BVerwG 4 BN 3.22
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Mai 2022
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt und Dr. Hammer
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem auf die mündliche Verhandlung vom 6. Juli 2021 ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu je einem Drittel.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 45 000 € festgesetzt.
Gründe
1
Die auf sämtliche Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
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1. Grundsätzliche Bedeutung i. S. v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt. Diese Voraussetzungen sind nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO in der Beschwerdebegründung darzulegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 ).
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a) Die als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,
Fällt eine städtebauliche Entwicklungssatzung unter die Pläne i. S. d. § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG, so dass eine Kommune vor Erlass einer solchen verpflichtet ist, eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn diese geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen?,
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats verneinen, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte.
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Der gesetzlich nicht definierte Begriff des Plans i. S. v. § 36 BNatSchG, der zusammen mit der Regelung in § 34 BNatSchG der Umsetzung von Art. 6 Abs. 3 und 4 der FFH-Richtlinie dient, ist - auch in Anlehnung an die Begriffsbestimmung in Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie - weit auszulegen. Er umfasst demnach als solcher eine große Bandbreite von Entscheidungen. Eine Eingrenzung erfährt er durch das Erfordernis, dass der Plan bei behördlichen Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen ist. Dem Plan muss folglich eine Steuerungsfunktion für ihm nachgelagerte Entscheidungen zukommen (vgl. Möckel, in: GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 36 Rn. 1, 4, 16; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2021, § 36 BNatSchG Rn. 5). Diese Steuerungsfunktion ist für den Anwendungsbereich des § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG nur dann von Belang, wenn der Plan für die nachfolgenden Entscheidungen in hinreichend konkretisierter Weise Vorgaben enthält, die sich in der Weise in den damit ermöglichten Nutzungen niederschlagen, dass sie deren Eignung beeinflussen, ein Natura 2000-Gebiet zu beeinträchtigen.
5
Das ist bei der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht der Fall. Sie trifft zwar eine örtliche Festlegung, indem sie sich auf einen bestimmten Ortsteil oder andere Teile des Gemeindegebiets als Entwicklungsbereich bezieht (§ 165 Abs. 2 und 6 BauGB), und formuliert darüber hinaus in der Begründung (§ 165 Abs. 7 BauGB) jedenfalls eine Größenordnung für das Entwicklungsziel der Maßnahme. Die durch den Erlass der Satzung eingeleitete Entwicklungsmaßnahme ist dabei durch ein Maßnahmenbündel gekennzeichnet, das durch eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet verwirklicht werden soll (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2002 - 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248 ). Die Entwicklungssatzung ist demnach auf Konkretisierung durch nachfolgende Planungsschritte angelegt (BVerwG, Beschluss vom 24. März 2010 - 4 BN 60.09 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 7 Rn. 10). Sie dient mit dem Genehmigungsvorbehalt nach § 169 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. §§ 144, 145 BauGB der Sicherung und mit der Grunderwerbspflicht der Gemeinde nach § 166 Abs. 3 BauGB als eines Elements der Bodenordnung (BVerwG, Beschluss vom 27. September 2012 - 4 BN 20.12 - BauR 2013, 66 Rn. 6) der Umsetzung der Bauleitplanung. Die erforderlichen Bebauungspläne (§ 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB) sind mangels entsprechender Festlegungen - anders als etwa beim Flächennutzungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) – nicht aus der Entwicklungssatzung zu entwickeln. Dieser fehlt es folglich jedenfalls dann, wenn wie hier der Entwicklungsbereich nicht in, sondern lediglich in der Nähe von Natura 2000-Gebieten liegt, an einem Inhalt, der eine habitatrechtliche Prüfung überhaupt erst ermöglichte. Denn eine solche Prüfung ist sachnotwendig von (Detail-)Kenntnissen abhängig, die in einem frühen Verfahrensstadium wegen der ausstehenden planerischen Festsetzungen noch nicht vorliegen; des Weiteren ließen sich in der Entwicklungssatzung gegebenenfalls erforderliche Kohärenzsicherungsmaßnahmen nicht treffen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. März 2015 - 4 BN 32.13 - Buchholz 406.11 § 1a BauGB Nr. 9 Rn. 35 und vom 21. April 2021 - 4 BN 48.20 - ZfBR 2021, 669 Rn. 6; siehe auch Epiney, in: Epiney/Gammenthaler, Das Rechtsregime der Natura 2000-Schutzgebiete, 2009, S. 97, 99).
