BVerwG 4 BN 28.03 , Beschluss vom 09. Februar 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 4 BN 28.03 VGH München - 14.01.2003 - AZ: VGH 1 N 01.2072 - Bayerischer VGH München - 14.01.2003 - AZ: VGH 1 N 01.2072

In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:

Die Beschwerden der Landesanwaltschaft Bayern und des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Januar 2003 werden zurückgewiesen. Die Landesanwaltschaft Bayern und der Antragsgegner tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zur Hälfte. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 € festgesetzt.

Gründe

I
Der Antragsteller wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungsplan des Antragsgegners. Dieser am 4. Juli 2001 bekannt gemachte Bebauungsplan setzt im Anschluss an ein vorhandenes Wohngebiet ein allgemeines Wohngebiet für drei Wohngebäude fest. Das knapp 8 200 m² große Plangebiet liegt im Geltungsbereich der Chiemsee-Schutzverordnung vom 6. November 1986, die es als Landschaftsschutzgebiet ausweist. Am 25. April 2001 wurde dem Antragsgegner für die Planung eine Befreiung von den Verboten der Chiemsee-Schutzverordnung erteilt.
Das Normenkontrollgericht hat mit Urteil vom 14. Januar 2003 - VGH 1 N 01.20 72 - (BauR 2003, 997) festgestellt, dass der Bebauungsplan unwirksam sei, weil er den Vorschriften der Chiemsee-Schutzverordnung widerspreche. Denn er lasse eine Bebauung zu, die mit dem Veränderungsverbot der Chiemsee-Schutzverordnung nicht vereinbar sei. Der Widerspruch zu dieser Verordnung werde nicht durch die Befreiung ausgeräumt, die für den Bebauungsplan erteilt worden sei. Denn diese Befreiung gehe ins Leere, weil die Befreiungsvorschriften des Art. 49 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG und des § 7 Abs. 1 der Chiemsee-Schutzverordnung nicht für den Erlass von Rechtsvorschriften, sondern nur für "Tathandlungen" gälten. Der Widerspruch könne auch nicht durch Befreiungen für die nach dem Bebauungsplan zulässigen Bauvorhaben aufgelöst werden. Denn eine Befreiungslage bestehe hier nicht. Vielmehr würde die Chiemsee-Schutzverordnung durch die nach dem Bebauungsplan zulässigen Veränderungen des Schutzgebiets teilweise "funktionslos" werden.
Gegen diese Normenkontrollentscheidung wenden sich die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses und der Antragsgegner mit Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision.
II
Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO gestützten Beschwerden sind nicht begründet. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.
1.1 Die von der Vertreterin des öffentlichen Interesses als grundsätzlich bedeutsam (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bezeichnete Frage, anhand welcher Kriterien der Widerspruch eines Bebauungsplans zu einer Landschaftsschutzverordnung zu beurteilen ist, insbesondere ob eine Befreiungslage abstrakt oder konkret zu beurteilen ist, bedarf keiner Beantwortung in einem Revisionsverfahren. Die Frage ist, soweit sie hier entscheidungserheblich wäre, bereits durch eine gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 und Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 ).
Danach ist von folgender Rechtslage auszugehen: Sind die Festsetzungen eines Bebauungsplans mit den Regelungen einer Landschaftsschutzverordnung - wie hier den Bauverboten der Chiemsee-Schutzverordnung - nicht zu vereinbaren, ist dieser Bebauungsplan mangels Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) dann unwirksam, wenn sich die entgegenstehenden naturschutzrechtlichen Bestimmungen als dauerhaftes rechtliches Hindernis erweisen. In einem solchen Fall besteht zugleich ein inhaltlicher Widerspruch im Sinne von § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 Satz 2 BauGB zwischen dem Bebauungsplan und der Landschaftsschutzverordnung, der ebenfalls zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führt. Wirksam ist der Bebauungsplan hingegen, wenn für die geplante bauliche Nutzung die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung von diesen Bestimmungen rechtlich möglich ist, weil objektiv eine Ausnahme- oder Befreiungslage gegeben ist und einer Überwindung der naturschutzrechtlichen Verbotsregelung auch sonst nichts entgegensteht. Andernfalls kann die Unwirksamkeit oder Nichtigkeit des Bebauungsplans nur dadurch vermieden werden, dass vor Abschluss des Planaufstellungsverfahrens die der konkreten Planung widersprechenden naturschutzrechtlichen Regelungen durch die vollständige oder zumindest teilweise Aufhebung der Landschaftsschutzverordnung beseitigt werden.
