BVerwG 4 BN 40.03
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Juli 2003
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. L e m m e l , H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 17. April 2003 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung des vorinstanzlichen Streitwertbeschlusses vom 17. April 2003 für jeden Rechtszug auf 10 000 € festgesetzt.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der behaupteten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen ist.
1. Die als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob ein Bundesland kraft Naturschutzrechts die Öffnungs- und Sperrzeiten für Gaststätten in einem wie ein Naturschutzgebiet zu schützenden Nationalpark festsetzen darf, führt nicht zur Zulassung der Revision. Sie lässt sich anhand des Gesetzes und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
a) Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 70 ff.) verbietet nicht ein Landesgesetz, das die Öffnungszeiten gastronomischer Einrichtungen festsetzt oder - wie hier - zu Festsetzungen durch die Exekutive ermächtigt. Zwar lässt sich ein solches Gesetz dem Recht der Wirtschaft i.S. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuordnen, weil darunter alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu verstehen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 - BVerfGE 28, 119 ). Ist es dem Naturschutz zu dienen bestimmt, ist aber auch Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG angesprochen. Die Materien des Art. 74 Abs. 1 GG hat der Bund unter den in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen selbst zu regeln, während er im Anwendungsbereich des Art. 75 Abs. 1 GG nur Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen darf. Da nicht unterstellt werden kann, dass das Grundgesetz dieselbe Sachkompetenz in zwei verschiedenen Bestimmungen mit unterschiedlichem Ausmaß regelt, kann Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nur so ausgelegt werden, dass die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Recht der Wirtschaft nicht denselben sachlichen Bereich erfasst wie die Rahmenkompetenz des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Oktober 1962 - 2 BvF 2/60, 1, 2, 3/61 - BVerfGE 15, 1 zum Verhältnis zwischen Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 und Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG). Vorrang hat Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG, weil er gegenüber der weit zu verstehenden Bestimmung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970, a.a.O. ) eine kompetenzielle Spezialregelung darstellt. Er schließt in seinem Anwendungsbereich einen Rückgriff auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus, mag die auf seiner Grundlage getroffene Regelung auch von erheblicher Bedeutung für das Wirtschaftsleben sein (vgl. Kunig in: von Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 74 Rn. 43). Die Frage, ob der Bund durch die Sperrzeitregelung in § 18 GastG von seinem Gesetzgebungsrecht aus Art. 72 Abs. 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG abschließend Gebrauch gemacht hat, stellt sich nicht.
b) Das Bundesnaturschutzgesetz steht einer landesrechtlichen Norm, die die Öffnungszeiten von Schank- und Speisewirtschaften in einem Nationalpark festlegt, ebenfalls nicht entgegen. Nationalparke sind Gebiete, die wie Naturschutzgebiete zu schützen sind (§ 14 Abs. 2 BNatSchG 1998 = § 24 Abs. 3 BNatSchG 2002). Diese Verweisung schließt den Grundsatz ein, dass alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 = § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 2002). Die unerwünschten Folgen, die das Gesetz aufzählt, vor allem die nachhaltige Störung der Natur, kann auch der Betrieb einer Gaststätte in einem Nationalpark auslösen oder jedenfalls verstärken; denn er ist geeignet, die Verweildauer der Touristen zu verlängern und die Begleiterscheinungen, namentlich die Geräuschentwicklung, die mit dem Verlassen des Parks verbunden sind, zeitlich auszudehnen. Mit der Beschränkung der Öffnungszeiten lässt sich erreichen, dass die Natur die notwendigen Ruhephasen erhält. Ob der Nationalpark "Hochharz" des Schutzes durch § 1 der hier streitigen Verordnung überhaupt bedarf und, wenn ja, ob die Regelungen in § 1 verhältnismäßig sind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.