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b) Die hieran anschließende Frage,
Ist eine Kommune vor Erlass einer städtebaulichen Entwicklungssatzung verpflichtet, eine FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG - gegebenenfalls i. V. m. § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG - jedenfalls dann durchzuführen, wenn die nach §§ 146 bis 148 BauGB zulässigen Ordnungs- und Baumaßnahmen nicht aufgrund einer konkreten Schutzgebietsverordnung verboten sind?,
bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist ausgehend vom eindeutigen Regelungsgehalt der gesetzlichen Bestimmungen zu verneinen. Die gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB im städtebaulichen Entwicklungsbereich entsprechend anzuwendenden Bestimmungen der §§ 146 bis 148 BauGB über die Durchführung der Maßnahmen regeln allein die Verteilung der Zuständigkeiten von Gemeinden und Eigentümern für die Durchführung der nach den Zielen und Zwecken der Entwicklungsmaßnahme erforderlichen Ordnungsmaßnahmen i. S. v. § 147 BauGB und Baumaßnahmen i. S. v. § 148 BauGB (vgl. etwa Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 147 Rn. 2, § 148 Rn. 2). Sie stellen die Gemeinden und die Eigentümer aber nicht von der Beachtung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen frei und erlauben als solche nicht unmittelbar die Durchführung der betreffenden Maßnahmen. Sind diese Maßnahmen wirkungsbezogen als Projekte i. S. v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einzuordnen, ist nach Maßgabe dieser Bestimmung für das jeweilige Vorhaben grundsätzlich die FFH-Verträglichkeit zu prüfen. Ist die Maßnahme nach Erlass eines Bebauungsplans (§ 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB) nach den §§ 29, 30 BauGB zu beurteilen, wird die FFH-Verträglichkeit gemäß § 34 Abs. 8 BNatSchG bereits bei Erlass des Bebauungsplans gewährleistet (§ 1a Abs. 4 BauGB). Entgegen der Auffassung der Beschwerde ergibt sich aus dem Beschluss des Senats vom 24. März 2010 - 4 BN 60.09 - (Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 7 Rn. 11) nichts anderes. Danach sind naturschutzrechtlich relevante Beeinträchtigungen auf der Grundlage der Sanierungssatzung nicht nur dann ausgeschlossen, wenn die Ordnungs- und Baumaßnahmen aufgrund von Bestimmungen einer Naturschutzverordnung verboten sind; gleiches gilt vielmehr auch dann, wenn diese Maßnahmen aus rechtlichen Gründen nicht ohne vorherige FFH-Vorprüfung bzw. FFH-Verträglichkeitsuntersuchung durchgeführt werden dürfen.
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c) Die in diesem thematischen Zusammenhang abschließend aufgeworfene Frage,
Ist eine Kommune vor Erlass einer städtebaulichen Entwicklungssatzung verpflichtet, eine FFH-Verträglichkeitsprüfung jedenfalls dann durchzuführen, wenn sie im Rahmen der Aufstellung der Entwicklungssatzung festgestellt hat, dass erhebliche Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden können?,
führt ebenso wenig zum Erfolg der Grundsatzrüge. Die Erläuterungen in der Beschwerdebegründung zu dieser Frage, die sich in der naturschutzrechtlichen Problemstellung der Sache nach nicht von der Frage unter a) unterscheidet, nehmen die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Satzung (§ 169 Abs. 3 BauGB; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 2002 - 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248 , Beschluss vom 27. Mai 2004 - 4 BN 7.04 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 14 S. 43; BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 u. a. - NVwZ 2008, 1229 ) in den Blick. Diese hat als solche aber keine Bedeutung für die Auslegung und das Verständnis der auf den Schutz der Natura 2000-Gebiete gerichteten Vorschriften. Die Möglichkeit einer Enteignung schon im Vorfeld und während der planerischen Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme und die darauf bezogene enteignungsrechtliche Abwägung (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB; siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 5. August 2002 - 4 BN 32.02 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 11 S. 22) müssen sich zwangsläufig mit einer positiven Prognose begnügen, dass die Maßnahme realistischer Weise auch umgesetzt werden kann. Eine abschließende Prüfung der Zulässigkeit des Vorhabens, nämlich des geplanten neuen Stadtteils, über dessen endgültige Ausgestaltung im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gerade noch nicht entschieden ist, scheidet entgegen der Auffassung der Antragsteller zwingend aus. Rechtsschutz im Hinblick auf die endgültige Realisierung des Vorhabens kann bei diesem Verfahrensstand nicht erreicht werden.