Der Verwaltungsgerichtshof ist der Sache nach von diesen Maßstäben ausgegangen und hat in Würdigung der örtlichen Situation das Bestehen einer Befreiungslage verneint (Urteilsabdruck S. 11 f.). Dies ist in Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts, nämlich des Art. 49 BayNatSchG und der Chiemsee-Schutzverordnung, geschehen. Die hierbei zugrunde zu legenden Beurteilungsmaßstäbe sind gleichfalls landesrechtlicher Natur, und zwar auch dann, wenn sich das Normenkontrollgericht - wie die Beschwerde geltend macht - bei der Auslegung des bayerischen Naturschutzrechts auf Analogien zum revisiblen Bauplanungsrecht stützt. Aus bundesrechtlicher Sicht ist allein das Ergebnis der naturschutzrechtlichen Prüfung für die Frage maßgebend, ob sich der inhaltliche Widerspruch zwischen Landschaftsschutzverordnung und Bebauungsplan in absehbarer Zeit durch eine Ausnahme oder Befreiung beseitigen lässt oder nicht.
Die in der formulierten Grundsatzfrage enthaltene Frage, ob ein Bebauungsplan aus naturschutzrechtlichen Gründen unwirksam sein kann, obwohl die Naturschutzbehörde eine Befreiungslage bescheinigt hat, stellt sich im vorliegenden Verfahren in dieser Allgemeinheit nicht. Entscheidungserheblich ist hier nur, ob die von der zuständigen Naturschutzbehörde für den Bebauungsplan erteilte Befreiung von den Verboten der Chiemsee-Schutzverordnung den Widerspruch zwischen dem Bebauungsplan und der Landschaftsschutzverordnung auflösen kann. Diese Frage ist zu verneinen. Das Normenkontrollgericht führt nämlich in Anwendung irrevisiblen Lan-
desrechts aus, dass die erteilte Befreiung zwar wirksam sei, jedoch ins Leere gehe, weil das bayerische Naturschutzrecht Befreiungen nur für Tathandlungen, nicht jedoch für den Erlass von Rechtsvorschriften vorsehe; der Befreiungsbescheid sei auf etwas rechtlich Unmögliches gerichtet, weil Art. 49 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG keine Befreiung gegenüber dem Träger der Bauleitplanung erlaube. An diese Beurteilung ist der Senat gemäß § 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 560 ZPO gebunden.
Im Übrigen ist allerdings bereits geklärt, dass eine bestandskräftig erteilte Befreiung infolge ihrer Tatbestandswirkung von allen Staatsorganen, insbesondere auch von den Gerichten, zu beachten ist (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - a.a.O. ). Läge also eine den Widerspruch zwischen Bebauungsplan und Landschaftsschutzverordnung auflösende Befreiung vor, so käme es in der Tat allein auf die Beurteilung durch die Fachbehörde an, die die Befreiung erteilt hat. Ob die bestandskräftige Befreiung zu Recht erteilt worden wäre, ob also eine Befreiungslage objektiv gegeben wäre, dürfte das Gericht nicht überprüfen. Für den streitigen Bebauungsplan ist die Tatbestandswirkung der erteilten Befreiung aber ohne Bedeutung, weil die Befreiung nach der den Senat bindenden Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts - wie bereits ausgeführt - ins Leere geht. Fehlt es jedoch an einer bestandskräftigen Entscheidung, so bildet die in der Befreiung zum Ausdruck kommende Beurteilung der Naturschutzbehörde zwar ein gewichtiges Indiz (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - a.a.O. ), vermag das Gericht jedoch nicht zu binden.
1.2 Das Normenkontrollurteil weicht nicht vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - (a.a.O.) ab (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Beschwerde erblickt eine Divergenz darin, dass das Normenkontrollgericht bei der Prüfung, ob eine Befreiungslage gegeben ist, dem Bescheid vom 25. April 2001, mit dem der Antragsgegner für die Bebauungsplanung von den Verboten der Chiemsee-Schutzverordnung befreit wurde, keine Bedeutung beigemessen habe. Dies beruht indes auf der Auslegung und Anwendung von Landesrecht, nämlich auf der Annahme, die Vorschrift des Art. 49 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG erlaube keine Befreiung gegenüber dem Träger der Bauleitplanung. Mit einer derartigen landesrechtlichen Fallgestaltung hatten weder das Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - (a.a.O.) noch das Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - (a.a.O.) zu tun.
Soweit die Vertreterin des öffentlichen Interesses im Rahmen ihrer Divergenzrüge auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C 1.99 - (BVerwGE 109, 371) Bezug nimmt, merkt der beschließende Senat an, dass sich der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt, anders als die Beschwerde offenbar meint, nicht wesentlich von dem hier zu beurteilenden Sachverhalt unterscheiden dürfte. Denn auch vorliegend würde im Fall einer Befreiung eine deutliche Ausweitung der Wohnbebauung auf bisher unbebaute Flächen innerhalb der Landschaftsschutzverordnung ermöglicht. Nach den - unwidersprochen gebliebenen - Feststellungen des Normenkontrollgerichts (Urteilsabdruck S. 11) würde nämlich bei Verwirklichung der drei im Bebauungsplan vorgesehenen Wohngebäude ein weiteres bislang als Splittersiedlung im Außenbereich (§ 35 BauGB) zu qualifizierendes Gebiet zum Bestandteil des Bebauungszusammenhangs und stünde damit als Innenbereich (§ 34 BauGB) einer zusätzlichen Bebauung offen.