2. Die Revision ist auch nicht zur Klärung der Frage zuzulassen, ob der Begriff der Ausnahme in § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 (= § 24 Abs. 3 BNatSchG 2002) gleichbedeutend ist mit der Ausnahmebewilligung im Sinne des allgemeinen Verwaltungsrechts, d.h. der Einzelfallgestattung eines ansonsten repressiv verbotenen Verhaltens, oder ob die durch die Besiedlung gebotenen Ausnahmen des § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 spezifisch räumlich-gegenständlich zu verstehen sind, d.h. als Ausgrenzung eines bestimmten Gebiets aus einem Nationalpark. Die Norm verpflichtet die Länder sicherzustellen, dass Nationalparks unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete geschützt werden. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass - wie die Beschwerde meint - der Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Bildung einer entsprechenden Enklave aus einem Nationalpark ausgegrenzt werden muss. Geschuldet sind nur die durch die Großräumigkeit und Besiedlung "gebotenen" Ausnahmen. Welche Ausnahmen geboten sind, ist im Wege einer Abwägung zwischen den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes und den Interessen der Eigentümer zu ermitteln, deren planungsrechtlich zulässige bauliche Anlagen von der Schutzgebietsausweisung betroffen sind. § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 gebietet nicht, dass sich die Eigentümerinteressen ohne Abstriche durchsetzen müssen, sondern erlaubt naturschutzrechtliche Regelungen, die durch eine Beschränkung einer ansonsten zugelassenen Nutzung einer baulichen Anlage einen angemessenen Ausgleich zwischen den divergierenden Interessen schaffen soll.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertentscheidung folgt aus § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Die Antragstellerin hat am Ausgang des Verfahrens ein wirtschaftliches Interesse. Sie befürchtet, dass der Betreiber den Pachtvertrag über den Touristensaal auf dem Brocken kündigt, wenn § 1 der angefochtenen Verordnung als rechtmäßig bestätigt wird. Ist ein Prozess für den Kläger von wirtschaftlicher Bedeutung, ist der Streitwert nach § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und nicht - wie vom Normenkontrollgericht angenommen - nach § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG zu bestimmen. Der Senat schätzt, dass die Antragstellerin mit einer Gewinneinbuße von mindestens 10 000 € rechnen muss, falls sich der Brockenwirt von dem Pachtvertrag löst. Er setzt deshalb den Streitwert auf diesen Betrag fest. Seine Befugnis, die erstinstanzliche Streitwertentscheidung von Amts wegen zu ändern, ergibt sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der behaupteten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen ist.
1. Die als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob ein Bundesland kraft Naturschutzrechts die Öffnungs- und Sperrzeiten für Gaststätten in einem wie ein Naturschutzgebiet zu schützenden Nationalpark festsetzen darf, führt nicht zur Zulassung der Revision. Sie lässt sich anhand des Gesetzes und auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
a) Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Art. 70 ff.) verbietet nicht ein Landesgesetz, das die Öffnungszeiten gastronomischer Einrichtungen festsetzt oder - wie hier - zu Festsetzungen durch die Exekutive ermächtigt. Zwar lässt sich ein solches Gesetz dem Recht der Wirtschaft i.S. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuordnen, weil darunter alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu verstehen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 - BVerfGE 28, 119 ). Ist es dem Naturschutz zu dienen bestimmt, ist aber auch Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG angesprochen. Die Materien des Art. 74 Abs. 1 GG hat der Bund unter den in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen selbst zu regeln, während er im Anwendungsbereich des Art. 75 Abs. 1 GG nur Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen darf. Da nicht unterstellt werden kann, dass das Grundgesetz dieselbe Sachkompetenz in zwei verschiedenen Bestimmungen mit unterschiedlichem Ausmaß regelt, kann Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nur so ausgelegt werden, dass die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Recht der Wirtschaft nicht denselben sachlichen Bereich erfasst wie die Rahmenkompetenz des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Oktober 1962 - 2 BvF 2/60, 1, 2, 3/61 - BVerfGE 15, 1 zum Verhältnis zwischen Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 und Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG). Vorrang hat Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GG, weil er gegenüber der weit zu verstehenden Bestimmung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (BVerfG, Beschluss vom 18. März 1970, a.a.O. ) eine kompetenzielle Spezialregelung darstellt. Er schließt in seinem Anwendungsbereich einen Rückgriff auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus, mag die auf seiner Grundlage getroffene Regelung auch von erheblicher Bedeutung für das Wirtschaftsleben sein (vgl. Kunig in: von Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 74 Rn. 43). Die Frage, ob der Bund durch die Sperrzeitregelung in § 18 GastG von seinem Gesetzgebungsrecht aus Art. 72 Abs. 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG abschließend Gebrauch gemacht hat, stellt sich nicht.
