BVerwG 4 BN 14.05
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. Mai 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht G a t z und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2004 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 60 000 € festgesetzt.
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Die Beschwerde wendet sich mit mehreren Rügen (unter I., II. und III.) gegen die Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts unter 1) b) des Urteils (Urteilsabdruck S. 6 ff.), wonach der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis unzulässig sei, soweit er nicht auf den Lage- oder Einwirkungsbereich der selbst genutzten Grundstücke beschränkt sei. Insoweit bleibt die Beschwerde schon deswegen erfolglos, weil das angegriffene Urteil hierauf nicht beruht. Denn das Normenkontrollgericht kommt unter 2) seines Urteils zu dem Ergebnis, dass die angegriffene Landschaftsschutzverordnung keinen durchgreifenden formellen oder materiellen Einwänden ausgesetzt sei. Dabei erstreckt es seine Prüfung unabhängig von der Frage der fehlenden Antragsbefugnis ausdrücklich auch auf die Einwände der Antragstellerin, die Einbeziehung von Straßen und Autobahnen in das Schutzgebiet sei unzulässig und die (in den Augen der Antragstellerin) große Entfernung stehe der Zusammenfassung zu einem größeren Schutzgebiet entgegen (Urteilsabdruck S. 10). Die Entscheidung der Vorinstanz ist somit auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt. In einem derartigen Fall kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund vorliegt. Dies ist jedoch hinsichtlich derjenigen Teile des Urteils, mit denen der Normenkontrollantrag als unbegründet abgewiesen wird, nicht der Fall (siehe unter 2. und 3. dieses Beschlusses).
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass der von der Beschwerde angeführte Beschluss des Senats vom 4. Juni 1991 - BVerwG 4 NB 35.89 - (BVerwGE 88, 268) nicht nur - wie die Beschwerde selbst hervorhebt - einen Bebauungsplan und damit das Abwägungsgebot nach dem BauGB (§ 1 Abs. 6 BauGB a.F.; nunmehr § 1 Abs. 7 BauGB) und nicht eine Landschaftsschutzverordnung betrifft, sondern auch unter der alten Fassung des § 47 VwGO ergangen ist, nach der die Zulässigkeit vom Vorhandensein eines Nachteils abhängig war, während die Vorschrift nunmehr das Vorliegen einer Rechtsverletzung voraussetzt (vgl. hierzu grundlegend: Senatsurteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46). Somit kommt der genannte Beschluss von vornherein nicht als Anknüpfungspunkt für eine Fortentwicklung der Rechtsprechung in Betracht. Im Übrigen ist nicht zweifelhaft und bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass ein Normenkontrollantrag gegen eine Landschaftsschutzverordnung hinsichtlich eines Teils ihres Geltungsbereichs, der die Rechtssphäre des Antragstellers nicht berührt, unzulässig sein kann.
Auch die unter III. gestellte Frage, ob die Prüfung der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets allein an den Maßstäben der Verhältnismäßigkeit zu messen ist, bezieht sich auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur teilweisen Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Grundsatzrüge bleibt somit bereits aus den oben genannten Gründen ohne Erfolg. Davon abgesehen ist das Oberverwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass die gerichtliche Überprüfung der Ausweisungen in einem Landschaftsschutzgebiet sich auf die Heranziehung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit beschränken würde. Vielmehr hebt es auf Seite 8 seines Urteils das naturschutzrechtliche Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 3 LNatSchG hervor. Insoweit wendet es im Übrigen nicht revisibles Landesrecht an. Auf die Bedeutung des dem zu Grunde liegenden Abwägungsgebots im Bundesnaturschutzgesetz (§ 2 Abs. 1 BNatSchG n.F.) ist der Senat in seinem von der Beschwerde selbst auszugsweise wiedergegebenen Urteil vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 4 CN 10.02 - (BVerwGE 119, 312) näher eingegangen. Weiterführende Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, die im vorliegenden Fall entscheidungserheblich wären, wirft die Beschwerde nicht auf.
