BVerwG 4 BN 1.25, Beschluss vom 21. November 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die auf alle Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist jedenfalls unbegründet.

2 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.

3 Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2025 - 4 B 19.24 - juris Rn. 3).

4 Die als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage,
ob es dem Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen genügt, wenn der Erlass einer Satzung, die einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zum Inhalt hat, lediglich in einer nichtöffentlichen vorberatenden Ausschusssitzung behandelt und beraten wird und infolge dessen ohne weitere Aussprache in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung beschlossen wird,
rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Sie betrifft die Anwendung der § 48 Abs. 5 Satz 1, § 40 Abs. 1 Kommunalselbstverwaltungsgesetz - KSVG - des Saarlands und damit irrevisibles Landesrecht. Soweit die Beschwerde sich auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit nach Art. 20 Abs. 1 i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG als Maßstab für die Auslegung der kommunalrechtlichen Regelungen bezieht, betrifft sie zwar revisibles Recht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 - 4 B 20.21 - BRS 90 Nr. 192 S. 1485 und vom 18. Oktober 2023 - 4 BN 8.23 - BRS 91 Nr. 5 S. 50 jeweils m. w. N.). Die dazu sinngemäß aufgeworfenen Fragen, ob aus dem Öffentlichkeitsgrundsatz folgt, dass die Sitzungen vorbereitender Ausschüsse einer Gemeindevertretung öffentlich sein müssen und bzw. oder zu den in nichtöffentlichen Ausschüssen vorbereiteten Angelegenheiten in der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats zwingend eine Aussprache erfolgen muss, bedürfen aber nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie lassen sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auch ohne Revisionsverfahren beantworten (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> und vom 14. Oktober 2019 - 4 B 27.19 - ZfBR 2020, 173 Rn. 6).

5 a) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der im Kommunalrecht der Länder geregelte Grundsatz der Öffentlichkeit der Ratssitzungen Anforderungen des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) konkretisiert, an dessen Grundsätze die Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 1 und 2 GG gebunden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 31.20 - ‌BVerwGE 173, 282, Rn. 17; Beschluss vom 15. März 1995 - 4 B 33.95 - Buchholz 406.11 § 24 BauGB Nr. 6 S. 2). Für das Demokratiegebot des Grundgesetzes ist die Öffentlichkeit des Staatshandelns als Voraussetzung für Verständnis und Vertrauen der Bürger konstitutiv. Die Öffentlichkeit von Ratssitzungen stellt einen tragenden Grundsatz der demokratischen Willensbildung in den Kommunen dar. Sie verfolgt den Zweck, der Allgemeinheit in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 31.20 - ‌a. a. O. m. w. N.; vgl. auch BVerfG, Urteile vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 - ‌BVerfGE 130, 318 <344> und vom 24. Januar 2023 - 2 BvF 2/18 - BVerfGE 165, 206 Rn. 94; BGH, Urteil vom 23. April 2015 - III ZR 195/14 - ZfBR 2015, 576 Rn. 15).

6 b) Das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bindet die Länder nur hinsichtlich der Grundsätze der dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -​ BVerfGE 90, 60 <84 f.>). Das Demokratiegebot des Grundgesetzes kann daher an die Öffentlichkeit der Sitzungen kommunaler Vertretungsorgane keine weitergehenden Anforderungen stellen, als sie für den Bundestag und seine Ausschüsse gelten (vgl. VGH München, Beschluss vom 17. Januar 1989 ‌- 4 C 88.18 23 - NVwZ-RR 1990, 432 <433>). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordert der in Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG verfassungsunmittelbar geregelte Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit des Bundestags eine öffentliche Verhandlung nur für die Vollversammlung der Abgeordneten (Plenum), nicht aber für die Bundestagsausschüsse, die Bundestagsbeschlüsse vorbereiten (BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 - BVerfGE 1, 144 <152>; für den Vermittlungsausschuss vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2019 - 2 BvL 1/09 - BVerfGE 150, 345 Rn. 59 m. w. N.), sofern das Grundgesetz selbst - wie in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG - nichts Anderes regelt. Dem entsprechend überlässt auch die aktuelle Geschäftsordnung des Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Oktober 2025 (BGBl. I Nr. 250) die Entscheidung darüber, ob und inwieweit sie in öffentlicher Sitzung beraten, den (vorbereitenden) Ausschüssen selbst (§ 69 Abs. 1 Satz 1 GO-BT). Soweit ein Ausschuss noch keinen Beschluss nach Absatz 1 Satz 1 gefasst hat, finden dessen Sitzungen nichtöffentlich statt (§ 69 Abs. 2 Satz 1 GO-BT).

