BVerwG 4 BN 9.25
OVG Münster - 18.12.2024 - AZ: 7 D 89/23.NEIn der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 8. Dezember 2025 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seidel und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Stamm beschlossen:
Auf die Beschwerde der Beigeladenen wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2024 aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Beschwerde der Antragsgegnerin wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zur Hälfte. Im Übrigen bleibt die Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vorbehalten. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die ausschließlich auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet. Die Beschwerde der Beigeladenen hat mit der Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) Erfolg. Der Senat macht von der Möglichkeit nach § 133 Abs. 6 VwGO Gebrauch, hebt das Urteil auf und verweist den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurück.
2 1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
3 Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 2025 - 4 BN 35.24 - juris Rn. 2).
4 Das Oberverwaltungsgericht hat auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin den verfahrensgegenständlichen Bebauungsplan, der ein Sondergebiet für die Errichtung von Windenergieanlagen ausweist, für unwirksam erklärt. Die abweichend von § 6 Abs. 13 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der bis 31. Dezember 2023 geltenden Fassung festgesetzte Tiefe der Abstandsflächen für Windenergieanlagen auf 36 % ihrer größten Höhe lasse sich mangels "städtebaulicher Gründe" nicht auf § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB stützen. Dieser Mangel führe zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans. Die Antragsgegnerin hält insofern für klärungsbedürftig,
ob der Abbau von Realisierungshemmnissen bei der Planung eines Windenergie-Vorhabens einen städtebaulichen Grund nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB zur Festsetzung von einem vom Bauordnungsrecht abweichenden Maße der Tiefe der Abstandsflächen darstellt, ob das Ziel der Förderung der Windenergienutzung im Plangebiet einen städtebaulichen Grund im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB zur Verkürzung bauordnungsrechtlicher Abstandsflächen darstellt, da Windenergieanlagen der Nutzung erneuerbarer Energien dienen und die Nutzung erneuerbarer Energien als städtebaulicher Belang in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. f BauGB genannt ist, ob die Förderung der Windenergienutzung im Plangebiet durch die Verringerung der Abstandsflächen als städtebaulicher Grund im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB herangezogen werden kann, da sich die Bestellung von Abstandsbaulasten wegen inzwischen wesentlich größerer Anlagenhöhen und häufig komplexen bzw. unklaren eigentumsrechtlichen Gegebenheiten als Hemmnis für eine optimierte Realisierung des Windenergie-Vorhabens darstellt, ob ein "handtuchartiger" Parzellenzuschnitt als besondere grundstücksspezifische Atypik, welche die Bestellung von weitreichenden Baulasten zur effektiven Realisierung von Windenergievorhaben erforderlich macht, als städtebaulicher Grund im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB für eine Verkürzung von Abstandsflächen herangezogen werden kann, ob - wie vom Oberverwaltungsgericht angenommen - zivilrechtliche Gegebenheiten keine tragfähige Grundlage für eine städtebauliche Begründung zur Reduzierung von Abstandsflächen bei Windenergie-Vorhaben nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB bieten können, da diese Gegebenheiten veränderlich sind, und ob die Tatbestandsvoraussetzung "aus städtebaulichen Gründen" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB lediglich objektive städtebauliche Aspekte umfasst oder ob auch der Abbau von subjektiven Realisierungshemmnissen einen städtebaulichen Grund im Sinne der Vorschrift darstellen kann.
5 Die Beigeladene möchte rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,
ob die infolge der aktuellen Höhe der Windenergieanlagen, der Anwendung der bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenregelung und der sich daraus ergebenden großen Anzahl von von Abstandsflächen betroffenen Nachbargrundstücken angenommene fehlende Mitwirkungsbereitschaft der Nachbarn für die Einräumung von Baulasten ein städtebaulicher Grund für die Verkürzung der Tiefe der Abstandsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB ist, um die Umsetzung von mit Bebauungsplan festgesetzten Baufenstern für Windenergieanlagen zu sichern, ob in einem Repoweringgebiet absehbare Probleme bei der Bestellung von Abstandsbaulasten zur Realisierung von Windenergievorhaben wegen inzwischen wesentlich größerer Anlagenhöhen und häufig komplexen bzw. unklaren eigentumsrechtlichen Gegebenheiten ein städtebaulicher Grund für die Verkürzung der Tiefe der Abstandsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB sind, ob der „handtuchartige Zuschnitt“ der Grundstücke im Plangebiet und eine daraus folgende Erforderlichkeit zur Bestellung von Baulasten zur Realisierung des Windenergierepowerings ein städtebaulicher Grund für die Verkürzung der Tiefe der Abstandsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB ist und ob ein städtebaulicher Grund für die Verkürzung der Tiefe der Abstandsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2a BauGB bereits deswegen gegeben ist, weil die Nutzung erneuerbarer Energien in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. f BauGB als städtebaulicher Belang genannt wird und die Planung nach der Begründung darauf zielt, ein Repowering des Windenergieanlagenbestands im Plangebiet zu steuern und zu sichern.