b) Das Bundesnaturschutzgesetz steht einer landesrechtlichen Norm, die die Öffnungszeiten von Schank- und Speisewirtschaften in einem Nationalpark festlegt, ebenfalls nicht entgegen. Nationalparke sind Gebiete, die wie Naturschutzgebiete zu schützen sind (§ 14 Abs. 2 BNatSchG 1998 = § 24 Abs. 3 BNatSchG 2002). Diese Verweisung schließt den Grundsatz ein, dass alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten sind (§ 13 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 = § 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 2002). Die unerwünschten Folgen, die das Gesetz aufzählt, vor allem die nachhaltige Störung der Natur, kann auch der Betrieb einer Gaststätte in einem Nationalpark auslösen oder jedenfalls verstärken; denn er ist geeignet, die Verweildauer der Touristen zu verlängern und die Begleiterscheinungen, namentlich die Geräuschentwicklung, die mit dem Verlassen des Parks verbunden sind, zeitlich auszudehnen. Mit der Beschränkung der Öffnungszeiten lässt sich erreichen, dass die Natur die notwendigen Ruhephasen erhält. Ob der Nationalpark "Hochharz" des Schutzes durch § 1 der hier streitigen Verordnung überhaupt bedarf und, wenn ja, ob die Regelungen in § 1 verhältnismäßig sind, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.
2. Die Revision ist auch nicht zur Klärung der Frage zuzulassen, ob der Begriff der Ausnahme in § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 (= § 24 Abs. 3 BNatSchG 2002) gleichbedeutend ist mit der Ausnahmebewilligung im Sinne des allgemeinen Verwaltungsrechts, d.h. der Einzelfallgestattung eines ansonsten repressiv verbotenen Verhaltens, oder ob die durch die Besiedlung gebotenen Ausnahmen des § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 spezifisch räumlich-gegenständlich zu verstehen sind, d.h. als Ausgrenzung eines bestimmten Gebiets aus einem Nationalpark. Die Norm verpflichtet die Länder sicherzustellen, dass Nationalparks unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen wie Naturschutzgebiete geschützt werden. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass - wie die Beschwerde meint - der Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Bildung einer entsprechenden Enklave aus einem Nationalpark ausgegrenzt werden muss. Geschuldet sind nur die durch die Großräumigkeit und Besiedlung "gebotenen" Ausnahmen. Welche Ausnahmen geboten sind, ist im Wege einer Abwägung zwischen den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes und den Interessen der Eigentümer zu ermitteln, deren planungsrechtlich zulässige bauliche Anlagen von der Schutzgebietsausweisung betroffen sind. § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG 1998 gebietet nicht, dass sich die Eigentümerinteressen ohne Abstriche durchsetzen müssen, sondern erlaubt naturschutzrechtliche Regelungen, die durch eine Beschränkung einer ansonsten zugelassenen Nutzung einer baulichen Anlage einen angemessenen Ausgleich zwischen den divergierenden Interessen schaffen soll.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertentscheidung folgt aus § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Die Antragstellerin hat am Ausgang des Verfahrens ein wirtschaftliches Interesse. Sie befürchtet, dass der Betreiber den Pachtvertrag über den Touristensaal auf dem Brocken kündigt, wenn § 1 der angefochtenen Verordnung als rechtmäßig bestätigt wird. Ist ein Prozess für den Kläger von wirtschaftlicher Bedeutung, ist der Streitwert nach § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und nicht - wie vom Normenkontrollgericht angenommen - nach § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG zu bestimmen. Der Senat schätzt, dass die Antragstellerin mit einer Gewinneinbuße von mindestens 10 000 € rechnen muss, falls sich der Brockenwirt von dem Pachtvertrag löst. Er setzt deshalb den Streitwert auf diesen Betrag fest. Seine Befugnis, die erstinstanzliche Streitwertentscheidung von Amts wegen zu ändern, ergibt sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.