BVerwG 4 BN 44.18 VGH Mannheim - 22.10.2018 - AZ: VGH 8 S 2368/16
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Mai 2019
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Prof. Dr. Külpmann
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22. Oktober 2018 wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren für die Antragsteller zu 4 bis 7 auf je 20 000 € und insgesamt auf 80 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
2 Die Antragsteller wenden sich gegen die Teiländerung und Erweiterung eines Bebauungsplans, mit dem die Antragsgegnerin eine Teilfläche im nördlichen Bereich des ursprünglichen Bebauungsplans, die als Ausgleichsfläche für das bisherige Baugebiet festgesetzt war, nunmehr als Baufläche ausgewiesen und die Ausgleichsflächen an den nördlichen Rand des erweiterten Baugebiets verschoben hat. Die Antragsteller zu 4 bis 7 sind Eigentümer von Wohngrundstücken am nördlichen Rand des bisherigen Baugebiets, die unmittelbar an die bisherigen Ausgleichs- und nunmehrigen Erweiterungsflächen angrenzen. Auf ihren Normenkontrollantrag hat der Verwaltungsgerichtshof die Teiländerung und Erweiterung des Bebauungsplans für unwirksam erklärt. Die Antragsbefugnis folge aus dem Interesse an der Beibehaltung der bisherigen planerischen Festsetzungen für ihre Nachbargrundstücke. Dieses Interesse gehöre zum notwendigen Abwägungsmaterial. Die Normenkontrollanträge seien begründet, weil die Teiländerung und Erweiterung im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB ohne Umweltprüfung aufgestellt worden sei, obwohl Außenbereichsflächen erstmalig als Bauflächen ausgewiesen werden.
3 1. Die vorinstanzliche Entscheidung leidet nicht unter den von der Beschwerde geltend gemachten Verfahrensfehlern.
4 a) Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4 bis 7 nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verfahrensfehlerfrei bejaht.
5 Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Da die Grundstücke der Antragsteller zu 4 bis 7 nicht im Geltungsbereich des Teiländerungs- und Erweiterungs-Bebauungsplans liegen, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht auf eine mögliche Verletzung des in § 1 Abs. 7 BauGB normierten Abwägungsgebots abgestellt. Das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privaten Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht entsprechend abgearbeitet werden (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 - BVerwGE 140, 41 Rn. 15). Macht der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Belang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung beachtlich war. Das sind nur solche privaten Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht abwägungserheblich sind dabei geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 138; Beschlüsse vom 12. Januar 2016 - 4 BN 11.15 - ZfBR 2016, 263 Rn. 4 und vom 9. Januar 2018 - 4 BN 33.17 - juris Rn. 4 f.). Benennt der Antragsteller einen Belang, der für die Abwägung beachtlich war, kann er sich im Rahmen von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO darauf berufen, dass seine abwägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 - BVerwGE 140, 41 Rn. 15).
6 Im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 69 = juris Leitsatz und Rn. 12 ff) ist der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 25) davon ausgegangen, dass das Interesse der Planbetroffenen am Fortbestehen des Bebauungsplans in seiner früheren Fassung regelmäßig abwägungserheblich ist. Führt eine Planänderung dazu, dass Nachbargrundstücke in anderer Weise als bisher genutzt werden dürfen, so gehören die Interessen der Nachbarn an der Beibehaltung der geltenden Festsetzungen grundsätzlich zum notwendigen Abwägungsmaterial. Die ortsrechtlichen Festsetzungen begründen regelmäßig ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass Veränderungen, die sich für die Nachbarn nachteilig auswirken können, nur unter Berücksichtigung ihrer Interessen vorgenommen werden. Die Antragsteller können in solchen Fällen eine Antragsbefugnis aus dem Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange aus § 1 Abs. 7 BauGB herleiten.