2. Die Beschwerde rügt eine Abweichung vom Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. August 1996 - BVerwG 4 NB 4.96 - (BauR 1996, 844 = NuR 1996, 600 = BRS 58 Nr. 236). Eine die Revision eröffnende Abweichung, also ein Widerspruch im abstrakten Rechtssatz, läge jedoch nur vor, wenn das Normenkontrollgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abgewichen wäre (stRspr). Die Beschwerde legt jedoch nicht dar, welche Rechtssätze des Bundesrechts im Widerspruch stehen könnten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im genannten Beschluss nicht rechtssatzmäßig die Voraussetzungen umschrieben, unter denen bestimmte Flächen in den Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung einbezogen werden dürfen. Zum einen war Gegenstand des Beschlusses eine Naturschutzverordnung, die teilweise anderen rechtlichen Regelungen unterliegt als eine Landschaftsschutzverordnung. Zum anderen geht der Senat auch im genannten Beschluss davon aus, dass die Rechtmäßigkeit der Einbeziehung bestimmter Grundstücke sich in erster Linie nach dem zunächst maßgeblichen, jedoch nicht revisiblen, Landesrecht misst. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht einen entgegenstehenden Rechtssatz aufgestellt hat. Auf Seite 8 seines Urteils befasst es sich mit der Frage der Teilbarkeit der Verordnung. Seine Aussage, es liege auf der Hand, dass die Ziele der Verordnung auch erreicht werden könnten, wenn sie sich auf ein kleineres, die Grundstücke der Antragstellerin nicht berührendes Gebiet beschränken würden, steht somit in einem gänzlich anderen rechtlichen Zusammenhang. Im Übrigen verweist es bei seinen Ausführungen zur Zulässigkeit der Zuweisung einer "Pufferfunktion" ausdrücklich auf den genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (Urteilsabdruck S. 12). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass es einen abweichenden Rechtssatz aufstellen wollte. Ein Angriff auf die rechtliche Würdigung im Einzelfall rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen Divergenz.
Aus diesen Ausführungen ergibt sich auch, dass der von der Beschwerde in einer Verfahrensrüge unter IV.1.d. genannte innere Widerspruch im angegriffenen Urteil nicht besteht. Denn die Zitate aus dem angegriffenen Urteil auf Seite 8 einerseits und Seite 12 andererseits behandeln - wie ausgeführt - unterschiedliche Rechtsfragen.
3. Auch die beiden zur Einbeziehung von einzelnen Flächen in den Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung gestellten Fragen zeigen keinen Grund für die Zulassung der Revision auf.
3.1 Die Beschwerde stellt die Frage, ob die Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen in eine Landschaftsschutzverordnung mit Art. 14 GG vereinbar sei. Im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde kann jedoch nicht in allgemeiner Form die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz auf den Prüfstand gestellt werden, sondern es muss dargelegt werden, inwieweit die Grundrechtsnorm ihrerseits noch Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Einen auf Art. 14 GG als Prüfungsmaßstab bezogenen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde indessen nicht auf. Davon abgesehen verwendet die Beschwerde mit den Worten "nicht schutzwürdigen Flächen" eine Formulierung, die nicht derjenigen gleich kommt, die das Oberverwaltungsgericht verwendet hat. Denn das Normenkontrollgericht geht ersichtlich davon aus, dass die Flächen der Antragstellerin zwar "für sich betrachtet", also isoliert gesehen, nicht schutzwürdig wären, anderes aber gilt, wenn man sie in ihrer Funktion als Ruhebereich sieht, durch den schädliche Einwirkungen auf das Schutzgebiet und die darin gelegenen Biotope vermieden werden (Urteilsabdruck S. 12).
3.2 Ferner hält die Beschwerde die Frage für klärungsfähig, ob die Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen aus Gründen der Praktikabilität zulässig ist. Insoweit wirft sie indessen eine Frage des nicht revisiblen Landesnaturschutzrechts auf. Denn das Oberverwaltungsgericht verweist zur Begründung seiner Auffassung, der Gesichtspunkt der (leichteren) Kennzeichnung des Schutzgebiets sei im Hinblick auf § 16 Abs. 6 LNatSchG als Praktikabilitätsgesichtspunkt rechtlich anzuerkennen. Davon abgesehen enthält die Fragestellung mit der Formulierung "Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen" wiederum eine Annahme, die nicht mit der Würdigung durch das Oberverwaltungsgericht übereinstimmt; insoweit kann auf die Ausführungen unter 3.1 verwiesen werden. Außerdem misst das Normenkontrollgericht dem Gesichtspunkt der Praktikabilität nur geringes Gewicht bei, sieht ihn also nicht als allein tragend an.
Eine Zulassung der Revision kommt auch nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass - möglicherweise - unterschiedliche Urteile von Obergerichten zur Zulässigkeit von sog. Pufferzonen eine grundsätzliche Bedeutung indizieren könnten. Denn auch insoweit handelt es sich jeweils um die Auslegung und Anwendung des maßgeblichen Landesrechts und nicht des Bundes-Rahmenrechts. In dem von der Beschwerde angeführten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. November 1995 - VGH 5 S 1612/95 - (NuR 1996, 603 ) weist dieser selbst auf die unterschiedliche rechtliche Ausgangslage in den Bundesländern hin. Davon abgesehen betreffen die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (a.a.O.) und des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 26. Februar 1998 - OVG Bf II 52/94 - (NordÖR 1998, 443) Naturschutzgebiete und nicht Landschaftsschutzgebiete.
4. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ab, da sie nicht geeignet ist, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Die Beschwerde wendet sich mit mehreren Rügen (unter I., II. und III.) gegen die Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts unter 1) b) des Urteils (Urteilsabdruck S. 6 ff.), wonach der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis unzulässig sei, soweit er nicht auf den Lage- oder Einwirkungsbereich der selbst genutzten Grundstücke beschränkt sei. Insoweit bleibt die Beschwerde schon deswegen erfolglos, weil das angegriffene Urteil hierauf nicht beruht. Denn das Normenkontrollgericht kommt unter 2) seines Urteils zu dem Ergebnis, dass die angegriffene Landschaftsschutzverordnung keinen durchgreifenden formellen oder materiellen Einwänden ausgesetzt sei. Dabei erstreckt es seine Prüfung unabhängig von der Frage der fehlenden Antragsbefugnis ausdrücklich auch auf die Einwände der Antragstellerin, die Einbeziehung von Straßen und Autobahnen in das Schutzgebiet sei unzulässig und die (in den Augen der Antragstellerin) große Entfernung stehe der Zusammenfassung zu einem größeren Schutzgebiet entgegen (Urteilsabdruck S. 10). Die Entscheidung der Vorinstanz ist somit auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt. In einem derartigen Fall kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund vorliegt. Dies ist jedoch hinsichtlich derjenigen Teile des Urteils, mit denen der Normenkontrollantrag als unbegründet abgewiesen wird, nicht der Fall (siehe unter 2. und 3. dieses Beschlusses).
Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass der von der Beschwerde angeführte Beschluss des Senats vom 4. Juni 1991 - BVerwG 4 NB 35.89 - (BVerwGE 88, 268) nicht nur - wie die Beschwerde selbst hervorhebt - einen Bebauungsplan und damit das Abwägungsgebot nach dem BauGB (§ 1 Abs. 6 BauGB a.F.; nunmehr § 1 Abs. 7 BauGB) und nicht eine Landschaftsschutzverordnung betrifft, sondern auch unter der alten Fassung des § 47 VwGO ergangen ist, nach der die Zulässigkeit vom Vorhandensein eines Nachteils abhängig war, während die Vorschrift nunmehr das Vorliegen einer Rechtsverletzung voraussetzt (vgl. hierzu grundlegend: Senatsurteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 = BRS 60 Nr. 46). Somit kommt der genannte Beschluss von vornherein nicht als Anknüpfungspunkt für eine Fortentwicklung der Rechtsprechung in Betracht. Im Übrigen ist nicht zweifelhaft und bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass ein Normenkontrollantrag gegen eine Landschaftsschutzverordnung hinsichtlich eines Teils ihres Geltungsbereichs, der die Rechtssphäre des Antragstellers nicht berührt, unzulässig sein kann.
Auch die unter III. gestellte Frage, ob die Prüfung der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets allein an den Maßstäben der Verhältnismäßigkeit zu messen ist, bezieht sich auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur teilweisen Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Grundsatzrüge bleibt somit bereits aus den oben genannten Gründen ohne Erfolg. Davon abgesehen ist das Oberverwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass die gerichtliche Überprüfung der Ausweisungen in einem Landschaftsschutzgebiet sich auf die Heranziehung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit beschränken würde. Vielmehr hebt es auf Seite 8 seines Urteils das naturschutzrechtliche Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 3 LNatSchG hervor. Insoweit wendet es im Übrigen nicht revisibles Landesrecht an. Auf die Bedeutung des dem zu Grunde liegenden Abwägungsgebots im Bundesnaturschutzgesetz (§ 2 Abs. 1 BNatSchG n.F.) ist der Senat in seinem von der Beschwerde selbst auszugsweise wiedergegebenen Urteil vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 4 CN 10.02 - (BVerwGE 119, 312) näher eingegangen. Weiterführende Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, die im vorliegenden Fall entscheidungserheblich wären, wirft die Beschwerde nicht auf.