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Wie die Rechtsschutzmöglichkeiten letztlich ausgestaltet sind, wenn der Betroffene sein Eigentum im Wege der Enteignung bereits verloren hat und er die Rechtswidrigkeit der weiteren Planung im Hinblick auf eine Rückübertragung des Grundstücks bzw. auf eine Rückenteignung nach Aufhebung der Entwicklungssatzung (§ 169 Abs. 1 Nr. 8 i. V. m. § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 164 Abs. 1 und 2, § 102 BauGB) geltend machen will, bedarf hier keiner Klärung (siehe hierzu BVerfG, Kammerbeschluss vom 19. September 2007 - 1 BvR 1698/04 - juris Rn. 13; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 28; Beschluss vom 27. Mai 2004 - 4 BN 7.04 - ZfBR 2004, 579 ; siehe auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2021, § 165 Rn. 89).
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d) Das Beschwerdevorbringen zur Frage,
Bedarf eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach den §§ 165 ff. BauGB - unter Berücksichtigung ihrer enteignungsrechtlichen Vorwirkung - der Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung?,
verfehlt die Darlegungsanforderungen nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat die Frage einer SUP-Pflicht der Entwicklungssatzung ausführlich geprüft und ist dabei auch auf die unionsrechtlichen Vorgaben eingegangen (UA, juris Rn. 65 ff., 71 f.). Die Antragsteller meinen, neuere Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) erforderten eine Überprüfung der vom Verwaltungsgerichtshof auch im Anschluss an den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. März 2010 - 4 BN 60.09 - (Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 7 Rn. 14) vertretenen Rechtsansicht. Sie setzen sich aber in keiner Weise mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs auseinander, der die in der Beschwerde genannten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in seinen Erwägungen bereits gewürdigt hat (UA, juris Rn. 71 f.). Der Verweis auf eine knapp gehaltene Kommentarstelle vermag eine substantiierte Darlegung weiteren Klärungsbedarfs nicht zu ersetzen. Soweit die Beschwerde auf ihre Darlegungen zur Pflicht zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung verweist, kann sich der Senat seinerseits mit einem Hinweis auf die obigen Ausführungen (unter 1. a bis c) begnügen. Die Rahmensetzung nach Maßgabe der SUP-Pflicht läuft hier im Wesentlichen parallel mit der Steuerungsfunktion eines Plans i. S. v. § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass sich insoweit aus dem jüngsten Urteil des Europäischen Gerichtshofs (vom 22. Februar 2022 - C-300/20 [ECLI:EU:C:2022:102], Bund Naturschutz - Rn. 60 ff.) ein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergeben könnte.
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e) Die Frage,
Müssen bei einer freiwillig durchgeführten Strategischen Umweltprüfung die Voraussetzungen an ein ordnungsgemäß durchgeführtes Verfahren erfüllt sein, insbesondere wenn die Satzungsgeberin den Rechtsschein einer Präklusionswirkung setzt?,
führt ebenso wenig zur Zulassung der Revision. Es ist nicht dargetan, dass sie entscheidungserheblich und folglich in dem angestrebten Revisionsverfahren klärungsfähig ist. Denn sie knüpft an Tatsachen an, die der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Januar 2016 - 4 BN 36.15 - juris Rn. 12 und vom 19. Januar 2022 - 4 BN 47.21 - juris Rn. 5). Die Beschwerde meint, die Frage sei entscheidungserheblich, weil die Strategische Umweltprüfung an verschiedenen Mängeln leide. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich in dieser Hinsicht allerdings nicht festgelegt, sondern diese Fragen offengelassen (UA, juris Rn. 62).
