BVerwG 4 B 90.04 Hessischer VGH - 14.07.2004 - AZ: VGH 12 A 662/01
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. Mai 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juli 2004 wird zurückgewiesen. Die Kläger zu 1 und 2 tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je 10/23, die Kläger zu 3 bis 5 zu je 1/23. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 420 000 € festgesetzt.
Gründe
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1.1 Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre. Dies setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (stRspr). Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt.
1.2 Die Beschwerde wirft zunächst die Frage auf, ob die Reichweite der Ausschlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG bzw. einer Genehmigungs- und Planfeststellungsfiktion auch Ansprüche solcher kommunaler Gebietskörperschaften auf (teilweise) Unterlassung der Benutzung und des genehmigten Betriebs erfasst, in denen die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes öffentlich ausgelegten Planunterlagen nicht nach § 10 Abs. 2 Nr.2 LuftVG ausgelegt wurden und denen entgegen § 10 Abs. 2 Nr. 3 LuftVG nicht die Möglichkeit der Stellungnahme zu den von ihnen berührten Aufgabenbereichen eröffnet wurde. Mit dieser Frage bezieht sie sich sowohl auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Frage des Teilwiderrufs des Planfeststellungsbeschlusses als auch auf diejenigen zur Frage des Teilwiderrufs der Betriebsgenehmigung.
Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, denn sie lässt sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten. Die Beschwerde stellt nicht in Frage, dass die maßgeblichen Unterlagen auch nach der zu den jeweils maßgeblichen Zeitpunkten geltenden Rechtslage auszulegen waren und dass sowohl Gebietskörperschaften als auch Einzelpersonen unabhängig davon, in welchen Gemeinden die Auslegung erfolgte, Einwendungen erheben konnten. Planfeststellungsbeschlüsse konnten ebenso wie andere Verwaltungsakte bestandskräftig werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen gegenüber den Klägern hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht mit dem Hinweis darauf begründet, dass diese gegen den Planfeststellungsbeschluss kein Rechtsmittel eingelegt haben. Sie haben somit auch nicht die unterbliebene, in ihren Augen aber gebotene, Auslegung der Unterlagen in ihrem Gemeindegebiet gerügt. Daher müssen sie auch die in § 9 Abs. 3 LuftVG geregelte Rechtsfolge, wonach Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen sind, gegen sich gelten lassen. Der Verwaltungsgerichtshof war somit nicht gehindert, daraus die von ihm näher dargestellten weiteren Rechtsfolgen zu ziehen.
1.3 Auch die Frage, ob eine Gemeinde von ihrem sonstigen Ausstattungspotential - z.B. eines nahen Flughafens - her einer Situationsgebundenheit unterliegt und ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen - z.B. Fluglärm - zumutbar sind und sie an Bauleitplanungen hindern, wenn sie im Anhörungsverfahren vor Feststellung des Fachplanes für den Bau des Flughafens nicht beteiligt wurde, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Die Beschwerde verweist in diesem Zusammenhang auf das zu einem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren ergangene Urteil des beschließenden Senats vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 12.99 - (UPR 2001, 189 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161). Der Verwaltungsgerichtshof durfte, wie ausgeführt, seiner rechtlichen Beurteilung zu Grunde legen, dass vorliegend der Planfeststellungsbeschluss bestandskräftig geworden ist. Auf die Frage der Anhörung im vorangegangenen Verwaltungsverfahren kommt es im Hinblick auf den Ablauf nicht an. Das genannte Urteil des Senats betrifft demgegenüber materiellrechtliche Maßstäbe für die straßenrechtliche Abwägung im Verlaufe des Planfeststellungsverfahrens. Die Zusammenführung dieser beiden rechtlichen Gesichtspunkte führt nicht zu einer grundsätzlichen Frage, die einer Klärung in einem Revisionsverfahren zugänglich wäre. Im Hinblick auf die genannten unterschiedlichen Ausgangspunkte scheidet auch eine Divergenz aus.
