BVerwG 4 BN 40.05 OVG Münster - 06.06.2005 - AZ: OVG 10 D 145/04.NE - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 06.06.2005 - AZ: OVG 10 D 145/04.NE
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Dezember 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 2005 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 50 000 € festgesetzt.
Gründe
1 Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
2 1. Die Beschwerde möchte in einem Revisionsverfahren rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,
3 Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass ein Fehler im Rahmen eines Moderationsverfahrens, das bei der Aufstellung eines Bauleitplans - wie hier - zusätzlich zum gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsverfahren (§§ 3, 4, 4 a BauGB) durchgeführt wird, kein gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 - BauROG - vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) beachtlicher Verfahrensfehler ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. § 214 Abs. 1 BauGB i.d.F. des BauROG regelt - ebenso wie § 214 Abs. 1 BauGB i.d.F. des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau vom 24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359) - die Beachtlichkeit einer Verletzung von "Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs". Ob das Gebot, Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen (§ 2 Abs. 2 BauGB), als Verfahrensvorschrift im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls verlangt das BauGB nicht, für die Abstimmung eines Bauleitplans mit den benachbarten Gemeinden einen Moderator einzuschalten. Selbstgewählte Vorgaben für ein nach dem Baugesetzbuch nicht erforderliches Moderationsverfahren, das zum Zwecke der interkommunalen Abstimmung zusätzlich zum gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsverfahren durchgeführt wird, sind keine Verfahrensvorschriften im Sinne des § 214 Abs. 1 BauGB.
4 Ist in einem solchen Moderationsverfahren der Moderator befangen, führt dies auch nicht automatisch zu einem Abwägungsfehler. Das ergibt sich ohne weiteres aus der Rechtsprechung des Senats zum Abwägungsgebot. Nach dieser Rechtsprechung ist das Gebot gerechter Abwägung nur verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht; innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (vgl. Urteile vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301 und vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 ). Die Befangenheit eines Moderators kann hiernach zu einem Abwägungsfehler nur führen, wenn die Gemeinde aufgrund der Befangenheit des Moderators bestimmte abwägungserhebliche Belange nicht oder jedenfalls nicht mit dem ihnen objektiv zukommenden Gewicht in die Abwägung einstellt. Einen solchen Zusammenhang zwischen dem Moderationsverfahren und der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange durch den Rat der Antragsgegnerin zeigt die Beschwerde im Übrigen nicht auf.
5 2. Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage,
6 3. Die Fragen,
7 Da der von der Beschwerde geltend gemachte Abwägungsfehler nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht vorliegt, kommt es auf dessen Beachtlichkeit und die hierzu formulierte Grundsatzfrage ebenfalls nicht an.
8 4. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, im Hinblick auf § 24 Abs. 3 LEPro NRW liege ein Verstoß gegen die Pflicht, den Bebauungsplan den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB) nicht vor, muss nach Auffassung der Beschwerde aus sämtlichen in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründen zur Zulassung der Revision führen. Das Oberverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB im Hinblick auf § 24 Abs. 3 LEPro NRW mit doppelter Begründung verneint: § 24 Abs. 3 LEPro NRW enthalte kein Ziel der Raumordnung (UA S. 27 bis 32). Selbst wenn die Vorschrift als Ziel der Raumordnung zu qualifizieren sei, enthalte sie kein absolutes Verbot der Ausweisung von Kern- und Sondergebieten für Einkaufszentren an so genannten nicht integrierten Standorten. Im atypischen Einzelfall könne die Errichtung eines Einkaufszentrums städtebaulich in Übereinstimmung mit den Zielen der Raumordnung gerechtfertigt sein, auch wenn den Vorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro NRW nicht vollen Umfangs genügt sei. Eine solche Sondersituation im Sinne eines atypischen Einzelfalls sei hier gegeben (vgl. UA S. 32 f.). Ist ein Urteil auf mehrere, jeweils selbständig tragende Begründungen gestützt, kann eine Beschwerde nach § 132 Abs. 2 VwGO nur Erfolg haben, wenn ein Zulassungsgrund bei jedem der Urteilsgründe zulässig vorgetragen und gegeben ist (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328). Die Beschwerde richtet sich gegen beide Urteilsgründe. Die zur Verneinung der Zielqualität erhobenen Rügen greifen jedoch nicht durch. Den in Bezug auf die Bejahung eines atypischen Einzelfalls geltend gemachten Revisionszulassungsgründen ist deshalb nicht weiter nachzugehen.