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f) Die Beschwerde zeigt auch nicht auf, dass die Frage,
Orientiert sich beim Erlass einer städtebaulichen Entwicklungssatzung die Prüftiefe für die Planung in eine Ausnahme- oder Befreiungslage hinein - mit Blick auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung - lediglich am Maßstab der praktischen Vernunft?,
angesichts des Standes der Rechtsprechung einer weiteren rechtsgrundsätzlichen Klärung bedürfte.
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In Bezug auf die Erforderlichkeit der Entwicklungssatzung hat der Verwaltungsgerichtshof geprüft, ob dieser in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen, und dies auch für die Belange des Artenschutzes verneint (UA, juris Rn. 179 ff.). Dabei ist der Verwaltungsgerichtshof im Anschluss an die gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon ausgegangen, dass die Methode der artenschutzrechtlichen Bestandserfassung nicht normativ festgelegt ist, sie maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten des Einzelfalles abhängt und vor diesem Hintergrund eine am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichtete Prüfung erforderlich, aber auch ausreichend ist (UA, juris Rn. 181). Die Beschwerde ist demgegenüber der Auffassung, dass die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung eine größere Ermittlungstiefe erfordere. Allein damit ist ein weitergehender Klärungsbedarf indessen nicht dargetan. Die Beschwerde sieht daran vorbei, dass die Rechtsprechung den genannten Maßstab für die artenschutzrechtliche Prüfung gerade auch bei Planfeststellungsbeschlüssen zugrunde legt, denen nach Maßgabe der fachgesetzlichen Bestimmungen enteignungsrechtliche Vorwirkung zukommt (siehe etwa BVerwG, Urteile vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 54 ff., vom 6. April 2017 - 4 A 16.16 - juris Rn. 57 f. , vom 3. November 2020 - 9 A 12.19 - BVerwGE 170, 33 Rn. 634 und zuletzt vom 5. Oktober 2021 - 7 A 14.20 - juris Rn. 46; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 - NVwZ 2016, 524 Rn. 12).
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g) Ohne Erfolg bezeichnet die Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bedeutsam die Frage,
Darf bei Annahme eines faktischen Vogelschutzgebiets in eine Ausnahmelage nach § 34 Abs. 3 BNatSchG bzw. in eine Befreiungslage nach § 67 Abs. 2 BNatSchG geplant werden?
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Ob angesichts der Rechtsprechung zum strengen Schutzregime faktischer Vogelschutzgebiete, nach dem nur überragende Gemeinwohlbelange geeignet sind, das Beeinträchtigungs- und Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VRL zu überwinden (vgl. BVerwG, Urteile vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 - BVerwGE 120, 276 , vom 27. März 2014 - 4 CN 3.13 - BVerwGE 149, 229 Rn. 16, zuletzt vom 17. Dezember 2021 - 7 C 7.20 - NVwZ 2022, 803 Rn. 39), ein Klärungsbedarf sich wegen der in der Beschwerdebegründung angesprochenen Möglichkeit einer förmlichen Unterschutzstellung und des daraus folgenden zukunftsbezogenen Regime- und Maßstabswechsels (siehe dazu etwa BVerwG, Urteile vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 - a. a. O. S. 283 ff. und vom 27. März 2014 - 4 CN 3.13 - a. a. O. Rn. 26 ff.) ergeben könnte, kann dahinstehen. Denn jedenfalls ist die Entscheidungserheblichkeit der so verstandenen Frage nicht dargetan. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs kann nämlich im Bedarfsfall die Straßenbahnanbindung ohne Berührung des L...wäldchens, dessen Einordnung als faktisches Vogelschutzgebiet behauptet wird, hergestellt werden (UA, juris Rn. 155).
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h) Des Weiteren will die Beschwerde die Frage rechtsgrundsätzlich geklärt wissen:
Müssen bei der Festlegung eines Entwicklungsbereichs absehbare negative klimatische Auswirkungen der Entwicklungsmaßnahme in der entwicklungsrechtlichen Gesamtabwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB ermittelt und bewertet werden?