1.4 Die Beschwerde wirft sodann die Frage auf, ob ein auch zum Schutz vor einem Grundrechtsverstoß durch Fluglärm bei Nutzung von Außenwohnbereichen beanspruchter Teilwiderruf eines Planfeststellungsbeschlusses an der Gewährung von passivem Lärmschutz scheitert. Sie nimmt Bezug auf den Beschluss des Senats vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 - (NVwZ 2004, 869 = Buchholz 442.40 § 71 LuftVG Nr. 1) In diesem Beschluss hat der Senat ausgeführt:
Die Anwohner eines auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses angelegten Flughafens sind unter den in § 9 Abs. 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese Duldungspflicht hat indes gegebenenfalls zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen Fluglärmimmissionen ein Ausmaß erreichen, durch das der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird. Die staatlichen Organe sind verpflichtet, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen. An der Entstehung oder der Aufrechterhaltung verfassungswidriger Zustände dürfen sie nicht mitwirken (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350 und vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17). Als eine zur Abwehr fluglärmbedingter Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen geeignete Maßnahme stellt sich nach § 49 VwVfG der (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses dar. Von dieser für den Flughafenunternehmer einschneidenden Möglichkeit darf die Luftfahrtbehörde allerdings mit Rücksicht auf die Anforderungen, die sich aus dem ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben, nur Gebrauch machen, wenn sich der Grundrechtsverstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel beseitigen lässt. Als weniger belastender Eingriff kommen nachträgliche Lärmschutzauflagen in Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn Lärmschutzvorkehrungen auf der Grundlage dieser Vorschrift nicht ausreichen, um dem aus der Verfassung ableitbaren Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs als letzten Mittels bedienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - BVerwGE 105, 6; Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8, vom 10. Oktober 2003 - BVerwG 4 B 83.03 - und vom 16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B 75.03 -).
Soweit die Beschwerde eine Divergenz zu diesen Ausführungen annimmt, ist ihr schon deswegen nicht zu folgen, weil der Senat hinsichtlich der von ihr genannten Fragen - fehlende Anhörung und Nutzung von Außenwohnbereichen - keinen Rechtsgrundsatz aufgestellt hat, von dem der Verwaltungsgerichtshof hätte abweichen können.
Im Übrigen zeigt die Beschwerde nichts dafür auf, warum nicht auch für die Nutzung des Außenwohnbereichs von den im genannten Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 - (a.a.O.) dargelegten, auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützten, Rechtsgrundsätzen auszugehen sein soll. Insbesondere kann bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen die Beeinträchtigung des Außenwohnbereichs durch die Gewährung einer angemessenen Entschädigung in Geld auf ein von den Betroffenen als zumutbar hinzunehmendes Maß verringert werden (vgl. hierzu auch den Beschluss vom 6. April 2004 - BVerwG 4 B 2.04 - juris).
1.5 Auch die Frage, ob die Planfeststellungsbehörde den Flughafenunternehmer zum Schutz vor einem fluglärmbedingten Grundrechtsverstoß verpflichten kann, darauf hinzuwirken, mit einem lärmmindernden Anflugverfahren nach den neuesten Erkenntnissen der Technik dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung in der Umgebung des Flughafens soweit wie möglich Rechnung zu tragen, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass für die Regelung von allgemeinen Anflugverfahren nicht die für das Luftverkehrsrecht maßgebliche Behörde des beklagten Landes, sondern das Luftfahrt-Bundesamt zuständig ist. Dies ergibt sich aus § 27a LuftVO und wird auch von der Beschwerde nicht in Frage gestellt. Zu Recht hebt die Beigeladene in diesem Zusammenhang hervor, dass die fehlende Zuständigkeit nicht dadurch umgangen werden kann, dass das nicht zuständige beklagte Land ihr - der Beigeladenen - aufgibt, bei der zuständigen Behörde einen Antrag zu stellen. Im Übrigen bezieht sich das Vorbringen der Beschwerde auf die Auslegung einer bestimmten Auflage des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1971 und entzieht sich der grundsätzlichen Klärung.