2.1 Auch die Grundsatzrügen des Antragsgegners müssen ohne Erfolg bleiben.
Die Frage nach der rechtlichen Bedeutung einer zwar rechtswidrigen, aber nicht nichtigen und damit wirksamen naturschutzrechtlichen Befreiung für die Festsetzungen eines Bebauungsplans rechtfertigt aus den schon dargelegten Gründen nicht die Zulassung der Revision. Das Normenkontrollgericht hat die (äußere) Wirksamkeit der Befreiungsentscheidung des Landratsamts zwar nicht in Frage gestellt, weil der ihr anhaftende Rechtsfehler mangels Offenkundigkeit nicht zur Nichtigkeit führe. Es hat ihr aber in Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts jeglichen rechtlichen Regelungsgehalt abgesprochen, soweit es um Auswirkungen auf die Bebauungsplanung des Antragsgegners geht.
Auch wegen der sich daran anschließenden Frage der Beschwerde, ob die betreffende Befreiungsentscheidung - ggf. im Wege der Umdeutung gemäß Art. 47 BayVwVfG - jedenfalls als bindende Zusicherung gemäß Art. 38 BayVwVfG zur Erteilung entsprechender Befreiungen für die Einzelbauvorhaben angesehen werden müsse, kann die Revision nicht zugelassen werden. Eine klärungsbedürftige Frage zur Auslegung der - revisiblen - Vorschriften der Art. 38 und 47 BayVwVfG wirft die Beschwerde nicht auf. Sehr zweifelhaft ist ferner, ob die Frage über den vorliegenden Fall hinaus von allgemeinem Interesse sein kann. Dass auch bei einem "ins Leere gehenden" Verwaltungsakt generell an eine Umdeutung zu denken ist, versteht sich von selbst. Ob sie jedoch tatsächlich vorgenommen werden kann, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Im vorliegenden Fall hat sich das Normenkontrollgericht mit der Frage einer Umdeutung nicht ausdrücklich beschäftigt. Das ist nicht zu beanstanden; denn als Zusicherung einer Befreiung für die Einzelbauvorhaben kann die erteilte Befreiung nicht umgedeutet werden. Nach Art. 47 Abs. 1 BayVwVfG kann ein Verwaltungsakt nur dann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er rechtmäßig hätte erlassen werden können. Daran fehlt es hier. Nach der Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts darf für die im Bebauungsplan vorgesehene Bebauung aus materiellrechtlichen Gründen keine Befreiung von dem Veränderungsverbot erteilt werden; eine Befreiungslage ist nach seiner Rechtsauffassung nicht gegeben. Für diese Beurteilung der "objektiven" Befreiungslage kommt es auf die "wahre" Rechtslage und damit im Ergebnis allein auf die Sicht des Gerichts an, nicht auf die Einschätzung durch die Naturschutzbehörde; denn die zum Bebauungsplan erteilte Befreiung hat keine materielle Wirkung und kann insoweit keine Tatbestandswirkung entfalten.
Schließlich erfüllt auch die dritte vom Antragsgegner als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage nicht die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Beschwerde hält die Frage für klärungsbedürftig, ob ein Bebauungsplan auch dann rechtswidrig ist, wenn der inhaltliche Widerspruch zu einer Landschaftsschutzverordnung zwar nicht durch Befreiung, aber durch Herausnahme aus dem Umgriff der Verordnung beseitigt werden kann. Diese Frage ist im hier zu entscheidenden Fall rein theoretisch, weil sich aus dem Normenkontrollurteil kein Anhaltspunkt dafür ergibt, dass die zuständige Naturschutzbehörde Derartiges ins Auge gefasst hätte. Im Übrigen ergibt sich aus dem oben Ausgeführten, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C 1.99 - a.a.O.) ein Widerspruch zwischen einem Bauleitplan und einer Landschaftsschutzverordnung, der nur durch Aufhebung oder Änderung der Landschaftsschutzverordnung zu beheben ist, zur Unwirksamkeit oder Nichtigkeit des Bauleitplans führt. In der jüngsten Rechtsprechung ist lediglich herausgearbeitet worden, dass diese Folge bei einer Befreiungslage (oder einer erteilten Befreiung) nicht eintritt, weil der Widerspruch durch die Befreiung aufgehoben wird.
2.2 Dass die unter Nr. II. der Beschwerdebegründung erhobenen Divergenzrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) unbegründet sind, ergibt sich aus den oben in Abschnitt 2.1 gemachten Ausführungen.
3. Schließlich greift auch die Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) des Antragsgegners nicht durch.
Die Beschwerde hält dem Normenkontrollgericht einen Gehörsverstoß (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) vor, weil es bei der Beurteilung, ob der Bebauungsplan im Widerspruch zu den Vorschriften der Chiemsee-Schutzverordnung steht, den Sachvortrag des Antragsgegners nicht berücksichtigt habe. Was die Beschwerde insoweit vorbringt, stellt sich indes als bloße abweichende Würdigung des Regelungsgehalts der Festsetzungen im Bebauungsplan dar. Mit einer derartigen Urteilskritik kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht dargetan werden.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.


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