7 c) Der Öffentlichkeitsgrundsatz bestimmt einen öffentlichen Verhandlungsgang, zu dem grundsätzlich eine öffentliche Aussprache zu den Verhandlungsgegenständen und eine offene Stimmabgabe gehören (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2023 - 2 BvF 2/18 - BVerfGE 165, Rn. 94). Er ist in der Regel verletzt, wenn der Gemeinderat die Debatte durch nichtöffentliche eigene Vorberatung ersetzt, vorweggenommen oder in sonstiger Weise der öffentlichen Wahrnehmung entzogen hat (vgl. BGH, Urteil vom 23. April 2015 - III ZR 195/14 - ZfBR 2015, 576 Rn. 15). Mit diesem Fall der Verlagerung einer als erforderlich erachteten Debatte im Rat in eine nichtöffentliche Sitzung ist die Vorbereitung eines Verhandlungsgegenstandes durch einen nichtöffentlichen Ausschuss mit einer nachfolgenden Beschlussfassung durch den Rat in öffentlicher Sitzung ohne weitere Aussprache nicht gleichzusetzen. Der Zweck der Beratungen in vorbereitenden nichtöffentlichen Ausschüssen unterscheidet sich von dem der Debatte im Plenum. Dort spielt die diskursive Vermittlung von politischen Inhalten gegenüber der Öffentlichkeit keine Rolle, sondern die Ausschussarbeit dient der inhaltlich-fachlichen Detailberatung von Vorlagen zur Sicherstellung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Gemeinderats. Zudem sind die Ausschüsse und der Gemeinderat nicht identisch besetzt.

8 Der Umstand, dass ein Verhandlungsgegenstand durch einen Ausschuss in nichtöffentlicher Sitzung vorbereitet wird, erfordert daher nicht generell eine Aussprache in der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats. Die Gemeindevertreter sind nicht verpflichtet, zu jedem Gegenstand der Tagesordnung tatsächlich eine Debatte durchzuführen. Es reicht die Möglichkeit zur öffentlichen Diskussion. Wenn kein Redebedarf angemeldet wird, muss daher nicht zwingend eine Aussprache stattfinden (vgl. VGH Mannheim, Urteile vom 20. Juli 2000 ‌- 14 S 237/99 - NVwZ-RR 2001, 462 <463> und vom 23. Juni 2015 ‌- 8 S 1386/14 - VBlBW 2016, 34 <35>). Der Bürger kann seine Repräsentanten auch ohne Debatte an ihrem Abstimmungsverhalten messen (vgl. Brocker, in: Epping/​Hillgruber, BeckOK GG, Stand September 2025, Art. 42 GG Rn. 5.1 f., 7). Die Entscheidung des Rates ist auch ohne Aussprache kein bloßer Formalakt, sondern diejenige Rechtshandlung, für die sich die Ratsmitglieder politisch verantworten müssen (vgl. zum Plenum des Bundestags Klein/​Schwarz, in: Dürig/​Herzog/​Scholz, GG, Stand August 2025, Art. 42 Rn. 50; vgl. ferner Schmidt, Ausschussöffentlichkeit im Deutschen Bundestag, 2021, S. 201 ff.). Mehr lässt sich dazu verallgemeinernd nicht ausführen. Ob eine Debatte des Rates bei Beschlussfassung ohne Aussprache in unzulässiger Weise ersetzt, vorweggenommen oder sonst verlagert worden ist, hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab und ist einer verallgemeinerungsfähigen Klärung entzogen.

9 d) Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und für den Senat daher gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz war der Ausschuss für Bauwesen, Gemeindeentwicklung, Umwelt und Verkehr hier nur vorbereitend tätig, der Beschluss über den angegriffenen vorhabenbezogenen Bebauungsplan ist in öffentlicher Sitzung in offener Abstimmung gefasst worden. Bedarf für eine Diskussion und Beratung sei offensichtlich nicht gesehen worden (vgl. UA S. 19). Dafür mag auch das Abstimmungsergebnis von 24 Ja-Stimmen und 4 Nein-Stimmen sprechen, das dem von der Beschwerde vorgelegten Sitzungsprotokoll entnommen werden kann.

