BVerwG 4 BN 43.10
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Februar 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. April 2010 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 60 000 € festgesetzt.
Gründe
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Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre, eine Divergenz ist nicht dargelegt.
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1. Die Beschwerde wirft die Frage auf (Beschwerdebegründung unter 1.):
Ist in einem (Angebots-)Bebauungsplan mit der Ausweisung eines Sondergebiets die Festsetzung einer höchstzulässigen durchschnittlichen Größe der Verkaufsfläche der jeweiligen Einzelhandelsbetriebe sowie die auf ein bestimmtes Sortiment bezogene Mindestquote, die gemessen an der gesamten realisierten und betriebenen Verkaufsfläche (stets) eingehalten werden muss, statthaft und findet diese ihre Rechtsgrundlage etwa in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO oder § 16 BauNVO? Spielt es in diesem Zusammenhang (doch) eine Rolle, ob sich das Sondergebiet in der Hand eines Betreibers/Eigentümers befindet?
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Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
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Das Oberverwaltungsgericht hat - mangels hiergegen gerichteter Rügen für das Beschwerdegericht bindend - festgestellt, dass das durch den angegriffenen Bebauungsplan ermöglichte Designer-Direktverkaufszentrum als Einkaufszentrum i.S.d. § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO einzuordnen ist und im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans nur ein Vorhaben, nämlich ein Handelsbetrieb zulässig ist. Die detaillierten Regelungen im Bebauungsplan setzen nach seiner Einschätzung voraus, dass der gesamte Betrieb in einer Hand liegt und damit nur als ein Vorhaben vorgesehen ist und zugelassen werden kann (UA S. 22 - 24).
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Für einen derartigen Fall ist die von der Beschwerde aufgeworfene Frage - soweit sie einer revisionsgerichtlichen Klärung zugänglich ist - in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.
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Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Festsetzung einer baugebietsbezogenen, vorhabenunabhängigen Verkaufsflächenobergrenze zur Steuerung des Einzelhandels in einem Sondergebiet mangels Rechtsgrundlage grundsätzlich unzulässig (Urteile vom 3. April 2008 - BVerwG 4 CN 3.07 - BVerwGE 131, 86 Rn. 14 ff. und vom 24. März 2010 - BVerwG 4 CN 3.09 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 178 Rn. 23; Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 4 BN 63.09 - BRS 74 Nr. 77).
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Eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung kann (als Festsetzung der Art der baulichen Nutzung) jedoch ausnahmsweise auf § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist; dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch (Urteile vom 3. April 2008 a.a.O. Rn. 18 und vom 24. März 2010 a.a.O. Rn. 24). Es genügt nicht, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses - z.B. weil sie mit einem Vorhabenträger einen entsprechenden städtebaulichen Vertrag geschlossen hat - davon ausgehen kann, dass im Sondergebiet tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb verwirklicht werden wird. Gebiets- und vorhabenbezogene Verkaufsflächenbegrenzung sind nur dann identisch, wenn die Festsetzungen des Bebauungsplans nur die Errichtung eines einzigen Einzelhandelsbetriebs zulassen. Das Vorliegen dieser Voraussetzung hat das Oberverwaltungsgericht vorliegend bejaht (UA S. 23).
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Auch die daran anschließende Frage:
Ist eine solche Festsetzung angesichts des Umstandes, dass sowohl die Gesamtverkaufsfläche als auch die auf die einzelnen Sortimente entfallende maximale Verkaufsfläche jeweils ohne eine räumliche Gliederung innerhalb des Baugebietes festgesetzt ist, im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich?
führt nicht zur Zulassung der Revision. In der oben angeführten Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Zulässigkeit nur eines einzigen Betriebes durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt sein muss. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, lässt sich nicht losgelöst von der Planungskonzeption der Gemeinde und den weiteren Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls in rechtsgrundsätzlicher Weise klären.