9 In Bezug auf den ersten Urteilsgrund möchte die Beschwerde in dem erstrebten Revisionsverfahren rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,
10 Die beiden zuerst genannten Fragen würden sich in dem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat § 24 Abs. 3 LEPro NRW die Qualität eines Ziels im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG nicht nur abgesprochen, weil die Planaussage als Soll-Vorschrift formuliert ist und die Fallgestaltungen, bei denen die Regelvorgaben der Vorschrift nicht gelten sollen, nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar seien; es hat die Zielqualität des § 24 Abs. 3 LEPro NRW selbständig tragend auch deshalb verneint, weil die Planaussage im Hinblick auf die im Gesetz enthaltenen Voraussetzungen des Regelfalls den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot nicht genüge (vgl. UA S. 30 f.). Die Vorschrift konkretisiere nicht hinreichend, wann die Nutzungen der angestrebten zentralörtlichen Gliederung und der Sicherung der jeweiligen Versorgungsaufgabe "entsprechen". Es bleibe unklar, ob etwa von der Versorgungsaufgabe der zentralörtlichen Stufe für ihren Verflechtungsbereich auszugehen oder ob insoweit allein auf das Gemeindegebiet des jeweiligen zentralen Ortes abzustellen sei. Es gebe keine Bestimmungsmerkmale dafür, welche Zentralitätsstufe eine Gemeinde aufweisen müsse, um von einer Übereinstimmung zwischen einem geplanten Einzelhandelsvorhaben bestimmter Größenordnung und der Belegenheitsgemeinde sprechen zu können. Ebenfalls unbestimmt sei die Entsprechung zur "angestrebten zentralörtlichen Gliederung", wenn es - wie hier - um die Festsetzung eines Kerngebiets und die in ihm zulässigen Nutzungen gehe, da in einem Kerngebiet nach § 7 Abs. 2 BauNVO vielfältige Nutzungen allgemein zulässig seien. Soweit das Oberverwaltungsgericht die Zielqualität des § 24 Abs. 3 LEPro NRW verneint, weil der Regelfall nicht ausreichend bestimmt sei (vgl. UA S. 32), macht die Beschwerde Gründe für die Zulassung der Revision nicht geltend.
11 Die Frage, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW Zielqualität zukommt, könnte in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Das LEPro NRW gehört dem irrevisiblen Landesrecht an, dessen Auslegung und Anwendung nach § 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen ist (vgl. Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 ). Ob eine Planaussage Zielqualität hat, ist zwar vom Bundesrecht her zu beurteilen, das auf den Zielbegriff nicht nur im Raumordnungsgesetz, sondern auch in der für die Bauleitplanung bedeutsamen Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB abhebt (vgl. Urteil vom 18. September 2003 a.a.O.). Wird mit der Nichtzulassungsbeschwerde die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht gerügt, so ist näher darzulegen, inwieweit der bundesrechtliche Maßstab seinerseits entscheidungserhebliche ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. Beschlüsse vom 9. Oktober 1997 - BVerwG 6 B 42.97 - Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 8 und vom 1. September 1992 - BVerwG 2 NB 1.92 - Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 53). Entscheidungserhebliche Fragen zur Auslegung von § 3 Nr. 2 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB im Hinblick auf die Bestimmtheitsanforderungen an die Regelvorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro NRW wirft die Beschwerde - wie dargelegt - nicht auf.
12 Als Verfahrensmangel rügt die Beschwerde, dass das Normenkontrollgericht von der Rechtsprechung des 7. Senats des Oberverwaltungsgerichts, dass § 24 Abs. 3 LEPro NRW ein Ziel der Raumordnung enthalte, abgewichen sei, ohne die Rechtsfrage gemäß § 12 Abs. 1 i.V.m. § 11 VwGO dem Großen Senat des Oberverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorzulegen. Hierzu war das Oberverwaltungsgericht schon deshalb nicht verpflichtet, weil die Frage, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW ein Ziel der Raumordnung enthält, nach seiner - für das Vorliegen eines Verfahrensfehlers maßgebenden (vgl. Urteil vom 25. März 1987 - BVerwG 6 C 10.84 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 183; stRspr) - Rechtsauffassung nicht entscheidungserheblich war.
13 5. Die als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen,
14 Die Annahme der Beschwerde, jedenfalls die Genehmigungsbehörde habe die Begrenzung der Verkaufsflächen zum Gegenstand ihrer Genehmigungsverfügung gemacht, findet in dem angefochtenen Urteil ebenfalls keine Stütze. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat die Genehmigungsbehörde die vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene 61. Änderung des Flächennutzungsplans genehmigt, ohne die Genehmigung durch Nebenbestimmungen einzuschränken. In einem der Genehmigung beigefügten Begleitschreiben hat sie gebeten, die Berichte der Antragsgegnerin vom 23. Februar und 16. März 1993 als ergänzende Anlagen dem Erläuterungsbericht beizufügen (vgl. UA S. 7). Das Oberverwaltungsgericht hat die Genehmigung als Genehmigung der Darstellung des Kerngebiets ohne Aussagen zur Begrenzung der Verkaufsflächen ausgelegt. Ob die Genehmigungsbehörde - wie von der Antragstellerin behauptet - angenommen hat, die dem Erläuterungsbericht beizufügenden Anlagen seien im Sinne einer Nebenbestimmung rechtsverbindlich, hat das Oberverwaltungsgericht offen gelassen, weil diese Annahme allenfalls als Mangel in der Willensbildung zu bewerten sei (vgl. UA S. 45). In Bezug auf diese Begründung liegen Revisionszulassungsgründe nicht vor. Die Beschwerde macht zwar geltend, dass das Oberverwaltungsgericht insoweit wesentliche Grundsätze bei der Auslegung von Willenserklärungen verkannt habe. Einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf im Hinblick auf die sich aus § 133 BGB ergebenden bundesrechtlichen Anforderungen an die Auslegung von Willenserklärungen oder einen die Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz zur Auslegung von Willenserklärungen, der von einem ebensolchen Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO abweicht, zeigt sie jedoch nicht auf.