10 2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.

11 Nach dieser Vorschrift ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung (u. a.) des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Diese Abweichung setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes. In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die Entscheidung bezeichnet werden, von der das Urteil abweicht. Der Beschwerde obliegt es, aus einer Entscheidung des Divergenzgerichts einen tragenden, abstrakten Rechtssatz zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 2025 - 4 B 31.24 - ZfBR 2025, 477 Rn. 9). Diese Anforderungen erfüllt die Beschwerde nicht.

12 Die Beschwerdebegründung entnimmt den Entscheidungen des Senats vom 18. April 2016 - 4 BN 9.16 - (ZfBR 2016, 589 Rn. 4) und vom 29. Januar 2009 ‌- 4 C 16.07 - (BVerwGE 133, 98 Rn. 40) die Rechtssätze, dass im Grundsatz jede Änderung oder Ergänzung des Planentwurfs die Pflicht zur Wiederholung der Auslegung auslöse und § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB garantiere, dass die Bürger einmal Gelegenheit erhielten, zum Planentwurf in der letzten Fassung Stellung zu nehmen. Davon sei die Vorinstanz abgewichen, weil sie fälschlicherweise angenommen habe, dass der Plan inhaltlich nicht vom ausgelegten Planentwurf abweiche, obwohl die Bedingungen des Entsorgungsverbandes Saar (EVS) hinsichtlich einer Überbauung des Hauptsammlers in den Hinweisen des Plans nicht mehr aufgeführt seien. Damit wird keine Abweichung von einem Rechtssatz, sondern dessen fehlerhafte Anwendung geltend gemacht. Das führt nicht auf eine Divergenz (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. August 2021 ‌- 4 BN 10.21 - NVwZ 2021, 1702 Rn. 11). Dasselbe gilt, soweit die Beschwerde eine Abweichung von Entscheidungen des Senats zum Gebot der Konfliktbewältigung bzw. den Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs rügt. Auch dazu benennt sie keine abweichenden abstrakten Rechtssätze der Vorinstanz, sondern beanstandet eine fehlerhafte Anwendung von Rechtssätzen des Bundesverwaltungsgerichts.

13 3. Die Beschwerde dringt mit der Verfahrensrüge nicht durch.

14 Die Rüge einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) kann nur Erfolg haben, wenn substantiiert dargetan wird, welche Tatsachen auf der Grundlage des materiell-rechtlichen Standpunkts des Tatsachengerichts aufklärungsbedürftig waren, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer dem Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung hätte führen können (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2024 - 4 BN 6.24 - juris Rn. 10 m. w. N.). Hat der Beschwerdeführer nicht bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung hingewirkt, deren Unterbleiben nunmehr beanstandet wird, muss dargelegt werden, dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 BN 15.22 - juris Rn. 19 m. w. N.).

15 Das leistet die Beschwerde nicht. Sie macht geltend, das Oberverwaltungsgericht hätte nicht ohne Weiteres annehmen dürfen, dass die unterbliebene Wiedergabe der Bedingungen des EVS im Textteil des Plans ein offenkundiges Versehen sei, sondern hierzu nähere Ermittlungen anstellen müssen. Ein Aufklärungsmangel wird damit nicht bezeichnet. Das Oberverwaltungsgericht ist von einem offenkundigen Versehen ausgegangen, weil in Ziffer 8 des Textteils auf die unter den Hinweisen aufgeführten Bedingungen des EVS verwiesen wird, diese dort aber - abweichend vom ausgelegten Planentwurf - nicht mehr im Einzelnen aufgeführt sind. Inhaltlich sei der Plan durch die unterbliebene Wiedergabe der EVS-Bedingungen nicht geändert worden. Es hat danach angenommen, dass die Bedingungen des EVS auch ohne ausdrückliche Wiedergabe in den Hinweisen im Genehmigungsverfahren zu beachten sind. Von diesem - für das Vorliegen eines Verfahrensfehlers maßgeblichen - Rechtsstandpunkt aus mussten sich dem Oberverwaltungsgericht weitere Ermittlungen dazu, warum die Bedingungen des ESV nicht mehr im Einzelnen aufgeführt sind, nicht aufdrängen.

16 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 8 GKG.