7 Der Anwendbarkeit dieser Rechtssätze steht nicht entgegen, dass der Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 69) zu der bis zum 31. Dezember 1996 geltenden Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergangen ist, wonach den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen konnte, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat, während der Verwaltungsgerichtshof die seit 1. Januar 1997 geltende Neufassung der Vorschrift zugrunde zu legen hatte, wonach es - nicht anders als bei § 42 Abs. 2 VwGO - auf die Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung ankommt (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 - BVerwGE 140, 41 Rn. 12). Denn der Senat hat sich in dem zitierten Beschluss nicht zum Nachteil, sondern zur Abwägungserheblichkeit des Interesses planbetroffener Nachbarn an der Beibehaltung des bisherigen planerischen Zustands geäußert. Dementsprechend hat sich der Senat auch unter Geltung von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO n.F. verschiedentlich auf den Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 69 berufen (so in den Beschlüssen vom 20. Juli 2011 - 4 BN 22.11 - BauR 2012, 76 Rn. 7, vom 1. Februar 2016 - 4 BN 26.15 - BauR 2016, 790 = juris Rn. 4 und vom 30. August 2016 - 4 BN 10.16 - ZfBR 2017, 64 Rn. 20).
8 Entgegen der Auffassung der Beschwerde kann sich aus dem Vertrauen in einen bestehenden planungsrechtlichen Zustand ein abwägungserheblicher Belang nicht nur in solchen Fällen ergeben, in denen die Festsetzungen gerade eine Schutzwirkung gegenüber den Betroffenen entfalten sollen. Richtig ist zwar, dass eine Ausgleichsfläche, wie sie in der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans festgesetzt war, grundsätzlich den Schutz des Landschaftsbildes und des Naturhaushalts, nicht jedoch den Schutz der Angrenzer bezweckt. Das Interesse der Planbetroffenen an der Beibehaltung der bisherigen Festsetzungen auf Nachbargrundstücken ist indes nicht nur dann abwägungserheblich, wenn durch die Planänderung ein subjektives öffentliches Recht berührt oder beseitigt wird. Abwägungsrelevant ist vielmehr jedes mehr als geringfügige private Interesse am Fortbestehen des Bebauungsplans in seiner früheren Fassung, auch wenn es auf einer einen Nachbarn nur tatsächlich begünstigenden Festsetzung beruht. Deshalb begründen die Festsetzungen eines Bebauungsplans auch dann, wenn sie nicht drittschützend sind, regelmäßig ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass Veränderungen, die sich für die Nachbarn nachteilig auswirken, nur unter Berücksichtigung ihrer Interessen vorgenommen werden (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 69 = juris Rn. 15 und Leitsatz). Abweichendes ergibt sich sowohl bei nur (objektiv) geringfügigen Änderungen als auch bei solchen Änderungen, die sich - z.B. wegen größerer Entfernung zum Nachbargrundstück - nur unwesentlich auf dieses auswirken können (BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 69 = juris Rn. 15). Von solchen Umständen ist der Verwaltungsgerichtshof nicht ausgegangen.
9 Soweit die Beschwerde geltend macht, die Beeinträchtigung der Aussicht und die Aufhebung der Ortsrandlage durch Festsetzungen eines Bebauungsplans begründeten im Regelfall gerade keinen abwägungserheblichen Belang, geht dieser Vorhalt ins Leere. Denn aus einer Beeinträchtigung der Aussicht und der Aufhebung der Ortsrandlage hat der Verwaltungsgerichtshof die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4 bis 7 nicht hergeleitet. Gleiches gilt für die von den Antragstellern geltend gemachte Wertminderung ihrer Grundstücke.
10 Fehl geht schließlich die Kritik der Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof habe seine Befugnisse zur Aufklärung der Antragsbefugnis überschritten. Die Beschwerde weist zwar zu Recht darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Senats (z.B. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 und Beschluss vom 8. Juni 2011 - 4 BN 42.10 - ZfBR 2011, 566 = juris Rn. 3) die Prüfung der Antragsbefugnis nur auf der Grundlage der Darlegungen in der Antragsschrift und nicht unter Auswertung des gesamten Prozessstoffs vorzunehmen ist. Sie verkennt aber die Stoßrichtung dieser Rechtsprechung: Das Normenkontrollgericht darf die Antragsbefugnis eines Antragstellers auf der Grundlage der im Laufe des Verfahrens fortschreitenden Sachverhaltsaufklärung nicht nachträglich in Frage stellen (BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2011 - 4 BN 42.10 - ZfBR 2011, 566). Hierum geht es hier nicht. Im Übrigen hat sich der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich auf die Antragsschrift berufen.
