BVerwG 4 BN 27.03
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. Juni 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und
Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. Januar 2003 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
Die Beschwerde bleibt erfolglos. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass einer der in § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO genannten Gründe für die Zulassung der Revision vorliegt.
1. Die Beschwerde wirft die Frage auf, ob in einem Normenkontrollverfahren, das eine Verordnung über ein Naturschutzgebiet betrifft, allen betroffenen Grundstückseigentümern und anderen Planungsträgern die Möglichkeit der Verfahrensbeteiligung eröffnet werden muss, wenn das Gericht an die Nichtigerklärung der Norm denkt. Diese Frage zeigt keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO kann das Normenkontrollgericht dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand der Normenkontrolle ist, berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung geben. Nach § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO (in der ab 1. Januar 2002 geltenden Fassung) sind im Normenkontrollverfahren die Vorschriften über die einfache Beiladung in § 65 Abs. 1 und 4 sowie § 66 VwGO entsprechend anzuwenden. Rechtsfragen, die im vorliegenden Normenkontrollverfahren entscheidungserheblich sein könnten und über den konkreten Streitfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Weise einer revisionsgerichtlichen Klärung bedürften, werden mit der Beschwerde weder ausdrücklich noch sinngemäß näher bezeichnet.
Sollte die Beschwerde zugleich die Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) erheben, das angefochtene Urteil leide an einem Verfahrensfehler, weil das Normenkontrollgericht weitere Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung nicht zum Verfahren beigeladen und auch sonst nicht gehört habe, bliebe diese Rüge schon deshalb erfolglos, weil in der Beschwerde auch nicht ansatzweise dargelegt wird, dass der Antragsgegner durch die unterbliebene Beiladung beschwert sein könnte. Die Beschwerde legt im Übrigen auch nicht dar, dass und inwiefern die angefochtene Normenkontrollentscheidung auf der Verletzung des § 47 Abs. 2 Satz 3 und 4 i.V.m. § 65 Abs. 1 VwGO beruhen könnte. Die Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO wären daher nicht erfüllt (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 ).
2. Die Beschwerde greift ferner die Ansicht des Normenkontrollgerichts an, eine Verordnung über ein Naturschutzgebiet sei nichtig, wenn der vorhandene Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft nicht hinreichend gelöst werde, weil eine Inkongruenz zwischen dem in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Willen des Verordnungsgebers und dem Inhalt der Verordnung bestehe. Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, wie die Erklärungen eines Normgebers während des Normaufstellungsverfahrens, die nach Auffassung des Normenkontrollgerichts keinen Niederschlag in der Rechtsverordnung gefunden haben, zu bewerten seien und ob die erlassene Norm an diesen Erklärungen zu messen sei. Auch dieses Vorbringen führt nicht zu einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Es liegt auf der Hand und bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass es bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsnormen auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ankommt. Daraus folgt, dass nicht die subjektiven Zielvorstellungen des Normgebers für sich betrachtet, sondern nur die objektive, d.h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit einer Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll, zur Feststellung der Ungültigkeit der Norm führen kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 3, 6, 8 und 13.83 - BVerwGE 70, 318 mit Hinweis auf BVerfGE 51, 1 ; s. auch BVerfGE 42, 64 - zur Überprüfung von Gesetzen). Hieraus folgt für die hier angegriffene Verordnung auch, dass die subjektiven Vorstellungen des Normgebers nicht den Prüfungsmaßstab für die richterliche Normenkontrolle bilden. Hiervon zu unterscheiden und von der Beschwerde auch nicht angesprochen ist die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Ziele und Absichten des Normgebers bei der Auslegung der Norm Berücksichtigung finden dürfen.
Die mit der vorgenannten Grundsatzrüge verbundenen weiteren Ausführungen der Beschwerde erschöpfen sich in einer einzelfallbezogenen Kritik an der vorinstanzlichen Normenkontrolle. Dabei missversteht die Beschwerde das Normenkontrollurteil in einem entscheidenden Punkt. Das Normenkontrollgericht steht zwar auf dem Standpunkt (vgl. UA S. 13), dass der Antragsgegner den vorhandenen Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft subjektiv habe anders lösen wollen als er diesen Konflikt objektiv (durch unzureichende Ausnahmevorschriften) gelöst habe. Die sich daraus ergebende "offensichtliche Inkongruenz zwischen der Zielvorstellung des Verordnungsgebers und der verordnungstechnischen Umsetzung dieser Vorstellung" hat nach Ansicht der Vorinstanz zwangsläufig zur Folge, dass das Abwägungsergebnis im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung - so wie es in der Naturschutzverordnung objektiv seinen Niederschlag gefunden hat - als fehlerhaft beurteilt werden muss. Der beschließende Senat versteht diese Ausführungen nicht dahin, dass das Normenkontrollgericht die (subjektiven) Zielvorstellungen des Verordnungsgebers zum Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit der Verordnung erhoben hat. Aus dem Gesamtzusammenhang der Urteilsgründe ergibt sich vielmehr deutlich, dass der zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung führende Fehler nach Ansicht der Vorinstanz darin liegt, dass der Verordnungsgeber den vorhandenen und von ihm auch erkannten Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft nach Wortlaut und Systematik der angegriffenen Verordnung "objektiv" unter Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gelöst hat. Der Verordnungsgeber habe alle erkennbaren Konflikte zu lösen; dies sei indessen hier nicht geschehen (UA S. 13). Bei diesem Verständnis des Normenkontrollurteils besteht kein Widerspruch zu den von der Beschwerde angeführten Ausführungen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1984 (BVerwGE 70, 318 ).