Auch die in diesem Zusammenhang erhobene Aufklärungsrüge bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung war der Verwaltungsgerichtshof nicht gehalten, dem zu Anflugverfahren, insbesondere dem continuous descending approach (CDA) vorgetragenen Sachvortrag näher nachzugehen.
Die Aufklärungsrüge unter g) (Beschwerde S. 15) genügt in keiner Weise den Darlegungsanforderungen.
1.6 Hinsichtlich der Frage, ob die Regelung in § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG auch auf die vor ihrem Inkrafttreten unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse angewendet werden kann, legt die Beschwerde nicht ihre Entscheidungserheblichkeit dar. Denn der Verwaltungsgerichtshof hält die nachträgliche Anordnung von Schutzvorkehrungen im Anschluss an sein Urteil vom 23. Dezember 2003 - 2 A 2815/01 - (vgl. hierzu den Beschluss des Senats vom 18. November 2004 - BVerwG 4 B 37.04 -) für grundsätzlich möglich. Dieser übernehme die Funktion des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG (Urteilsabdruck S. 17/18). Er verneint indes im vorliegenden Fall das Vorliegen der hierfür aufzustellenden Voraussetzungen.
Die von der Beschwerde gestellte Frage, ob die Regelung in § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG auch auf die vor ihrem Inkrafttreten unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse angewendet werden kann, wenn diese hinsichtlich der Schutzanlagen für die Kläger keine abgewogene Planung darstellen, geht überdies von einer Voraussetzung aus, die die Vorinstanz weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht zu Grunde gelegt hat.
1.7 Die Beschwerde wirft ferner die Frage auf, ob eine Gemeinde oder ein Landkreis mit einem Genehmigungsergänzungsanspruch ausgeschlossen ist, der aus vorhersehbaren nachteiligen Folgen des festgestellten Plans abgeleitet wird und dem die Bestandskraft des Plans entgegengehalten wird, wenn die Gebietskörperschaft im Anhörungsverfahren vor Feststellung des Fachplans für den Bau des Flughafens nicht die Möglichkeit einer Stellungnahme eingeräumt wurde. Sie ergänzt diese mit der Frage, ob ein vom Fluglärm betroffener Bürger mit einem Genehmigungsergänzungsanspruch ausgeschlossen ist, der aus vorhersehbaren nachteiligen Folgen des festgestellten Plans abgeleitet wird und dem die Bestandskraft des Plans entgegengehalten wird, wenn die öffentlich ausgelegten Planunterlagen nicht in seiner Wohnortgemeinde ausgelegt wurden. Beide Fragen gebieten ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Im Anschluss an die Ausführungen oben unter 1.2 ist erneut hervorzuheben, dass die Wirkungen der Bestandskraft auch dann eintreten können, wenn die Unterlagen nicht in der betreffenden Gemeinde ausgelegt worden waren.
Aus denselben Erwägungen gebieten auch die unter m) und n) gestellten Fragen nicht die Zulassung der Revision, denn auch sie stellen wesentlich auf die nicht erfolgte Auslegung in bestimmten Gemeinden ab.
2.1 Soweit die Beschwerde in mehreren Punkten Verstöße gegen die Pflicht zur Sachaufklärung rügt, bleibt sie ebenfalls ohne Erfolg. Der insoweit geltend gemachte Verfahrensmangel ist nur dann im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1992 - BVerwG 3 B 52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5). Hinsichtlich des von der Beschwerde behaupteten Aufklärungsmangels hätte dementsprechend substantiiert dargelegt werden müssen, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären.