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Soweit die Fragestellung einer fallübergreifenden Beantwortung zugänglich ist, wird ein Klärungsbedarf nicht dargelegt. In die entwicklungsrechtliche Gesamtabwägung (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB) müssen die Belange eingestellt werden, die nach Lage der Dinge einzustellen sind. Dies richtet sich nach dem in der Entwicklungssatzung enthaltenen verbindlichen Entscheidungsprogramm. Danach bestimmt sich auch der Umfang der erforderlichen Ermittlungen in der vorbereitenden Untersuchung. Mit der Entwicklungssatzung wird als Vorgabe für die anschließende Planung der Standort des neuen Stadtteils bestimmt. Insoweit bedarf es der Feststellung, dass der gewählte Standort unter stadtklimatischen Aspekten im Sinne der Anpassung an den Klimawandel (siehe § 1a Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 BauGB) vertretbar ist und nicht auf unüberwindliche Hürden trifft (UA, juris Rn. 168). Demgegenüber ist die weitere Optimierung im Hinblick auch auf Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken (siehe § 1a Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 BauGB), der Bauleitplanung vorbehalten. Entsprechendes gilt für die Umsetzung des Ziels eines klimaneutralen Stadtteils, das sich an der genannten Vorgabe des Klimaschutzes orientiert.
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i) Die Frage,
Ist die Dauer der Entwicklungsmaßnahme dahingehend nach oben beschränkt, dass für den gesamten Umsetzungszeitraum der Entwicklungsmaßnahme eine belastbare Datenbasis - jedenfalls als Grundlage für eine Schätzung - vorliegen muss?,
die sich in der Sache ersichtlich auf die Anforderungen an eine ausreichende Prognose für den Nachweis eines erhöhten Wohnraumbedarfs im gesamten Entwicklungszeitraum bezieht, bedarf keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung. Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass eine solche Prognose zum einen an den spezifischen Sachgesetzlichkeiten ausgerichtet sein und in erster Linie auf Fakten und Daten beruhen muss (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 55.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 S. 8). Hierzu zählen ohne Weiteres nach statistischen Kriterien ermittelte Bevölkerungsvorausrechnungen insbesondere des Statistischen Landesamts, die vom Verwaltungsgerichtshof als "belastbare Datenbasis" eingeordnet werden (UA, juris Rn. 129). Daneben und ergänzend hierzu können zum anderen - nachrangig - auch Schätzungen als Prognosebasis herangezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 55.00 - a. a. O.). Auch davon ist der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen (UA, juris Rn. 133). Ein darüber hinaus gehender verallgemeinerungsfähiger Klärungsbedarf wird nicht aufgezeigt. Insbesondere ist es eine Frage der Umstände des Einzelfalles, in welcher Weise eine Schätzung, die über den von der belastbaren Datenbasis erfassten Zeitraum hinausweist, an diese Datenbasis anknüpft.
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j) Die Frage,
Werden die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Prognose eines erhöhten Bedarfs i. S. v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB auch dann erfüllt, wenn diese nicht für den gesamten Umsetzungszeitraum der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme vorliegen und insbesondere nicht von der Gemeinde selbst, sondern durch das die Satzung überprüfende Gericht angestellt worden sind?,
führt die Grundsatzrüge nicht zum Erfolg.
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Die Beschwerde legt die Entscheidungserheblichkeit dieser Frage nicht dar. Denn diese setzt einen Sachverhalt voraus, den der Verwaltungsgerichtshof so nicht festgestellt hat. Der Verwaltungsgerichtshof geht vielmehr davon aus, dass die Antragsgegnerin eine Prognose des Inhalts angestellt hat, dass der Wohnraumbedarf bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme besteht und keinesfalls ein Angebotsüberhang eintreten wird (UA, juris Rn. 85, 117 f.). Das Fehlen einer ausdrücklichen Einschätzung des Wohnraumbedarfs für die letzten beiden Jahre vor dem prognostizierten Abschluss der Entwicklungsmaßnahme im Jahre 2042 führt der Verwaltungsgerichtshof auf einen unterbliebenen vollständigen förmlichen Abgleich von Untersuchungsbericht und Zeit- und Maßnahmenplan zurück, der nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs in der Sache allerdings wegen des ebenfalls prognostischen Charakters des Zeitrahmens für die Durchführung letztlich unbeachtlich ist (UA, juris Rn. 133). Gegen diese Sachverhaltswürdigung bringen die Antragsteller Zulassungsgründe nicht vor.