2. Die Beschwerde rügt eine Abweichung vom Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. August 1996 - BVerwG 4 NB 4.96 - (BauR 1996, 844 = NuR 1996, 600 = BRS 58 Nr. 236). Eine die Revision eröffnende Abweichung, also ein Widerspruch im abstrakten Rechtssatz, läge jedoch nur vor, wenn das Normenkontrollgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abgewichen wäre (stRspr). Die Beschwerde legt jedoch nicht dar, welche Rechtssätze des Bundesrechts im Widerspruch stehen könnten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat im genannten Beschluss nicht rechtssatzmäßig die Voraussetzungen umschrieben, unter denen bestimmte Flächen in den Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung einbezogen werden dürfen. Zum einen war Gegenstand des Beschlusses eine Naturschutzverordnung, die teilweise anderen rechtlichen Regelungen unterliegt als eine Landschaftsschutzverordnung. Zum anderen geht der Senat auch im genannten Beschluss davon aus, dass die Rechtmäßigkeit der Einbeziehung bestimmter Grundstücke sich in erster Linie nach dem zunächst maßgeblichen, jedoch nicht revisiblen, Landesrecht misst. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht einen entgegenstehenden Rechtssatz aufgestellt hat. Auf Seite 8 seines Urteils befasst es sich mit der Frage der Teilbarkeit der Verordnung. Seine Aussage, es liege auf der Hand, dass die Ziele der Verordnung auch erreicht werden könnten, wenn sie sich auf ein kleineres, die Grundstücke der Antragstellerin nicht berührendes Gebiet beschränken würden, steht somit in einem gänzlich anderen rechtlichen Zusammenhang. Im Übrigen verweist es bei seinen Ausführungen zur Zulässigkeit der Zuweisung einer "Pufferfunktion" ausdrücklich auf den genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (Urteilsabdruck S. 12). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass es einen abweichenden Rechtssatz aufstellen wollte. Ein Angriff auf die rechtliche Würdigung im Einzelfall rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen Divergenz.
Aus diesen Ausführungen ergibt sich auch, dass der von der Beschwerde in einer Verfahrensrüge unter IV.1.d. genannte innere Widerspruch im angegriffenen Urteil nicht besteht. Denn die Zitate aus dem angegriffenen Urteil auf Seite 8 einerseits und Seite 12 andererseits behandeln - wie ausgeführt - unterschiedliche Rechtsfragen.
3. Auch die beiden zur Einbeziehung von einzelnen Flächen in den Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung gestellten Fragen zeigen keinen Grund für die Zulassung der Revision auf.
3.1 Die Beschwerde stellt die Frage, ob die Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen in eine Landschaftsschutzverordnung mit Art. 14 GG vereinbar sei. Im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde kann jedoch nicht in allgemeiner Form die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz auf den Prüfstand gestellt werden, sondern es muss dargelegt werden, inwieweit die Grundrechtsnorm ihrerseits noch Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Einen auf Art. 14 GG als Prüfungsmaßstab bezogenen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde indessen nicht auf. Davon abgesehen verwendet die Beschwerde mit den Worten "nicht schutzwürdigen Flächen" eine Formulierung, die nicht derjenigen gleich kommt, die das Oberverwaltungsgericht verwendet hat. Denn das Normenkontrollgericht geht ersichtlich davon aus, dass die Flächen der Antragstellerin zwar "für sich betrachtet", also isoliert gesehen, nicht schutzwürdig wären, anderes aber gilt, wenn man sie in ihrer Funktion als Ruhebereich sieht, durch den schädliche Einwirkungen auf das Schutzgebiet und die darin gelegenen Biotope vermieden werden (Urteilsabdruck S. 12).
3.2 Ferner hält die Beschwerde die Frage für klärungsfähig, ob die Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen aus Gründen der Praktikabilität zulässig ist. Insoweit wirft sie indessen eine Frage des nicht revisiblen Landesnaturschutzrechts auf. Denn das Oberverwaltungsgericht verweist zur Begründung seiner Auffassung, der Gesichtspunkt der (leichteren) Kennzeichnung des Schutzgebiets sei im Hinblick auf § 16 Abs. 6 LNatSchG als Praktikabilitätsgesichtspunkt rechtlich anzuerkennen. Davon abgesehen enthält die Fragestellung mit der Formulierung "Einbeziehung von nicht schutzwürdigen Flächen" wiederum eine Annahme, die nicht mit der Würdigung durch das Oberverwaltungsgericht übereinstimmt; insoweit kann auf die Ausführungen unter 3.1 verwiesen werden. Außerdem misst das Normenkontrollgericht dem Gesichtspunkt der Praktikabilität nur geringes Gewicht bei, sieht ihn also nicht als allein tragend an.
Eine Zulassung der Revision kommt auch nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass - möglicherweise - unterschiedliche Urteile von Obergerichten zur Zulässigkeit von sog. Pufferzonen eine grundsätzliche Bedeutung indizieren könnten. Denn auch insoweit handelt es sich jeweils um die Auslegung und Anwendung des maßgeblichen Landesrechts und nicht des Bundes-Rahmenrechts. In dem von der Beschwerde angeführten Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. November 1995 - VGH 5 S 1612/95 - (NuR 1996, 603 ) weist dieser selbst auf die unterschiedliche rechtliche Ausgangslage in den Bundesländern hin. Davon abgesehen betreffen die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (a.a.O.) und des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 26. Februar 1998 - OVG Bf II 52/94 - (NordÖR 1998, 443) Naturschutzgebiete und nicht Landschaftsschutzgebiete.
4. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ab, da sie nicht geeignet ist, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.