3. Die Beschwerde möchte schließlich rechtsgrundsätzlich geklärt wissen, wie der unbestimmte Rechtsbegriff der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung zu verstehen ist. Sie wirft insbesondere die Frage auf, wie der Begriff "Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart" zu bestimmen und wie die "tägliche Wirtschaftsweise eines Landwirtes" positiv zu umschreiben sei. Diese Fragen zielen auf die Rechtsansicht des Normenkontrollgerichts, von der Landwirtschaftsklausel in § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Nr. 1 der angegriffenen Rechtsverordnung sei die Umwandlung von Hochstammobstanlagen in Niederstammplantagen bzw. in Spargelanbauflächen nicht gedeckt. Das Normenkontrollgericht stützt sich bei seiner Auslegung der vorgenannten Bestimmungen auf die in der Rechtsprechung vorherrschende Auslegung des Begriffs der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung in § 1 Abs. 3 und § 8 Abs. 7 BNatSchG (a.F.). Auch dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
Soweit das Normenkontrollgericht seine Auslegung der Naturschutzverordnung vom Verständnis bundesrechtlicher Vorschriften des Naturschutzrechts abhängig gemacht hat, kann das Revisionsgericht zwar überprüfen, ob die Vorinstanz bei der Auslegung des Landesrechts Bundesrecht verletzt hat (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO - vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1984 - BVerwG 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 ). Die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen lassen jedoch hinsichtlich des bundesrechtlichen Begriffs einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung keinen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf erkennen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft (§ 1 Abs. 3, § 8 Abs. 7 BNatSchG a.F.) nicht für solche Veränderungen der Landschaft gilt, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen oder diese effektiver gestalten sollen. Die sog. Landwirtschaftsklausel will die "tägliche Wirtschaftsweise" des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen. Dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1992 - BVerwG 4 B 38.92 - UPR 1992, 309; Beschluss vom 14. April 1988 - BVerwG 4 B 55.88 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 14 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Die Beschwerde bleibt erfolglos. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass einer der in § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO genannten Gründe für die Zulassung der Revision vorliegt.
1. Die Beschwerde wirft die Frage auf, ob in einem Normenkontrollverfahren, das eine Verordnung über ein Naturschutzgebiet betrifft, allen betroffenen Grundstückseigentümern und anderen Planungsträgern die Möglichkeit der Verfahrensbeteiligung eröffnet werden muss, wenn das Gericht an die Nichtigerklärung der Norm denkt. Diese Frage zeigt keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO kann das Normenkontrollgericht dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand der Normenkontrolle ist, berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung geben. Nach § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO (in der ab 1. Januar 2002 geltenden Fassung) sind im Normenkontrollverfahren die Vorschriften über die einfache Beiladung in § 65 Abs. 1 und 4 sowie § 66 VwGO entsprechend anzuwenden. Rechtsfragen, die im vorliegenden Normenkontrollverfahren entscheidungserheblich sein könnten und über den konkreten Streitfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Weise einer revisionsgerichtlichen Klärung bedürften, werden mit der Beschwerde weder ausdrücklich noch sinngemäß näher bezeichnet.
Sollte die Beschwerde zugleich die Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) erheben, das angefochtene Urteil leide an einem Verfahrensfehler, weil das Normenkontrollgericht weitere Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich der Naturschutzverordnung nicht zum Verfahren beigeladen und auch sonst nicht gehört habe, bliebe diese Rüge schon deshalb erfolglos, weil in der Beschwerde auch nicht ansatzweise dargelegt wird, dass der Antragsgegner durch die unterbliebene Beiladung beschwert sein könnte. Die Beschwerde legt im Übrigen auch nicht dar, dass und inwiefern die angefochtene Normenkontrollentscheidung auf der Verletzung des § 47 Abs. 2 Satz 3 und 4 i.V.m. § 65 Abs. 1 VwGO beruhen könnte. Die Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO wären daher nicht erfüllt (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 ).