6 Die Fragen zielen mit ihrem verallgemeinerungsfähigen Kern allesamt auf die Klärung des Begriffs der städtebaulichen Gründe nach § 9 Abs. 1 BauGB. Sie bedürfen keiner fallübergreifenden Beantwortung in einem Revisionsverfahren.
7 a) Was städtebauliche Gründe im Sinne des § 9 Abs. 1 BauGB sind, ist in der Senatsrechtsprechung grundsätzlich geklärt.
8 aa) Nach § 9 Abs. 1 BauGB können Festsetzungen in einem Bebauungsplan nur aus städtebaulichen Gründen erfolgen. Die um diese Zielbestimmung ergänzte Neufassung des § 9 Abs. 1 BauGB durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (BGBl. 1997 I S. 2081) stellt nur klar, was zuvor ohnehin galt. Die Bauleitplanung ist nach § 1 Abs. 1 und 3 BauGB ein Instrument zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung, das die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke (vgl. auch Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) vorzubereiten und zu leiten hat (BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 - BVerwGE 114, 247 ). Die Formulierung des § 9 Abs. 1 BauGB knüpft an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an (BT-Drs. 13/6392 S. 48), in dem die "städtebauliche Entwicklung und Ordnung" als Rechtfertigung, aber auch als Grenze der gemeindlichen Planungsbefugnis genannt werden. "Städtebauliche Gründe" sind somit Gründe, die sich auf die Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets beziehen und den in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB aufgeführten Zwecken dienen (BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2003 - 4 BN 14.03 - NuR 2004, 310 m. w. N.; Söfker/Wienhues, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2025, § 9 Rn. 15). Zu diesen zählt auch der Klimaschutz (§ 1 Abs. 5 Satz 2, § 1a Abs. 5 Satz 1 BauGB) und insbesondere die dem Klimawandel entgegenwirkende Nutzung erneuerbarer Energien (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. f BauGB; vgl. BT-Drs. 17/6076 S. 6, 8; Ekardt/Hehn, ZUR 2011, 413 ; Eschenhagen/Schäfer, KlimR 2022, 300 m. w. N.). Wie § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt auch § 9 Abs. 1 Halbs. 1 BauGB mit der Voraussetzung "aus städtebaulichen Gründen" der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung, insbesondere ihrer Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit, ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 - NVwZ 2025, 343 Rn. 9).
9 bb) Es fehlt an städtebaulichen Gründen für eine Festsetzung, wenn diese ersichtlich der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. So darf die Bauleitplanung nicht zur Wahrung von Wettbewerbsinteressen benutzt werden, denn gegenüber solchen Interessen verhält sich das Bauplanungsrecht neutral (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1997 - 4 NB 5.97 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 117 S. 79 m. w. N.). Grenzen der Festsetzungsbefugnis können sich auch aus kompetenzrechtlichen Gründen ergeben; deshalb sind Festsetzungen, bei denen "städtebauliche Gründe" nur vorgeschoben werden, die in Wirklichkeit aber dazu dienen, Zwecke zu erreichen, die den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 BauGB fremd sind, rechtswidrig (für Festsetzungen, die allein dem Denkmalschutz dienen, vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 - BVerwGE 114, 247 ). An städtebaulichen Gründen fehlt es schließlich dann, wenn mit einer Planung ausschließlich private Interessen befriedigt werden sollen. Andererseits liegt auf der Hand, dass eine Planung, die durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen und deshalb im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist, auch privaten Interessen dienen und durch private Interessenträger angestoßen sein kann. Die Erforderlichkeit der Planung wäre in diesen Fällen nur dann zu verneinen, wenn eine positive städtebauliche Zielsetzung lediglich vorgeschoben wird, um in Wahrheit andere als städtebauliche Ziele zu verfolgen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 2015 - 4 BN 47.15 - ZfBR 2016, 376 Rn. 3 m. w. N.).
10 cc) Ebenfalls geklärt ist, dass eine Festsetzung dem jeweiligen städtebaulichen Ziel dann dient, wenn und soweit sie diesem konkret förderlich ist. Einen Beitrag zur Zielförderung kann dabei grundsätzlich auch der Abbau von rechtlichen oder tatsächlichen Realisierungshindernissen bei der Umsetzung der Planung leisten. Nur soweit Festsetzungen der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung nicht dienen, weil sie in der konkreten Planungssituation bei Würdigung von Regelungsinhalten und Auswirkungen von vornherein nicht geeignet sind, einen Beitrag zur Zielförderung zu leisten, fehlt ihnen die städtebauliche Rechtfertigung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2024 - 4 CN 1.24 - NVwZ 2025, 343 Rn. 11 f. m. w. N.).
