BVerwG 4 BN 23.24, Beschluss vom 29. April 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Antragsteller wendet sich gegen eine Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB. Die Vorinstanz hat den Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis abgelehnt. Das Interesse des Antragstellers an der Einbeziehung seines Grundstücks in den Geltungsbereich der Satzung sei kein abwägungserheblicher Belang. Anhaltspunkte für eine willkürliche Grenzziehung lägen nicht vor.

2 Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist jedenfalls unbegründet.

3 1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2024 - 4 BN 30.23 - juris Rn. 2 m. w. N.). Daran fehlt es hier.

4 Die als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichneten Fragen,
ob der im Rahmen von § 47 Abs. 2 VwGO zur Anwendung gebrachte Maßstab der Willkür bei der Nichteinbeziehung von Grundstücken in Bebauungspläne sowie in der Konsequenz die Anwendung der Willkürformel auf Außenbereichssatzungen gemäß § 35 Abs. 6 BauGB den mittlerweile geltenden Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Prüfung des Gleichheitsgrundrechts nach Art. 3 Abs. 1 GG mit den strengeren Anforderungen an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt,
ob der strenge Maßstab des Bundesverwaltungsgerichts und der Oberverwaltungsgerichte im Rahmen der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO zur willkürlichen Nichteinbeziehung von Grundstücken in Bebauungspläne auch auf Außenbereichssatzungen gemäß § 35 Abs. 6 BauGB Anwendung findet oder angesichts der Zwecksetzung des § 35 Abs. 6 BauGB, Baulücken zu schließen, ein weniger strenger Maßstab für die Annahme einer willkürlichen Nichteinbeziehung anzusetzen ist,

5 rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass das Interesse, mit einem Grundstück in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen zu werden, für sich genommen kein abwägungserheblicher Belang ist, der dem Eigentümer die Antragsbefugnis für eine Normenkontrolle vermittelt. Die Gemeinde muss das Interesse eines Eigentümers, das Plangebiet entgegen den bisherigen planerischen Vorstellungen auf sein Grundstück ausgedehnt zu sehen, nicht in die Abwägung einbeziehen. Ein derartiges Interesse an der Verbesserung des bauplanungsrechtlichen Status quo und damit an der Erweiterung des eigenen Rechtskreises ist eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und damit auch nicht abwägungserheblich ist. Das ergibt sich aus dem Rechtscharakter der gemeindlichen Bauleitplanung und den rechtlichen Bindungen, denen diese Planung unterliegt. Die - allgemein in § 1 Abs. 1 BauGB umschriebene - Aufgabe der Bauleitplanung und die daraus folgende Befugnis und gegebenenfalls Verpflichtung zur Bauleitplanung nach § 1 Abs. 3 BauGB sind objektiv-rechtlicher Natur, d. h. die Gemeinden werden hierbei ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und nicht auch im individuellen Interesse Einzelner tätig. Dementsprechend stellt § 1 Abs. 3 Satz 2, Abs. 8 BauGB klar, dass auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen kein Anspruch besteht. Die Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst haben, ein subjektives Recht auf eine bestimmte gemeindliche Bauleitplanung zu verneinen, stehen auch einem "subjektiv-öffentlichen Anspruch auf fehlerfreie Bauleitplanung" entgegen, der auf die Einbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans und auf die Ausweisung des Grundstücks als Bauland zielt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 139 f. und Beschluss vom 10. August 2016 - 4 BN 20.16 -‌ BRS 84 Nr. 188 S. 1154). Ob eine Antragsbefugnis in solchen Fällen gleichwohl in Betracht kommt, wenn ein Grundstück "willkürlich" nicht in einen Bebauungsplan einbezogen wird, hat der Senat offengelassen.

6 Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Rechtsprechung auf eine Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB übertragen. Es bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass dieser Ansatz keinen - von der Beschwerde auch nicht substantiierten - Bedenken begegnet. Auch mit dem Erlass einer Außenbereichssatzung wird die Gemeinde nur im öffentlichen Interesse tätig. Auf die Aufstellung besteht ebenfalls kein Anspruch (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB). § 35 Abs. 6 BauGB soll eine städtebaulich sinnvolle Nutzung von Splittersiedlungen, Weilern oder sonstigen Siedlungsansätzen im Außenbereich durch eine sonst nicht zulässige Verdichtung von Lücken innerhalb dieser Gebäudeansammlungen ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juli 2006 - 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 Rn. 13 ff.; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 35 Rn. 330 f. m. w. N.). Ein subjektives Recht auf Erlass einer oder Einbeziehung in eine Außenbereichssatzung folgt daraus nicht. Ist der Wunsch nach Einbeziehung in den Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung danach im Ausgangspunkt kein schutzwürdiger Belang und damit nicht abwägungserheblich, ist nicht ersichtlich, warum hierfür nach den Maßgaben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <68 f.>) strengere Verhältnismäßigkeitsanforderungen gelten sollten als der Willkürmaßstab.