2. Die Beschwerde greift ferner die Ansicht des Normenkontrollgerichts an, eine Verordnung über ein Naturschutzgebiet sei nichtig, wenn der vorhandene Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft nicht hinreichend gelöst werde, weil eine Inkongruenz zwischen dem in den Verwaltungsvorgängen dokumentierten Willen des Verordnungsgebers und dem Inhalt der Verordnung bestehe. Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, wie die Erklärungen eines Normgebers während des Normaufstellungsverfahrens, die nach Auffassung des Normenkontrollgerichts keinen Niederschlag in der Rechtsverordnung gefunden haben, zu bewerten seien und ob die erlassene Norm an diesen Erklärungen zu messen sei. Auch dieses Vorbringen führt nicht zu einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Es liegt auf der Hand und bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass es bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsnormen auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung ankommt. Daraus folgt, dass nicht die subjektiven Zielvorstellungen des Normgebers für sich betrachtet, sondern nur die objektive, d.h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit einer Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll, zur Feststellung der Ungültigkeit der Norm führen kann (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 3, 6, 8 und 13.83 - BVerwGE 70, 318 mit Hinweis auf BVerfGE 51, 1 ; s. auch BVerfGE 42, 64 - zur Überprüfung von Gesetzen). Hieraus folgt für die hier angegriffene Verordnung auch, dass die subjektiven Vorstellungen des Normgebers nicht den Prüfungsmaßstab für die richterliche Normenkontrolle bilden. Hiervon zu unterscheiden und von der Beschwerde auch nicht angesprochen ist die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Ziele und Absichten des Normgebers bei der Auslegung der Norm Berücksichtigung finden dürfen.
Die mit der vorgenannten Grundsatzrüge verbundenen weiteren Ausführungen der Beschwerde erschöpfen sich in einer einzelfallbezogenen Kritik an der vorinstanzlichen Normenkontrolle. Dabei missversteht die Beschwerde das Normenkontrollurteil in einem entscheidenden Punkt. Das Normenkontrollgericht steht zwar auf dem Standpunkt (vgl. UA S. 13), dass der Antragsgegner den vorhandenen Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft subjektiv habe anders lösen wollen als er diesen Konflikt objektiv (durch unzureichende Ausnahmevorschriften) gelöst habe. Die sich daraus ergebende "offensichtliche Inkongruenz zwischen der Zielvorstellung des Verordnungsgebers und der verordnungstechnischen Umsetzung dieser Vorstellung" hat nach Ansicht der Vorinstanz zwangsläufig zur Folge, dass das Abwägungsergebnis im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung - so wie es in der Naturschutzverordnung objektiv seinen Niederschlag gefunden hat - als fehlerhaft beurteilt werden muss. Der beschließende Senat versteht diese Ausführungen nicht dahin, dass das Normenkontrollgericht die (subjektiven) Zielvorstellungen des Verordnungsgebers zum Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit der Verordnung erhoben hat. Aus dem Gesamtzusammenhang der Urteilsgründe ergibt sich vielmehr deutlich, dass der zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung führende Fehler nach Ansicht der Vorinstanz darin liegt, dass der Verordnungsgeber den vorhandenen und von ihm auch erkannten Konflikt zwischen Naturschutz und Landwirtschaft nach Wortlaut und Systematik der angegriffenen Verordnung "objektiv" unter Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gelöst hat. Der Verordnungsgeber habe alle erkennbaren Konflikte zu lösen; dies sei indessen hier nicht geschehen (UA S. 13). Bei diesem Verständnis des Normenkontrollurteils besteht kein Widerspruch zu den von der Beschwerde angeführten Ausführungen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1984 (BVerwGE 70, 318 ).
3. Die Beschwerde möchte schließlich rechtsgrundsätzlich geklärt wissen, wie der unbestimmte Rechtsbegriff der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung zu verstehen ist. Sie wirft insbesondere die Frage auf, wie der Begriff "Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart" zu bestimmen und wie die "tägliche Wirtschaftsweise eines Landwirtes" positiv zu umschreiben sei. Diese Fragen zielen auf die Rechtsansicht des Normenkontrollgerichts, von der Landwirtschaftsklausel in § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Nr. 1 der angegriffenen Rechtsverordnung sei die Umwandlung von Hochstammobstanlagen in Niederstammplantagen bzw. in Spargelanbauflächen nicht gedeckt. Das Normenkontrollgericht stützt sich bei seiner Auslegung der vorgenannten Bestimmungen auf die in der Rechtsprechung vorherrschende Auslegung des Begriffs der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung in § 1 Abs. 3 und § 8 Abs. 7 BNatSchG (a.F.). Auch dieses Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
Soweit das Normenkontrollgericht seine Auslegung der Naturschutzverordnung vom Verständnis bundesrechtlicher Vorschriften des Naturschutzrechts abhängig gemacht hat, kann das Revisionsgericht zwar überprüfen, ob die Vorinstanz bei der Auslegung des Landesrechts Bundesrecht verletzt hat (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO - vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1984 - BVerwG 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 ). Die von der Beschwerde aufgeworfenen Fragen lassen jedoch hinsichtlich des bundesrechtlichen Begriffs einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung keinen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf erkennen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft (§ 1 Abs. 3, § 8 Abs. 7 BNatSchG a.F.) nicht für solche Veränderungen der Landschaft gilt, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen oder diese effektiver gestalten sollen. Die sog. Landwirtschaftsklausel will die "tägliche Wirtschaftsweise" des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen. Dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1992 - BVerwG 4 B 38.92 - UPR 1992, 309; Beschluss vom 14. April 1988 - BVerwG 4 B 55.88 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 14 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.