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Die (wohl nur fürsorglich: „Sollte man annehmen ...“
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2. Auch die Fragen (Beschwerdebegründung unter 2.):
Kann die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung eines Sondergebietes für Einzelhandel nach § 11 Abs. 2 BauNVO in der Weise festgesetzt werden, dass ausschließlich Waren aus Teilen des Markenartikel-Sortiments von Herstellern unterhalb der üblichen Preise für Waren im Facheinzelhandel verkauft werden dürfen, die zudem bestimmte Besonderheiten aufweisen müssen (Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vergangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke und Überproduktion)?
Kann im Rahmen des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO eine eigenständige Art der Nutzung in der Weise definiert werden, dass nur der Vertrieb von Markenware und dies nur unter den üblichen Preisen für Waren im Facheinzelhandel zulässig ist?
führen nicht zur Zulassung der Revision, da sie, soweit sie einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich sind, sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lassen.
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Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat die Antragsgegnerin ein Sondergebiet für ein Einkaufszentrum (§ 11 Abs. 2 und 3 BauNVO) festgesetzt. Die Zweckbestimmung und die Art der baulichen Nutzung hat die Antragsgegnerin dahingehend eingeschränkt, dass nur ein Direktverkaufszentrum für Markenartikel (Designer-Outlet-Center - DOC -) zulässig ist. Hierfür enthält der angegriffene Bebauungsplan die textliche Festsetzung, dass in dem vorgesehenen Einkaufszentrum ausschließlich Waren aus Teilen des Markenartikel-Sortiments von Herstellern unterhalb der üblichen Preise für Waren im Facheinzelhandel verkauft werden dürfen, die mindestens eine der folgenden (im Urteil näher umschriebenen) Besonderheiten aufweisen: Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vergangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke und Überschussproduktion (UA S. 9).
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Bei der Festsetzung eines Sondergebiets nach § 11 BauNVO unterliegt die Gemeinde geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO. Sie ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO an die Möglichkeiten der Feinsteuerung gebunden, die in § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO für die normativ ausgestalteten Baugebiete eröffnet sind. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei ihr. Sie kann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 BauNVO die Art der baulichen Nutzung über die Möglichkeiten hinaus, die § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO bietet, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen (Urteil vom 3. April 2008 a.a.O. Rn. 16; vgl. auch Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25 S. 6 und Beschluss vom 8. Mai 1989 - BVerwG 4 B 78.89 - Buchholz 406.11 § 31 BBauG/BauGB Nr. 27). Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, muss die „Definition“ und Differenzierung der Nutzungsarten (lediglich) städtebaulich begründet sein.
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Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass zwischen Einzelhandelsbetrieben - auch im sogenannten Discount-Bereich - und Einzelhandelsbetrieben, die ganz oder überwiegend sog. Markenwaren im Wege der Direktvermarktung anbieten, planungsrechtlich relevante Unterschiede bestünden. Wenngleich in beiden Fällen Waren gleicher „Gattung“ angeboten würden, unterschieden sich sowohl die Angebots- als auch die Nachfragestruktur erheblich voneinander. Dementsprechend entstünden auch unterschiedliche städtebauliche Auswirkungen (UA S. 25).
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Es ist der planenden Gemeinde auch nicht verwehrt, durch eine weitergehende Beschreibung der Anlagenart Hersteller-Direktverkaufszentrum eine genauere Abgrenzung zu einem allgemeinen Einkaufszentrum vorzunehmen, so dass sichergestellt wird, dass eine „schleichende“ Umwandlung (UA S. 7) in ein derartiges allgemeines Einkaufszentrum von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht mehr umfasst ist.