7 Die Beschwerde meint, bei Anwendung des Willkürmaßstabs müssten zumindest die Kriterien für eine willkürliche Nichteinbeziehung von Grundstücken bei Außenbereichssatzungen "niederschwelliger" sein als bei Bebauungsplänen. Die Festlegung des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans müsse nur den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB genügen. Demgegenüber bestimme § 35 Abs. 6 BauGB konkrete Rahmenbedingungen für die Grenzziehung. Zudem sei es gerade Zweck einer Außenbereichssatzung, eine Bebauung von Baulücken zu ermöglichen.

8 Grundsätzlicher Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt. Willkürlich ist eine Entscheidung, wenn ihr ein Bezug zur Sache fehlt (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 11. März 1991 - 4 B 26.91 - juris Rn. 4). Der Willkürmaßstab wird folglich stets auch vom jeweiligen Sachzusammenhang bestimmt. Die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans hat einen anderen sachlichen Bezug als die Grenzziehung bei einer Außenbereichssatzung. Das Planungsermessen der Gemeinde bei der Bauleitplanung ist grundsätzlich weit. Es umfasst das "Ob", "Wann" und "Wie" und erstreckt sich auch auf die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs (BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 ‌- 4 CN 1.03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 139). Demgegenüber ist das Ermessen der Gemeinde beim Erlass einer Außenbereichssatzung insoweit enger, als der Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung sich nach § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB nur auf bebaute Bereiche im Außenbereich erstrecken darf, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist. Es ist zudem am Zweck des § 35 Abs. 6 BauGB auszurichten, eine bereits vorhandene Gebäudeansammlung im Außenbereich in städtebaulich vernünftiger Weise zu ordnen. Die "Bandbreite" möglicher Sachgründe für eine Nichteinbeziehung von Grundstücken in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans wird daher regelmäßig größer sein als bei einer Außenbereichssatzung. Dass die Lage eines Grundstücks außerhalb der Wohnbebauung von einigem Gewicht und das Ziel, den räumlichen Umgriff einer Splittersiedlung zu begrenzen, um ihr Anwachsen zu vermeiden, einen Bezug zur Sache haben, der die Nichteinbeziehung in den Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung rechtfertigen kann, stellt auch die Beschwerde nicht in Abrede. Ihr Vorbringen, die östlich der Gebietsgrenze gelegenen Grundstücke des Antragstellers und eines Dritten gehörten entgegen der Auffassung der Vorinstanz noch zum Umgriff der Splittersiedlung, erschöpft sich in inhaltlicher Kritik an der Würdigung des Einzelfalls durch die Vorinstanz. Das reicht zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung nicht aus.

9 2. Die Revision ist auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

10 a) Der Verwaltungsgerichtshof hat die Anforderungen an die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht überspannt und den Antrag deshalb zu Unrecht als unzulässig abgelehnt.

11 Einen Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO u. a. jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Darlegungspflichtig ist der Antragsteller. Er muss hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Überprüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. An dieser Möglichkeit fehlt es, wenn Rechte des Antragstellers unter Zugrundelegung seines Vorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Die Anforderungen an die Darlegung dürfen nicht in der Weise überspannt werden, dass der gesamte Prozessstoff ausgewertet und die Begründetheitsprüfung der Sache nach vorgezogen wird. Das Normenkontrollgericht ist daher insbesondere nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären. Es ist allerdings verpflichtet, den Tatsachenvortrag - auch unter Würdigung widerstreitenden Vorbringens des Antragsgegners - auf seine Schlüssigkeit und voraussichtliche Belastbarkeit hin zu prüfen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2023 - 4 CN 2.22 - BVerwGE 181, 11 Rn. 12 sowie Beschluss vom 28. Oktober 2024 - 4 BN 15.24 - juris Rn. 6 m. w. N.). Gegen diese Maßgaben hat der Verwaltungsgerichtshof nicht verstoßen.