11 b) Einen darüber hinausgehenden grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigen die Beschwerden nicht auf. Es fehlt schon an einer Auseinandersetzung mit der o. g. Rechtsprechung des Senats. Die Beschwerdebegründungen erschöpfen sich insoweit im Wesentlichen darin, die Subsumtion der Vorinstanz unter den Begriff der städtebaulichen Gründe als fehlerhaft anzugreifen. Eine Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO machen die Beschwerden weder geltend noch legen sie deren Voraussetzungen dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 2024 - 4 B 5.24 - juris Rn. 31). Den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils kennt das Revisionszulassungsrecht nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2021 - 4 BN 1.21 - juris Rn. 3).
12 2. Die Beigeladene rügt aber mit Erfolg einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
13 (Angebliche) Fehler bei der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts, die dem Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) genügen muss, sind regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen. Die Grenzen der Freiheit der richterlichen Überzeugungsbildung sind mit der Folge des Vorliegens eines Verfahrensfehlers aber dann überschritten, wenn das Gericht seiner Sachverhalts- und Beweiswürdigung nicht das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt, sondern nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen oder sonst von objektiver Willkür geprägt sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2023 - 4 B 4.23 - BRS 91 Nr. 164 S. 1078 m. w. N.). Ein solcher Verfahrensfehler liegt vor.
14 Das Oberverwaltungsgericht hat den Bebauungsplan insgesamt für unwirksam erklärt. Der Senat sei nicht überzeugt, dass die Antragsgegnerin den Plan auch ohne die Festsetzung zu dem vom Bauordnungsrecht abweichenden Maß der Tiefe der Abstandsflächen beschlossen hätte. Im Planungsverfahren sei kein Wille der Antragsgegnerin zum Ausdruck gekommen, im Zweifel einen eingeschränkten Plan ohne die fehlerhafte Festsetzung zu beschließen. Vielmehr dokumentierten die Ausführungen zu dieser Festsetzung in der Planbegründung (S. 13), dass sie für die Planung der Antragsgegnerin von erheblicher Bedeutung sei, weil sie mit der Reduzierung einen optimierten und konfliktfreieren Ausbau der Windenergie ermöglichen wolle.
15 Die Beigeladene rügt zu Recht, dass das Oberverwaltungsgericht insoweit wesentlichen Akteninhalt zum Planungsverfahren übergangen hat. Es hat seinen Blick auf einen Absatz in der Planbegründung verengt, in dem von einer "erheblichen Bedeutung" der Festsetzung im Übrigen nicht die Rede ist. Das greift zu kurz. Für die Ermittlung des hypothetischen Willens der Antragsgegnerin durfte nicht allein auf die Planbegründung abgestellt werden. Zum Planungsverfahren gehören vielmehr u. a. die Verlautbarungen zum Planungsziel, die Verwaltungsvorgänge zum Planaufstellungsverfahren und die Planungshistorie. Nach dem vom Oberverwaltungsgericht nicht behandelten, von der Beschwerde der Beigeladenen zitierten Akteninhalt hat die Antragsgegnerin mit ihrer Planung von Anfang an das primäre Ziel verfolgt, das beabsichtigte Repowering insbesondere über die verbindliche Bestimmung der Standorte für Windenergieanlagen auf der Ebene der Bauleitplanung detailliert zu steuern (vgl. Bekanntmachung zum Aufstellungsbeschluss vom 1. Februar 2018; Begründung des Planentwurfs in der Fassung von Oktober 2020 für die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB S. 2 ff. - elektr. Planungsakte Bl. 607 f. und 1685 ff.; vgl. ebenso Bekanntmachung zur frühzeitigen Beteiligung nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauGB sowie Begründung zur zweiten Verlängerung der Veränderungssperre - elektr. Planungsakte Bl. 78, 94, 114, 1946 f.). Das Oberverwaltungsgericht hat zudem übergangen, dass die Festsetzung zum abweichenden Maß der Tiefe der Abstandsflächen nach dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge zum Planaufstellungsverfahren erst im Jahr 2022 in den Entwurf des Plans und der Begründung für die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 Abs. 2 BauGB) aufgenommen worden ist, nachdem ein Vertreter der Projektbetreiberseite (elektr. Planungsakten Bl. 3285) und die Beigeladene (Anträge vom 19. und 25. Oktober 2022 mit diversen Folgeschreiben, elektr. Planungsakten Bl. 3298 ff., 3335 ff., 3342 ff.) dies angeregt hatten. Von Seiten der Antragsgegnerin war bis dahin eine solche Festsetzung nicht in Erwägung gezogen worden.
16 Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich der Beschwerde der Antragsgegnerin aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 und 8 GKG.