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Gerade auf dem Gebiet des großflächigen Einzelhandels ist der Plangeber - noch mehr als die Baugenehmigungsbehörde - gehalten und berechtigt, „ökonomische Zusammenhänge zu ermitteln und im Hinblick auf ihre städtebauliche Relevanz zu bewerten“ (Urteile vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 1.08 - BVerwGE 136, 18 Rn. 16 und vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 16 zur Anwendung von § 34 Abs. 3 BauGB). Daher kann er zur Verfolgung seiner städtebaulichen Ziele an im Wirtschaftsleben anerkannte Abgrenzungskriterien anknüpfen. Ob sich die von einer Gemeinde im Einzelfall in einem Bebauungsplan verwendeten Kriterien als für die angestrebte Abgrenzung geeignet erweisen, entzieht sich einer rechtsgrundsätzlichen Klärung durch das Revisionsgericht. Im Übrigen legt das Oberverwaltungsgericht ausführlich dar, dass der abstrakte Inhalt der Begriffe Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vergangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke und Überproduktion in hinreichend klarer Weise zu erfassen sei (UA S. 27 f.).
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3. Die (in der Beschwerdebegründung unter 3. formulierten) Fragen:
Genügt die Festsetzung eines Warensortiments den Anforderungen an Bestimmtheit und Bestimmbarkeit, wenn nicht an Sortimentsgattungen (wie etwa Schuhe, Herrenbekleidung etc.) angeknüpft wird, sondern an Wareneigenschaften, die sich (mit Ausnahme der Waren zweiter Wahl, sprich Waren mit kleinen Fehlern) anhand des jeweiligen Produkts nicht nachvollziehen lassen, sondern im Zusammenhang stehen mit der vom jeweiligen Markenhersteller betriebenen Produktion und Vermarktungsstrategie?
Ist den Anforderungen an Bestimmtheit und Bestimmbarkeit insbesondere dann noch Genüge getan, wenn
die Entscheidung über die konkrete Zuordnung eines Artikels zu dem festgesetzten Warensortiment allein in der Bestimmungsmacht des jeweiligen Herstellers steht?
eine Überprüfung im Wesentlichen nur anhand der von den jeweiligen Markenherstellern selbst betriebenen Warenwirtschaftssysteme möglich ist und ohne dass diese Zahlen die Überprüfung ermöglichende Führung ihres Warenwirtschaftssystems verpflichtet wären bzw. durch den Bebauungsplan verpflichtet werden könnten?
Sind Mängel in der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit von Festsetzungen eines Angebotsbebauungsplans deshalb unbeachtlich oder gleichsam kompensierbar durch Verfahrensregelungen in einem städtebaulichen Vertrag und/oder die Möglichkeit der „planerischen Nachsteuerung“ durch die Gemeinde?
rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Sie beruhen im Wesentlichen auf Annahmen, von denen das Oberverwaltungsgericht nicht ausgegangen ist. Im Übrigen wird kein Klärungsbedarf aufgezeigt.
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Die Festsetzungen in einem Bebauungsplan müssen hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht (Beschluss vom 6. März 2002 - BVerwG 4 BN 7.02 -; VGH Mannheim, Urteil vom 7. Januar 1998 - 8 S 1337/97 - VBlBW 1998, 307). Denn der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und bestimmt Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Bebauungsplan bildet andererseits die Grundlage für weitere zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Daher können die einen Bauherrn treffenden Verpflichtungen auch erst im Baugenehmigungsverfahren näher konkretisiert werden. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nicht schon dann zu unbestimmt, wenn sich deren Inhalt erst durch eine Auslegung erschließt.