11 b) Eine unzulässige Überraschungsentscheidung ist seitens der Beschwerde nicht schlüssig dargetan.
12 Eine gerichtliche Entscheidung stellt sich als eine das rechtliche Gehör verletzende Überraschungsentscheidung dar, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 11. August 1999 - 11 B 61.98 - juris Rn. 8 ). Diese Voraussetzungen legt die Beschwerde nicht dar.
13 Die Beschwerde stellt nicht in Abrede, dass die Antragsbefugnis der Antragsteller auch im Hauptsacheverfahren erörtert wurde. Sie sieht es aber als verfahrensfehlerhaft an, dass das Gericht in der Hauptsacheentscheidung ohne richterlichen Hinweis an seiner im Eilbeschluss vertretenen Auffassung nicht mehr festgehalten hat. Dies führt nicht auf einen Verfahrensfehler. Das Gericht entscheidet in der Hauptsache ohne Bindung an seine vorangegangene Beurteilung im Eilverfahren anhand anderer Prüfungsmaßstäbe und - nach Maßgabe des Landesrechts - gegebenenfalls auch in anderer Besetzung als im Eilverfahren (BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2014 - 4 BN 37.13 - juris Rn. 12). Die Antragsgegnerin musste deshalb damit rechnen, dass das Gericht die Antragsbefugnis in der Hauptsache gegebenenfalls anders beurteilen könnte als im Eilverfahren. Da sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung überdies regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung des Spruchkörpers ergibt, war der Verwaltungsgerichtshof auch nicht gehalten, die Beteiligten vorab auf seine nunmehrige Rechtsauffassung zur Antragsbefugnis hinzuweisen (BVerwG, Urteil vom 13. Mai 1976 - 2 C 26.74 - Buchholz 237.4 § 35 HmbBG Nr. 1 und Beschluss vom 26. Juni 1998 - 4 B 19.98 - NVwZ 1998, 711). Die Antragsgegnerin wäre deshalb im wohlverstandenen Eigeninteresse gehalten gewesen, sich in der mündlichen Verhandlung in der Hauptsache unabhängig von einem richterlichen Hinweis Gehör zu verschaffen und mit geeignetem Vortrag weiterhin dafür zu streiten, dass sich ihr Rechtsstandpunkt zur Antragsbefugnis auch im Hauptsacheverfahren durchsetzt.
14 2. Der Vortrag der Beschwerde zur behaupteten Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) verfehlt die Darlegungsanforderungen.
15 a) Die Beschwerde entnimmt dem angegriffenen Urteil den Rechtssatz, dass bisherige Festsetzungen in einem Bebauungsplan, die zukünftig, von der ursprünglichen Festsetzung abweichend, der Wohnbebauung zugeführt werden sollen, zu einem abwägungserheblichen Belang führen, weil hierbei der Vertrauensschutz in ein bestehendes Baugebiet verletzt werde. Damit widerspreche der Verwaltungsgerichtshof dem im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 - BVerwGE 140, 41 aufgestellten Leitsatz, wonach die planende Gemeinde grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt lassen kann, die sich unmittelbar erst in anderen, regelmäßig späteren Planungen mit anderem Geltungsbereich realisieren. Dem vom Verwaltungsgerichtshof aufgestellten Rechtssatz widerspricht dieser Leitsatz nicht. Denn in dem angeführten Urteil des Senats ging es - anders als in dem vom Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall - um Grundstücke außerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans, die nach der planerischen Konzeption der Gemeinde für die verkehrliche Erschließung des Baugebiets in Anspruch genommen werden sollen.
16 b) Da der Verwaltungsgerichtshof - wie dargelegt - die Antragsbefugnis der Antragsteller zu 4 bis 7 weder aus der ruhigen Wohnlage noch allein daraus abgeleitet hat, dass ein bisher unbebautes Grundstück künftig bebaut werden darf, sondern aus dem Interesse der Antragsteller zu 4 bis 7 an der Beibehaltung der bisherigen planerischen Festsetzungen für ihre Nachbargrundstücke, besteht auch weder eine Divergenz zum Urteil des Senats vom 21. Oktober 1999 - 4 CN 1.98 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 136) noch zu seinem Beschluss vom 22. August 2000 - 4 BN 38.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 142.
17 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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