12 Er hat die Möglichkeit einer Verletzung des Rechts auf gerechte Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) geprüft. Dabei hat er das Interesse des Antragstellers, mit seinem Grundstück in den Geltungsbereich der Außenbereichssatzung einbezogen zu werden, in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Senats zu Bebauungsplänen (s. o. unter 1.) als nicht schutzwürdig und damit nicht abwägungserheblich eingestuft (BA Rn. 20 f.). Anhaltspunkte für eine willkürliche Grenzziehung hat der Verwaltungsgerichtshof angesichts der aus dem vorgelegten Lageplan zweifelsfrei ersichtlichen Bebauung und Lage des Grundstücks sowie der Zielsetzung der Satzung verneint. Das Grundstück nehme nicht am bestehenden Bebauungszusammenhang teil. Eine Inaugenscheinnahme sei nicht erforderlich (BA Rn. 22). Nachteilige Auswirkungen der Außenbereichssatzung auf das Grundstück des Antragstellers und dessen Nutzung seien nicht ersichtlich (BA Rn. 23). Darin liegt kein unzulässiger Vorgriff auf die Prüfung der Begründetheit.

13 Die Beschwerde legt auch sonst nicht dar, dass der Verwaltungsgerichtshof den Maßstab des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verkannt hätte. Der Antragsteller macht auch insoweit geltend, sein Grundstück liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs in einem Bebauungszusammenhang mit den vom Geltungsbereich der Satzung erfassten Gebäuden und hätte daher einbezogen werden müssen. Diese Kritik an der materiell-rechtlichen Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs führt nicht zu einem Erfolg der Verfahrensrüge. Die Frage, ob das vorinstanzliche Verfahren an einem Verfahrensmangel leidet, ist vom materiell-rechtlichen Standpunkt der Tatsacheninstanz aus zu beurteilen, selbst wenn dieser verfehlt sein sollte. Das gilt auch, soweit materiell-rechtliche Fragen als Vorfragen verfahrensrechtlicher Fragen zu beantworten sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 2024 - 4 B 20.24 - juris Rn. 7 m. w. N.).

14 b) Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt, weil er die Örtlichkeit nicht in Augenschein genommen hat.

15 Das Normenkontrollgericht ist nicht befugt, für die Entscheidung über die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO den Sachverhalt von sich aus weiter aufzuklären (s. o. unter a)). Damit scheidet eine Verletzung der Aufklärungspflicht schon tatbestandlich aus (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. November 2022 - 4 BN 31.22 - BRS 90 Nr. 135 S. 992 m. w. N.).

16 c) Der Antragsteller dringt auch mit seiner Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht ohne mündliche Verhandlung entschieden und deshalb seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt, nicht durch.

17 Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Normenkontrollgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet es nach richterlichem Ermessen, das im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft ist. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden waren. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2022 - 4 BN 42.21 - BRS 90 Nr. 190 S. 1480 m. w. N.). Das Normenkontrollgericht ist allerdings bei Ausübung seines Verfahrensermessens nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO verpflichtet, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) mit dem Inhalt, den die Vorschrift in der Entscheidungspraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gefunden hat, vorrangig zu beachten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. November 2017 - 6 BN 1.17 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 212 Rn. 15, vom 31. März 2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 und vom 28. Juli 2021 - 3 BN 4.21 -‌ juris Rn. 7).

18 Danach war das Ermessen des Verwaltungsgerichtshofs nicht nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK eingeschränkt. Der Begriff der "zivilrechtlichen Ansprüche" erfasst zwar über rein privatrechtliche Ansprüche hinaus alle Verfahren, deren Ergebnis unmittelbare und erhebliche Auswirkungen auf zivilrechtliche Rechte und Pflichten haben kann (vgl. EGMR, Urteil vom 4. Juni 2024 - Nr. 22321/19‌ [ECLI:​CE:​ECHR:​2024:​0604JUDOO2232119] - EuGRZ 2024, 400 Rn. 72). Eine solche Fallgestaltung liegt hier aber nicht vor. Über Normenkontrollanträge von Eigentümern, deren Grundstücke nicht im Plangebiet liegen, kann wegen der nur mittelbaren Betroffenheit je nach Lage der Dinge auch dann im Beschlusswege entschieden werden, wenn sie wegen einer möglichen Verletzung des Rechts auf gerechte Abwägung der eigenen Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB antragsbefugt sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. August 2017 - 4 BN 11.17 - ‌BRS 85 Nr. 184 S. 1215 f. und vom 25. März 2019 - 4 BN 14.19 - BRS 87 Nr. 184 S. 1217). Verneint das Normenkontrollgericht schon die Antragsbefugnis, weil das Interesse, mit einem Grundstück in den Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung einbezogen zu werden, nicht schutzwürdig und für eine willkürliche Grenzziehung nichts ersichtlich sei, musste es eine mündliche Verhandlung auch nicht mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK für erforderlich halten.

19 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.