB). Die Durchführung eines erneuten Beteiligungsverfahrens kann auch zur Vorbereitung eines Beitrittsbeschlusses erforderlich sein (vgl. Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 6 Rn. 72; Schrödter, in: ders., BauGB, 7. Aufl. 2006, § 6 Rn. 20; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 6 Rn. 127; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 6 Rn. 19). Ein erneutes Beteiligungsverfahren ist jedoch nicht in jedem Fall erforderlich (Beschluss vom 25. Februar 1997 a.a.O.). In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass das Beteiligungsverfahren nicht um seiner selbst willen zu betreiben ist; deshalb besteht kein Anlass zu einer erneuten Beteiligung, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellungnahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit dem Beteiligungsverfahren verfolgten Zweck nichts erbringen könnte (Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 40). Ein solcher Fall kann auch dann gegeben sein, wenn die Maßgabe auf die Streichung einer unzulässigen textlichen Darstellung in dem Flächennutzungsplan gerichtet ist, die Streichung die Grundzüge der Planung nicht berührt und sie auf die verbleibenden Darstellungen keine Auswirkungen haben kann (zur zuletzt genannten Voraussetzung vgl. Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 41).
73
Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein solcher Fall hier gegeben ist. Dass die Grundkonzeption der Planung durch die Streichung der unzulässigen textlichen Darstellungen nicht in Frage gestellt wird, hat es ausdrücklich festgestellt (UA S. 51). Anhaltspunkte dafür, dass die Streichung der Nutzungsausschlüsse nebst Ausnahmen für die Mischbauflächen und der Detailregelungen für das FOC, die über die warengruppenbezogenen Verkaufsflächenobergrenzen hinausgehen, auf die verbleibenden Darstellungen Auswirkungen haben könnten, bestanden aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts nicht. Es hat die Darstellungen nicht wegen eines Abwägungsfehlers beanstandet, sondern weil sie nahezu wörtlich den Festsetzungen des im Parallelverfahrens aufgestellten Bebauungsplans entsprächen und deshalb über die Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB) hinausgingen (UA S. 49). Ausgehend hiervon hatte es keinen Anlass, ein erneutes Beteiligungsverfahren in Erwägung zu ziehen.
74
b) Kann im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ein Anspruch auf Verpflichtung zur Erteilung einer Genehmigung vorliegen, wenn das Gericht zu der Überzeugung gelangt ist, dass der Inhalt dieses Flächennutzungsplans auf Grund seiner Detailschärfe inhaltlich geändert werden muss, damit dieser seine Steuerungsfunktion erfüllen kann?
75
Auch diese Frage ist auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne weiteres mit dem Oberverwaltungsgericht zu bejahen. Dass ein Bauleitplan unter einer Maßgabe genehmigt werden darf, wenn die Maßgabe lediglich sicherstellt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Genehmigungserteilung (§ 6 Abs. 2 BauGB) erfüllt werden, ist in der Rechtsprechung geklärt (Urteile vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 28.83 - BRS 42 Nr. 26 S. 76, vom 5. Dezember 1986 a.a.O. S. 264 und vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - BVerwGE 95, 123 ). Ein gesetzlicher Versagungsgrund kann auch darin liegen, dass bestimmte textliche Darstellungen über die Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen hinausgehen; das ergibt sich ebenfalls ohne weiteres aus der Rechtsprechung des Senats (vgl. Urteil vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 ). Die Streichung einer solchen zu detaillierten Darstellung muss nicht - wie die Beschwerde meint - die Grundzüge der Planung berühren und damit über die Ausräumung eines Genehmigungshindernisses hinausgehen. Bereits aus § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB ergibt sich, dass nicht jede Darstellung eines Flächennutzungsplans zu den Grundzügen der Planung gehört. Das Oberverwaltungsgericht ist hier - wie bereits dargelegt (2.9. a) - davon ausgegangen, dass die Streichung der Darstellungen die Grundkonzeption der Planung nicht in Frage stellt. Inwieweit diese Annahme Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung aufwerfen sollte, zeigt die Beschwerde nicht auf.