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k) Die Beschwerde möchte grundsätzlich geklärt wissen:
Ist für die Beantwortung der Frage, ob eine Entwicklungsmaßnahme i. S. v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zügig durchgeführt wird, auch die Pflicht des § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu berücksichtigen, unverzüglich Bebauungspläne aufzustellen, und kann es - falls dies zu bejahen ist - einer zügigen Durchführung entgegenstehen, wenn die Aufstellung von Bebauungsplänen im Satzungsgebiet im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen ausgeschlossen ist und dieses Hindernis zunächst noch beseitigt werden muss oder die Gemeinde ungeachtet dessen von einem erheblichen Zeitverzug von mindestens 3 Jahren bis zur Aufstellung von Bebauungsplänen ausgeht?
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Soweit die Frage einer fallübergreifenden Beantwortung zugänglich ist, legt die Beschwerde einen Klärungsbedarf nicht dar. Es versteht sich bei sachgerechter Gesetzesauslegung von selbst, dass die Pflicht zur unverzüglichen Aufstellung von Bebauungsplänen (§ 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB) im Rahmen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu berücksichtigen ist. Im Übrigen hängt die Beantwortung der Frage, ob trotz Hindernissen, die zu einer Verzögerung der Aufstellung von Bebauungsplänen führen können, noch von einer zügigen Durchführung der Entwicklungsmaßnahme gesprochen werden kann, von den Umständen des Einzelfalles ab. Ein komplexes und umfangreiches Verfahren kann auf vielfältige Hindernisse stoßen; deren Beseitigung muss dann ohne schuldhaftes Zögern in die Wege geleitet werden.
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l) Mit den Fragen,
Dürfen in den räumlichen Geltungsbereich einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme auch Flächen einbezogen werden, die nicht unmittelbar dem "Wohl der Allgemeinheit" i. S. v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB dienen?,
Setzt die Einbeziehung von naturschutzrechtlichen Ausgleichsflächen in den Geltungsbereich einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme voraus, dass der Planungsträger bereits ein Kompensationskonzept erarbeitet hat?,
wird ein weitergehender Klärungsbedarf nicht aufgezeigt.
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In der Rechtsprechung ist geklärt, dass für die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung benötigte Ausgleichsflächen und auch damit Flächen, die nicht unmittelbar der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten als eines benannten Gemeinwohlgrundes i. S. v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB dienen, in den Geltungsbereich einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme einbezogen werden dürfen (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4 S. 22). Die hierfür gegebene Begründung, anderenfalls bestehe die Gefahr, dass die Planung auf der nachfolgenden Ebene defizitär werde, gilt im Übrigen auch für die in der Beschwerdebegründung erläuternd angeführten weiteren flächenintensiven naturschutzrechtlichen Maßnahmen. Dabei kommt es zur Bemessung lediglich auf einen voraussichtlichen Flächenbedarf an, der nach Maßgabe der in der vorbereitenden Untersuchung niedergelegten Überlegungen zu ermitteln ist. Ein präzises Kompensationskonzept, das abschließend erst im Zuge der nachfolgenden Planungsschritte zu entwickeln ist, kann nicht gefordert werden. Schließlich stellen die Antragsteller nicht grundsätzlich in Abrede, dass nach Maßgabe städtebaulicher Erfordernisse auch Freiraumflächen zwingend zu einem neuen Stadtteil gehören. Dass das Revisionsverfahren Anlass geben könnte, hierzu - losgelöst von noch ausstehenden konkreten Planungen - abstrakte Vorgaben zu entwickeln, ist weder substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich.
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m) Schließlich kann die Frage,
Ist § 165 Abs. 6 i. V. m. § 165 Abs. 7 BauGB unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 3 GG dahingehend auszulegen, dass die Entwicklungssatzung selbst den Zweck der Maßnahme enthalten muss oder reicht es mit Blick auf die Formulierung in § 165 Abs. 7 BauGB aus, wenn sich der Zweck der Maßnahme allein der Begründung entnehmen lässt?,
ausgehend von den aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen bei Anwendung üblicher Methoden der Gesetzesauslegung ohne Weiteres im Sinne des vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen Standpunkts beantwortet werden, ohne dass es eines Revisionsverfahrens bedürfte.