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Vorliegend hat das für die Auslegung des dem Landesrecht angehörenden Bebauungsplans berufene Oberverwaltungsgericht die textlichen Festsetzungen für hinreichend bestimmt angesehen. Es hat festgestellt, dass die im angegriffenen Bebauungsplan verwendeten Begriffe Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vergangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke und Überproduktion in hinreichend klarer Weise zu erfassen seien. Diese Schlussfolgerung erläutert das Gericht in seinem Urteil für jeden der genannten Begriffe näher (UA S. 27). Es begründet im Anschluss daran die von ihm bejahte Möglichkeit, das Vorliegen der genannten Voraussetzungen zu überprüfen (UA S. 28 f.). Häufig könne schon eine Sichtung des im DOC angebotenen Sortiments Verstöße oder Missbräuche aufdecken, insbesondere wenn diese durch sachkundige Personen erfolge. Die Antragsgegnerin werde die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans bei der Erteilung von Baugenehmigungen zu beachten haben. Ferner habe sie die Anwendung und Kontrolle der Sortimentsbeschränkungen bauaufsichtlich zu überwachen. Daneben könne sie überdies die im städtebaulichen Vertrag vereinbarten Kontrollbefugnisse und Sanktionen anwenden. Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht Feststellungen dahingehend, dass die gebotenen Abgrenzungen „allein in der Bestimmungsmacht des jeweiligen Herstellers“ lägen und einer objektiven Beurteilung nicht zugänglich wären, nicht getroffen. Das Gericht ist auch nicht davon ausgegangen, dass Mängel in der Bestimmtheit beziehungsweise Bestimmbarkeit von Festsetzungen bestünden, die durch Regelungen im städtebaulichen Vertrag oder Änderungen des Bebauungsplans kompensiert werden müssten. Vielmehr hat es das Vorliegen derartiger Mängel verneint und lediglich ergänzend auf die angeführten weiteren Handlungsmöglichkeiten verwiesen.
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Mit der in diesem Zusammenhang unter (3) aufgeworfenen Frage:
Hat dieses solcherart charakterisierte DOC-Sortiment einen die planerische Festsetzung legitimierenden bodenrechtlichen Bezug?
wird ebenfalls keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung aufgezeigt. Die Umschreibung eines Einzelhandelsvorhabens anhand eines bestimmten Sortiments ist grundsätzlich unbedenklich, wenn die getroffene Unterscheidung von städtebaulichen Zielsetzungen getragen ist. Hierzu ist auf die Ausführungen unter 2. zu verweisen.
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4. Die Frage (Beschwerdebegründung unter 4.):
Fehlt es einer Festsetzung, nach der eine durchschnittliche Verkaufsfläche auch bei abschnittsweiser oder teilweiser Verwirklichung des Vorhabens nicht überschritten und ein Mindestanteil an Verkaufsfläche für ein bestimmtes Sortiment nicht unterschritten werden darf, an der städtebaulichen Erforderlichkeit i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB, wenn der Vorhabenträger in einem mit der Gemeinde geschlossenen städtebaulichen Vertrag dokumentiert, für einen Zeitraum von zwei Jahren zur Einhaltung dieser Festsetzungen nicht in der Lage zu sein? Stellt es einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB dar, wenn die planende Gemeinde mit der Vereinbarung einer zweijährigen Übergangszeit billigt, dass jedenfalls für einen bestimmten Zeitraum eine planerische Festsetzung, die dies gerade nicht vorsieht, unbeachtet bleibt?
stellt sich nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit keine Feststellungen zum städtebaulichen Vertrag getroffen. Es hat vielmehr - im Zusammenhang mit dem Thema der Errichtung nach Bauabschnitten - ausdrücklich ausgeführt, dass es auf die zusätzlichen Regelungen dazu in § 1 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 11 sowie in § 4 und § 9 Abs. 1 lit. a und b des städtebaulichen Vertrages (Beiakte I; Anlage AG 10) im vorliegenden Zusammenhang nicht ankomme (UA S. 24). Unabhängig davon entziehen sich die Fragen einer grundsätzlichen Klärung, da sie auf die Besonderheiten des vorliegend zwischen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen abgeschlossenen städtebaulichen Vertrags abstellt. Davon abgesehen wird die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans nicht bereits dadurch in Frage gestellt, dass eine Gemeinde für eine Übergangszeit, in der die Festsetzungen nur zu einem Teil ausgeschöpft werden und damit die städtebaulichen Auswirkungen der Planung erst eingeschränkt zum Tragen kommen, beim Vollzug diesen zeitweiligen Besonderheiten Rechnung tragen will.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.