76
3. Die Divergenzrügen sind, soweit zulässig, jedenfalls unbegründet.
77
3.1 Die Beklagte rügt zunächst eine Divergenz zu dem Urteil des Senats vom 29. September 1978 - BVerwG 4 C 30.76 - (BVerwGE 56, 283 ) und dem Beschluss vom 25. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 40.96 - (NVwZ 1997, 893 ). Dort hat der Senat entschieden, dass, wenn zu prüfen ist, ob ein Plan vom Abwägungsergebnis her den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht, nicht nur der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan, sondern auch der Zeitpunkt des Inkraftsetzens eine Rolle spielt. Mängel des Abwägungsergebnisses sind Mängel unmittelbar des Norminhaltes. Ein (in beachtlicher Weise) in seinem Abwägungsergebnis mangelhafter, d.h. wegen dieses Ergebnisses inhaltlich nicht annehmbarer Plan kann so wenig in Kraft treten wie ein Bebauungsplan mit unvollziehbarem oder unsinnigem Inhalt. Es ist deshalb darauf abzustellen, ob das im Zeitpunkt der Beschlussfassung unbedenkliche Abwägungsergebnis auch im Zeitpunkt der Inkraftsetzung noch haltbar ist.
78
Diesem Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Beschwerde nicht widersprochen. Es hat zwar, ohne auf die genannte Rechtsprechung einzugehen, dargelegt, dass es für die Beurteilung der Abwägungsentscheidung auf den Zeitpunkt des Ratsbeschlusses ankomme (UA S. 18). Umstände, die im Zeitpunkt seiner Entscheidung die Haltbarkeit des Abwägungsergebnisses und damit die Genehmigungsfähigkeit der Flächennutzungsplanänderung hätten in Frage stellen können, hat es jedoch nicht festgestellt; es hatte deshalb keinen Anlass, auf die dargelegte Rechtsprechung des Senats hinzuweisen. Die Beschwerde enthält hierzu auch keine Darlegungen. Im Übrigen stellt die Neufassung des § 24a Abs. 1 LEPro, die nach der Abwägungsentscheidung der Klägerin vom 2. November 2006 in Kraft getreten ist, nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts lediglich einen im Wege der Abwägung überwindbaren Grundsatz der Raumordnung dar. Die Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Gronau war im Zeitpunkt seiner Entscheidung noch nicht genehmigt. Vor der Genehmigung dieser Planung war die von der Klägerin beschlossene Änderung des Flächennutzungsplans, selbst wenn der Abwägungsvorgang insoweit zu beanstanden sein sollte, jedenfalls nicht im Ergebnis unhaltbar.
79
3.2 Eine Divergenz zur sogenannten Flachglas-Entscheidung des Senats vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - (BVerwGE 45, 309) ist nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechend dargelegt. Hierfür muss die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennen, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat; das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenz - noch denen einer Grundsatzrüge (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328; stRspr).
80
Die Beschwerde bezeichnet keinen abstrakten Rechtssatz, mit dem das Oberverwaltungsgericht von dem genannten Urteil des Senats abgewichen sein könnte. Ein solcher ist auch nicht ersichtlich. Das Oberverwaltungsgericht hatte auf der Grundlage seiner Auslegung des Vertrages keinen Anlass, einen abstrakten Rechtssatz zur Vereinbarkeit von Vorabbindungen mit dem Abwägungsgebot aufzustellen (vgl. oben 2.6. a).
81
3.3 Auch soweit die Beschwerde eine Divergenz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Grundsätzen der Vertragsauslegung rügt, lässt sie es an der erforderlichen Bezeichnung eines abstrakten Rechtssatzes des Oberverwaltungsgerichts zu diesen Auslegungsgrundsätzen fehlen. Einen solchen hat das Oberverwaltungsgericht - wie bereits dargelegt (2.6. b) - auch nicht aufgestellt.
82
3.4 Eine Divergenz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum naturschutzrechtlichen Ausgleich in der Bauleitplanung liegt aus den bereits dargelegten Gründen (2.6. d) nicht vor.
83
3.5 In Bezug auf das Urteil des Senats vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04 - (BVerwGE 124, 132) zu der Frage, welche Darstellungen in einem Flächennutzungsplan noch zu den Grundzügen der Art der Bodennutzung gehören, macht die Beschwerde lediglich geltend, dass das Oberverwaltungsgericht die dort entwickelten Maßstäbe im vorliegenden Fall unrichtig angewendet habe; eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt sich daraus nicht. Welchem im Beschluss vom 12. Februar 2003 - BVerwG 4 BN 9.03 - (BauR 2003, 838) enthaltenen Rechtssatz das Oberverwaltungsgericht widersprochen haben sollte, zeigt die Beschwerde nicht auf.
84
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.