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Nach dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Gebot der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit müssen der Anlass, der Zweck und die Grenzen einer Regelung bereichsspezifisch, präzise und eindeutig festgelegt werden. Damit soll sichergestellt werden, dass sich der betroffene Bürger darauf einstellen kann, die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und die Gerichte die Rechtskontrolle vornehmen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33 ). Der Grundsatz der Normenklarheit hat für Normen, die wie die Vorschriften über die Entwicklungssatzung aufgrund der enteignungsrechtlichen Vorwirkung (§ 169 Abs. 3 BauGB) einen Zugriff auf das Eigentum ermöglichen, eine spezifische Bedeutung. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG fordert nicht nur eine gesetzliche Grundlage für konkrete Eingriffe in das Eigentum des Betroffenen, sondern beschränkt zugleich die Entscheidungsbefugnis auf die in der jeweiligen Regelung vom Gesetzgeber bestimmten Vorhaben und Zwecke. Der möglicherweise betroffene Eigentümer muss daher dem Parlamentsgesetz oder der auf dem Parlamentsgesetz beruhenden Satzung oder Rechtsverordnung mit Sicherheit entnehmen können, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss (BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 u. a. - NVwZ 2008, 1229 ). Angesichts der insoweit gegebenen hohen Intensität des Grundrechtseingriffs, den die Norm ermöglicht, sind die Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Norm zwar streng (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 2012 - 2 BvL 9/08 u. a. - BVerfGE 131, 88 <118. f.; juris Rn. 101 f.>). Gleichwohl kommt es auch insoweit darauf an, ob der Betroffene den Zweck einer Enteignung der Norm im Wege einer - nicht allein Fachleuten, sondern auch dem juristischen Laien - zugänglichen Auslegung mit der gebotenen Eindeutigkeit entnehmen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254 ).
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Hiernach kann sich der Satzungsgeber im Normtext mit der genauen Bezeichnung des Entwicklungsbereichs begnügen (§ 165 Abs. 6 Satz 1 BauGB), was nicht zuletzt für die Genehmigungspflicht nach § 169 Abs. 1 Nr. 3, §§ 144, 145 BauGB unabdingbar ist. Der Gegenstand der Entwicklungsmaßnahme, die die eine Enteignung rechtfertigenden Gemeinwohlgründe i. S. v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB benennt, ist in rechtlich zulässiger Weise der Begründung (§ 165 Abs. 7 BauGB) zu entnehmen, die zur Auslegung und zum Verständnis der Entwicklungssatzung heranzuziehen ist. Dies ist insbesondere deswegen geboten und dem Betroffenen ohne Weiteres zumutbar, weil das Gesetz nicht nur die Begründungspflicht - im Gegensatz zu sonstigen Satzungen des Besonderen Städtebaurechts - ausdrücklich normiert, sondern auch anordnet, dass nach der ortsüblichen Bekanntmachung der Entwicklungssatzung (§ 165 Abs. 8 Satz 1 BauGB) diese zusammen mit der Begründung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten und über deren Inhalt Auskunft zu geben ist (§ 165 Abs. 8 Satz 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Auf der Grundlage einer ausführlichen Begründung, der folglich nach dem gesetzgeberischen Konzept ein besonderes Gewicht zukommt, wird der Betroffene im Übrigen sehr viel besser in die Lage versetzt, die Entwicklungsmaßnahme zu bewerten, als durch die bloße Benennung des Gemeinwohlzwecks im Satzungstext selbst.
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2. Die geltend gemachte Divergenzrüge führt ebenso wenig zur Zulassung der Revision.