2.2 Die Beschwerde vermisst eine Aufklärung darüber, wie sich der Fluglärm über den öffentlichen Einrichtungen und Bauleitplangebieten bzw. den Wohnorten der Kläger entwickelt hat. Der Verwaltungsgerichtshof ist unter Auswertung des Fluglärmreports, der nach dem Vortrag der Beschwerde auf den Ergebnissen zahlreicher Messstellen beruht, zu der Schlussfolgerung gelangt, abgesehen von gelegentlichen Schwankungen lasse sich eine deutlich wahrnehmbare Zunahme des Fluglärms in den letzten Jahren weder hinsichtlich der Mittelungspegel noch bezüglich der Einzelschallereignisse feststellen. Die Beschwerde ist demgegenüber der Ansicht, dies gelte nicht für den weiter als die Messstellen vom Flughafen entfernt liegenden, hier betroffenen Landkreis. Sie benennt mehrere Beweismittel, von denen sie offenbar meint, dass sie zu einem anderen Ergebnis gelangen würden. Sie legt jedoch (unter anderem) nicht dar, zu welchen abweichenden Fluglärmwerten eine Ausschöpfung dieser anderen Erkenntnisquellen gelangen würde und warum es auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die insoweit maßgeblich ist, hierauf ankommen würde. Denn der Verwaltungsgerichtshof setzt sich eingehend mit der Frage auseinander, unter welchen Voraussetzungen (zu unterstellende) Veränderungen als im Rechtssinne nicht voraussehbar anzusehen sind (Urteilsabdruck S. 19/20). Ferner legt er dar, dass im Hinblick auf den bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss Betroffene einen Anspruch auf Lärmsanierung nur dann geltend machen können, wenn die verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsgrenze überschritten wird (Urteilsabdruck S. 17). Auf diese rechtlichen Voraussetzungen geht die Beschwerde jedoch in keiner Weise ein. Sie genügt daher nicht den Darlegungserfordernissen.
2.3 Auch soweit die Beschwerde rügt, dass der Verwaltungsgerichtshof kein lärmmedizinisches Gutachten zu einem sich - nach Ansicht der Beschwerde - bildenden neuen Grundkonsens in der Lärmwirkungsforschung eingeholt hat, bleibt sie ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof setzt sich in seinem Urteil im Anschluss an die vom Senat in seinem Beschluss vom 21. Januar 2004 - BVerwG 4 B 82.03 - (NVwZ 2004, 618) dargestellten rechtlichen Grundsätze näher mit der Frage nach einem „neuen“ Grundkonsens in der Lärmwirkungsforschung auseinander (Urteilsabdruck S. 21) und gelangt zu dem Ergebnis, dass ein solcher sich schon aus zeitlichen Gründen noch nicht gebildet haben könne. Hierauf geht die Beschwerde nicht näher ein. Mit ihren Ausführungen wird somit ein Aufklärungsmangel nicht dargelegt.
2.4 Die Beschwerde sieht ferner einen Aufklärungsmangel hinsichtlich der Verwertung des in einem Verfahren vor dem Landgericht Hanau eingeholten Gutachtens. Der Verwaltungsgerichtshof begründet in seinem Urteil (S. 32) näher, aus welchen Erwägungen dieses Gutachten nicht verwertet werden könne. Die Beschwerde setzt dem ihre eigene Würdigung des Sachverhalts entgegen und meint der Sache nach, der im Verfahren vor dem Landgericht angehörte Sachverständige hätte die vom Verwaltungsgerichtshof gesehenen Mängel und Widersprüche aufklären und erläutern können, wenn er hierzu angehört worden wäre. Die Beigeladene hebt insofern zu Recht hervor, dass der Verwaltungsgerichtshof hierzu nicht von sich aus verpflichtet war, da es sich nicht um einen von ihm bestellten Sachverständigen handelte und das Vorbringen rechtlich wie ein Parteivortrag zu würdigen war.
2.5 Auch hinsichtlich der Würdigung der Spandau Health Survey wird ein Verfahrensmangel nicht dargelegt. Der Verwaltungsgerichtshof zieht aus dieser Studie andere tatsächliche und rechtliche Schlussfolgerungen, als die Kläger sie für richtig halten. Soweit die Beschwerde überdies einen "Malus" von 9 dB(A) für Fluglärm fordert, stellt sie ersichtlich eine rechtliche oder rechtspolitische Forderung auf, die in keinem erkennbaren Zusammenhang mit den tatsächlichen Würdigungen steht, die aus der genannten Untersuchung zu ziehen sein könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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