15 Die Beschwerde sieht einen Verfahrensmangel darin, dass das Oberverwaltungsgericht dem Antrag, Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Verfügung vom 15. Juni 1993 mit den Genehmigungsanlagen eindeutig so zu verstehen sei, dass die Begrenzung der Verkaufsfläche auf 70 000 m2 wesentliche Entscheidungsgrundlage und dass dies auch den Vertretern der Antragsgegnerin bekannt gewesen sei, abgelehnt hat, weil er nicht eine Tatsache, sondern Auslegung und eine rechtliche Wertung zum Gegenstand habe. Diese Begründung für die Ablehnung des Beweisantrags ist nicht zu beanstanden. Dass die Auslegung der Genehmigung keine dem Beweis zugängliche Tatsache ist, stellt auch die Beschwerde nicht in Abrede. Sie meint, dass das Oberverwaltungsgericht die Bedeutung des wirklichen Willens der Beteiligten für die Auslegung von Willenserklärungen verkannt habe. Bei der Prüfung, ob der Vorinstanz ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, ist jedoch von seiner materiellrechtlichen Rechtsauffassung auszugehen, auch wenn diese einer Überprüfung nicht standhalten sollte (vgl. Urteil vom 25. März 1987 - BVerwG 6 C 10.84 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 183). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht die für die Auslegung von Willensäußerungen der Verwaltung maßgebenden Regeln verkannt haben könnte. Nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 ). Das Oberverwaltungsgericht hat in der Genehmigung einen Anhaltspunkt dafür, dass der Regierungspräsident die Genehmigung nur mit einer "Maßgabe" oder unter einer Auflage erteilen wollte, nicht gesehen. Die Beschwerde möchte den Inhalt der Genehmigung und die Umstände der Genehmigungserteilung in anderer Weise gewürdigt wissen. Eine solche Kritik an der tatrichterlichen Würdigung der Vorinstanz ist nicht geeignet, die Zulässigkeit der Revision zu erreichen.
16 6. Die Beschwerde sieht einen weiteren Verfahrensmangel darin, dass das Oberverwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, zum Beweis der Richtigkeit der - näher spezifizierten - tatsächlichen Angaben, Ausführungen und Darlegungen in ihrer landesplanerischen Stellungnahme vom 30. März 2005 zum GMA-Gutachten ein Sachverständigengutachten einzuholen, wegen eigener Sachkunde des Gerichts abgelehnt hat. Aus dem Vorbringen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Begründung für die Ablehnung des Beweisantrags fehlerhaft war. Das Gericht muss Sachverständige hinzuziehen, wenn die Beurteilung eines konkreten Sachverhalts eine besondere Sachkunde erfordert, die kein Mitglied des Gerichts besitzt (vgl. Urteil vom 9. März 1984 - BVerwG 8 C 97.83 - BVerwGE 69, 70 ; Kopp, VwGO, 14. Auflage 2005, § 98 Rn. 14). Die Beschwerde legt nicht dar, für die Beurteilung welchen Sachverhalts sich das Gericht zu Unrecht für sachkundig gehalten hat. Die Antragstellerin hatte nicht beantragt, ein weiteres Sachverständigengutachten zu der Frage einzuholen, ob die Erweiterung des Einkaufszentrums infolge des Kaufkraftabflusses mit städtebaulich unzumutbaren Auswirkungen für die Nachbargemeinden verbunden ist. Sie wollte mit ihrem Antrag vielmehr - wie die Beschwerde selbst darlegt - den der Prognose der GMA zugrunde gelegten Sachverhalt in Zweifel ziehen und den Sachverhalt - beginnend mit einer neutralen Ermittlung der Verkaufsflächen - durch einen objektiven, unabhängigen Gutachter ermitteln und überprüfen lassen. Warum das Oberverwaltungsgericht nicht in der Lage gewesen sein sollte, selbst zu beurteilen, ob das GMA-Gutachten u.a. bei der Berechnung der Verkaufsflächen von zutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen ist, legt die Beschwerde weder dar noch ist dies ersichtlich.
17 Die in diesem Zusammenhang als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage,
18 7. Die als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage,
19 Schließlich würden sich auch die Fragen,
20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertentscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.
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