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Nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung (u. a.) des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Diese Abweichung setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2017 - 6 B 43.17 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 198 Rn. 4). In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die Entscheidung bezeichnet werden, von der das Urteil abweicht. Der Beschwerde obliegt es, aus einer Entscheidung des Divergenzgerichts einen tragenden, abstrakten Rechtssatz zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe einen abstrakten Rechtssatz des Divergenzgerichts fehlerhaft oder gar nicht angewandt, genügt dagegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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a) Die gerügte Abweichung von dem Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 u. a. - (NVwZ 2008, 1229) liegt nicht vor. Die Beschwerde nimmt Bezug auf die dortige Aussage, dass der möglicherweise betroffene Eigentümer dem Parlamentsgesetz oder der auf dem Parlamentsgesetz beruhenden Satzung oder Rechtsverordnung mit Sicherheit entnehmen können muss, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss. Mit diesem Rechtssatz setzte sich der Verwaltungsgerichtshof nur dann in Widerspruch, wenn das Bundesverfassungsgericht so zu verstehen wäre, dass sich die Zwecke bereits allein aus dem Text der Satzung ergeben müssten. Das hat das Bundesverfassungsgericht aber nicht entschieden (siehe bereits BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2017 - 4 BN 4.17 - juris Rn. 4). Das ergibt sich schon daraus, dass es im Zuge der allgemeinen Ausführungen zur Normenklarheit auch das Erfordernis einer Auslegung der Norm betont. Diese kann auch an Umstände außerhalb des Normtextes anknüpfen (siehe oben unter 1. m).
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b) Eine Divergenz zum Beschluss des Senats vom 24. März 2010 - 4 BN 60.09 - (Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 7) ist ebenso wenig gegeben. Ein entscheidungstragender Rechtssatz des Inhalts, dass "Ordnungs- und Baumaßnahmen (...) grundsätzlich nach § 146 bis § 148 BauGB auf der Grundlage einer Sanierungs- bzw. Entwicklungssatzung veranlasst und durchgeführt werden (können), obwohl sie mit naturschutzrechtlich relevanten Beeinträchtigungen verbunden sein könnten", findet sich dort nicht. Der Beschluss formuliert nur im Konjunktiv; des Weiteren verweist er im folgenden Satz auf das Erfordernis einer vorherigen FFH-Verträglichkeitsprüfung, falls die Maßnahme als Projekt i. S. v. § 34 Abs. 1 BNatSchG einzuordnen ist (siehe auch oben unter 1. b).
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3. Mit der Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) dringen die Antragsteller nicht durch. Ein Verfahrensmangel im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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Der Vorwurf der Aktenwidrigkeit geht fehl. Die Verfahrensrüge, das Gericht habe den Sachverhalt aktenwidrig festgestellt, betrifft den Grundsatz der freien Beweiswürdigung und das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des vorhandenen Prozessstoffes (§ 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rüge der Aktenwidrigkeit verlangt den schlüssigen Vortrag, zwischen den in der angegriffenen Entscheidung getroffenen tatsächlichen Annahmen und dem insoweit unumstrittenen Akteninhalt sei ein Widerspruch gegeben, und zudem eine genaue Darstellung des Verstoßes durch konkrete Angaben von Textstellen aus den vorinstanzlichen Verfahren, aus denen sich der Widerspruch ergeben soll. Dieser Widerspruch muss offensichtlich sein, sodass es einer weiteren Beweiserhebung zur Klärung des richtigen Sachverhalts nicht bedarf (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 23. November 2016 - 4 CN 2.16 - BVerwGE 156, 336 Rn. 23 und vom 27. Februar 2020 - 7 C 3.19 - Buchholz 406.25 § 47 BImSchG Nr. 8 Rn. 28).
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Bei seinen Ausführungen zur Inanspruchnahme bachbegleitender Auwaldflächen hat der Verwaltungsgerichtshof den Akteninhalt - hier die entsprechenden Zahlenangaben im Umweltbericht - zur Kenntnis genommen und auf dieser Grundlage den Sachverhalt in bestimmter Weise gewürdigt (UA, juris Rn. 174). Auf letzteres bezieht sich der Sache nach die Kritik der Antragsteller. Eine aktenwidrige Tatsachenfeststellung liegt der Annahme, im weiteren Planungsprozess lasse sich eine Zerstörung von Auwaldflächen und damit die Verwirklichung des Versagungsgrundes des § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG vermeiden, aber nicht zugrunde.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG.