BVerwG 4 C 5.04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Januar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. März 2004 wird zurückgewiesen.
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. März 2004 geändert. Die Berufung des Klägers wird in vollem Umfang zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
I
Der Kläger beantragte am 29. Oktober 2001 eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage mit 100 m Nabenhöhe auf dem Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1 im Naturpark Nordeifel. Südöstlich des Vorhabens sind auf Standorten, die in dem am 5. Dezember 2003 beschlossenen und am 7. Juni 2004 bekannt gemachten regionalen Raumordnungsplan der Beigeladenen zu 2 als Vorranggebiet festgelegt sind, Baugenehmigungen für zwei Windkraftanlagen gleichen Typs erteilt worden. Fünf weitere Anlagen in der näheren Umgebung befanden sich bis Ende Januar 2003 noch im Genehmigungsverfahren.
Mit Bescheid vom 18. Januar 2002 versagte der Beklagte die beantragte Baugenehmigung. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 15. Oktober 2002 zurück: Das Vorhaben des Klägers beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft, weil es im Landschaftsschutzgebiet "Naturpark Nordeifel" errichtet werden solle, die Untere Landespflegebehörde aber zu Recht die dazu notwendige Ausnahmegenehmigung nach der Schutzverordnung versagt habe. Die Anlage verunstalte das Landschaftsbild. Sie beeinträchtige auch den Naturgenuss im Sinne des § 3 der Schutzverordnung.
Das Verwaltungsgericht Trier hat die daraufhin erhobene Klage mit Urteil vom 21. Mai 2003 abgewiesen: Dem Vorhaben stünden öffentliche Belange in Gestalt des in Aufstellung befindlichen regionalen Raumordnungsplanes - Teilbereich Windenergie - entgegen. Die Parzelle des Klägers liege außerhalb des im Entwurf der Teilfortschreibung vorgesehenen Vorranggebiets und des im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1 dargestellten Sondergebiets Windkraft.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Klägers mit Urteil vom 8. März 2004 antragsgemäß festgestellt, dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfassung der Regionalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Es möge auf sich beruhen, ob das Vorhaben wegen des unmittelbaren räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit anderen Anlagen eine Windfarm bilde und deshalb statt einer Baugenehmigung eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erfordere. Einer Zulassung stünden jedenfalls baurechtliche Vorschriften entgegen. Das folge zwar nicht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, denn der Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft -, der Vorranggebiete festlege, sei noch nicht verbindlich. Die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung stellten jedoch öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB dar, die der geplanten raumbedeutsamen Windkraftanlage entgegenstünden. Die Vorwirkung zukünftiger Ziele der Raumordnung werde weder durch § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB oder § 12 Abs. 2 ROG, § 19 Abs. 4 LPlG 2003 noch durch § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB ausgeschlossen. Diese Regelungen unterschieden sich von ihr nach Zweckrichtung, Voraussetzungen und Wirkungen. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien im Rahmen der nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB gebotenen nachvollziehenden Abwägung zu berücksichtigen. Das setze allerdings voraus, dass ein Stand des Planungsprozesses erreicht sei, der das wesentliche Ergebnis bereits festlege und Änderungen der Planung allenfalls in einem so geringfügigen Umfang erwarten lasse, dass das Grundverhältnis von positiven Ausweisungen und Ausschlussflächen ausgewogen bleibe. So lange die abschließende Entscheidung über Zahl, Lage und Größe der Vorrangflächen noch ausstehe, sei ein in Aufstellung befindliches regionalplanerisches Ziel gegenüber einem privilegierten Vorhaben grundsätzlich nicht durchsetzungsfähig. Weitere Voraussetzung sei, dass die beabsichtigte Regelung den materiellrechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Abwägungsgebot, genügen werde. Die vom Kläger bekämpften zukünftigen Zielfestlegungen hätten die Qualität öffentlicher Belange. Sie seien hinreichend verfestigt, da am 5. Dezember 2003 die abschließende Abwägung durch die Regionalvertretung stattgefunden habe. Sie seien auch geeignet, sich gegen die Privilegierung durchzusetzen. Formelle oder materielle Mängel seien nicht ersichtlich. Das Beteiligungsverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch die Abwägungsentscheidung entspreche den an sie zu stellenden Anforderungen. Es liege trotz des geringen Flächenanteils der Vorranggebiete keine Verhinderungsplanung vor. Die gewählten Ausschlusskriterien ließen sich nicht beanstanden. Es begegne keinen rechtlichen Bedenken, Naturparks, Landschaftsschutzgebiete und die Flächen des regionalen Biotopverbunds grundsätzlich als Taburäume zu behandeln. Der Planungsträger habe die Bauleitplanung nicht mit fehlerhafter Gewichtung in die Abwägung eingestellt. Er habe die gemeindlichen Planungsvorstellungen zwar berücksichtigt, aber nicht ungeprüft übernommen. Das private Interesse an der Windenergienutzung sei nicht übergangen, sondern auf der Grundlage der Öffentlichkeitsbeteiligung im Wege der Abwägung zulässigerweise überwunden worden. Mit seinem Fortsetzungsfeststellungsantrag habe der Kläger Erfolg. Ihm fehle nicht das Feststellungsinteresse. Der behauptete Planungsschadensanspruch werde zwar von Rechtsprechung und herrschender Lehre nicht anerkannt, es gebe aber Stimmen, die ihn für gerechtfertigt hielten.
Gegen das Urteil des Berufungsgerichts haben sowohl der Kläger als auch der Beklagte Revision eingelegt.
Der Kläger trägt im Wesentlichen Folgendes vor: Die umstrittene Teilfortschreibung könne trotz ihrer Genehmigung und deren Bekanntmachung nicht als Rechtsänderung in das Revisionsverfahren eingeführt werden, weil sie auf Grund ihrer formellen und materiellen Rechtsfehler nichtig sei. Das Berufungsurteil verletze § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien keine öffentlichen Belange im Sinne dieser Vorschrift. Hiergegen spreche bereits der systematische Zusammenhang des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB. Gegen die Einordnung als öffentliche Belange lasse sich auch die Überleitungsvorschrift des § 245 b Abs. 1 BauGB anführen. Schließlich stünden der Annahme, in Aufstellung befindliche Ziele könnten einem privilegierten Vorhaben entgegen gehalten werden, die Regelungen über die landesplanerische Untersagung (§ 12 Abs. 2 ROG und § 19 Abs. 4 LPlG) entgegen, die ebenso wie die wesensgleichen Sicherungsmittel der §§ 14 ff. BauGB abschließenden Charakter hätten. Auch von Verfassungs wegen kämen in Aufstellung befindliche Ziele nicht als entgegenstehende öffentliche Belange in Betracht. Allein durch eine Untersagungsverfügung dürften einzelne Vorhaben Privater unterbunden werden. Ansonsten werde die in Analogie zu den §§ 39 und 42 BauGB gegebene Entschädigungspflichtigkeit der Untersagungsverfügung umgangen. Aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebe sich, dem Schürf- bzw. Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz vergleichbar, ein Windabschöpfungsrecht. Dieses Recht könne nur gegen Entschädigung entzogen werden. Selbst wenn in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB sein könnten, verletze das Berufungsurteil diese Norm. Die Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplanes werde nicht wirksam werden können, da sie formell und materiell rechtswidrig sei. Sie verstoße gegen die maßgeblichen Verfahrensvorschriften. Im Übrigen laufe sie auf eine Verhinderungsplanung hinaus, da der privilegierten Windenergienutzung nicht in substanzieller Weise Raum geschaffen werde. In Rheinland-Pfalz würden Naturparks und Landschaftsschutzgebiete so großräumig ausgewiesen, dass es nicht gerechtfertigt sei, sie generell als Tabubereiche zu behandeln. Auch das regionale Biotopverbundsystem und die Räume für den Schutz des Landschaftsbildes ließen eine solche Einordnung nicht zu. Die Beigeladene zu 2 habe sich einseitig an der Bauleitplanung der Gemeinden ausgerichtet. Die privaten Interessen an einer Windkraftnutzung seien nicht ergebnisoffen in die Abwägung eingestellt worden. Sämtliche Vorschläge Privater, weitere Vorranggebiete auszuweisen, seien abgelehnt worden. Unberücksichtigt sei insbesondere das Interesse geblieben, die älteren bestehenden Windenergieanlagen nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer durch weniger, aber leistungsstärkere Anlagen mit moderner Technik zu ersetzen ("Repowering").
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz vom 8. März 2004 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Mai 2003 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. Januar 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2002 zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung zu verpflichten;
die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision des Klägers zurückzuweisen;
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz abzuändern und die Klage auch mit dem Feststellungsantrag abzuweisen.
Der Beklagte macht u.a. geltend: Die auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichtete Klage sei unzulässig, da der Kläger einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe. Das Bauvorhaben scheitere überdies an der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans, die im Revisionsverfahren als Rechtsänderung zu berücksichtigen sei. Die vom Berufungsgericht auf den Hilfsantrag des Klägers getroffene Feststellung verletze § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Aus dieser Norm ergebe sich nur die Zulässigkeit eines Fortsetzungsfeststellungsantrages des Inhalts, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei. Der Hilfsantrag des Klägers ziele auf eine dahinter zurückbleibende Teilfeststellung ab. Der behauptete Planungsschadensanspruch bestehe nicht. Er sei im Übrigen nicht gegenüber ihm, sondern gegenüber der Beigeladenen zu 2 geltend zu machen.
Die Beigeladene zu 2 trägt u.a. vor: In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung könnten als öffentliche Belange einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen. Eine raumordnerische Untersagung komme nur unter engen Voraussetzungen in Betracht. Erforderlich sei, dass die Raumplanung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde. Das Schutzkonzept, das dem inzwischen in Kraft getretenen Regionalplan zugrunde liege, entspreche den rechtlichen Anforderungen. Die Tabuflächen, die der Kläger beanstande, entsprächen den landespflegerischen Zielvorstellungen der Landschaftsrahmenplanung. Die Voraussetzungen für eine landespflegerische Befreiung lägen nicht vor. Der weitgehende Gleichlauf regionaler und städtebaulicher Planung beruhe entgegen der Auffassung des Klägers nicht auf einer Anpassung an die kommunale Planung, sondern sei das Ergebnis einer intensiven Abstimmung der Plankonzeptionen. Das "Repowering" - Interesse wiege nicht schwerer als das Neunutzungsinteresse. Im Wege des "Repowering" würden regelmäßig wesentlich größere Anlagen aufgestellt, die keineswegs generell geringere Immissionsbelastungen und Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes zur Folge hätten.
II
1. Die Revision des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Soweit der Kläger mit seinem Hauptantrag erfolglos geblieben ist, lässt sich das angefochtene Urteil nicht beanstanden. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Beklagte nicht verpflichtet ist, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
1.1 Dahinstehen kann, ob dies bereits daraus folgt, dass das Vorhaben des Klägers eine Windfarm im Sinne der Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImSchV entstehen ließe und deshalb nach § 4 Abs. 1 BImSchG einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 9.03 - NVwZ 2004, 1235). Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen dazu getroffen, ob die vom Kläger geplante Windkraftanlage zu den in der Nachbarschaft genehmigten Anlagen in den für eine Windfarm unerlässlichen räumlichen Zusammenhang treten würde. Der Senat sieht keinen Anlass, dieser Frage weiter nachzugehen. Der Beklagte geht zwar davon aus, dass der Akteninhalt in diesem Punkt hinreichende Aufschlüsse gibt. Der Kläger stellt dies aber nachdrücklich in Abrede.
1.2 Nach Auffassung des Berufungsgerichts scheitert das Vorhaben des Klägers jedenfalls daran, dass ihm ein in den Entwurf der Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans Region Trier (Teilbereich Windenergie) aufgenommenes in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung entgegensteht. Diese Einschätzung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts befindet sich das Grundstück, auf dem der Kläger die Windkraftanlage errichten möchte, in einem Bereich, der in der am 5. Dezember 2003 von der Beigeladenen zu 2 beschlossenen Teilfortschreibung des Regionalplans nicht als Vorrangfläche, sondern als Ausschlusszone für die Windenergienutzung gekennzeichnet ist. Wie aus § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG zu ersehen ist, kann die Festlegung von Vorranggebieten mit der Bestimmung verbunden werden, dass die von der Vorrangregelung erfassten Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Sowohl die positiven als auch die negativen Elemente solcher planerischen Aussagen weisen die Merkmale von Zielen der Raumordnung auf (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33). Rechtliche Wirkungen können sie indes schon entfalten, bevor sie die Qualität verbindlicher Zielvorgaben im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erlangen. Denn nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG sind die Erfordernisse der Raumordnung bei Genehmigungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung zählen nach § 3 Nr. 4 ROG nicht zuletzt in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung.
1.2.1 Der Senat hat bereits im Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 -
(Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 356) aus der Wertung, die der Gesetzgeber in § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG vorgenommen hat, gefolgert, dass in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB von rechtlicher Bedeutung sein können, wenn den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG bildet. Er hat im Urteil vom selben Tage - BVerwG 4 C 4.02 - (a.a.O.) klargestellt, dass auch die Errichtung einer einzelnen Windkraftanlage die Merkmale einer raumbedeutsamen Maßnahme erfüllen kann. Nicht bloß § 35 Abs. 2 BauGB, sondern auch § 35 Abs. 1 BauGB bietet die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür, den Anforderungen des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechnung zu tragen. Nach dieser Vorschrift darf auch ein Vorhaben, das im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 1967 - BVerwG 4 C 86.66 - BVerwGE 28, 148, vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 und vom 13. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 3.01 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 350). Dabei sind die öffentlichen Belange je nach ihrem Gewicht und dem Grad ihrer nachteiligen Betroffenheit einerseits und das kraft der gesetzlichen Privilegierung gesteigert durchsetzungsfähige Privatinteresse an der Verwirklichung des Vorhabens andererseits einander gegenüberzustellen. Diese im Unterschied zur multipolaren planerischen Abwägung durch eine zweiseitige Interessenbewertung gekennzeichnete Entscheidungsstruktur der Zulassungsvorschrift des § 35 Abs. 1 BauGB lässt vom rechtlichen Ansatz her Raum dafür, in Aufstellung befindliche Ziele als Erfordernisse der Raumordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG zu "berücksichtigen".
1.2.2 Die hiergegen erhobenen Einwände des Klägers greifen nicht durch.
1.2.2.1 § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB i.d.F. vom 30. Juli 1996 rechtfertigt nicht die Schlüsse, die der Kläger aus ihm zieht. Diese Bestimmung ermöglichte es in Anlehnung an § 15 BauGB, die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windkraftanlagen längstens bis zum 31. Dezember 1998 auszusetzen, wenn die für die Raumordnung zuständige Stelle die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Zielen der Raumordnung zu Windenergieanlagen eingeleitet hatte. Die als "Überleitungsvorschrift" gekennzeichnete Regelung des § 245 b BauGB ergänzte als flankierende Maßnahme das neue Konzept des Gesetzgebers, die Errichtung von Windkraftanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (jetzt: § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) zu privilegieren, gleichzeitig aber neben den Gemeinden auch den für die Raumordnung zuständigen Stellen durch Ausweisungen von Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung für den übrigen Planungsraum ein Steuerungsmittel an die Hand zu geben. Der Gesetzgeber beschränkte die Wirkungen dieses speziellen Sicherungsinstruments auf den Zeitraum bis zum 31. Dezember 1998. Ob und wie die für die Raumordnung zuständigen Stellen nach diesem Termin ihre planerischen Aktivitäten bei der Aufstellung von Zielen im Rahmen des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG sicherten, richtete sich nach den insoweit einschlägigen allgemeinen Vorschriften des Bauplanungs- und des Raumordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984; Beschluss vom 25. November 2003 - BVerwG 4 BN 60.03 - NVwZ 2004, 477).
1.2.2.2 § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB lässt sich entgegen der Auffassung des Klägers ebenfalls nicht als Argument gegen die Berücksichtigung in Aufstellung befindlicher Ziele der Raumordnung im Baugenehmigungsverfahren ins Feld führen. Satz 2 setzt ebenso wie Satz 3 verbindlich gewordene Zielfestlegungen voraus. Es deutet nichts darauf hin, dass diese Bestimmungen im Regelungskonzept des § 35 BauGB als abschließende Raumordnungsklauseln zu verstehen sind. § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG macht vielmehr deutlich, dass im Fachrecht nicht bloß verbindliche Zielfestlegungen, sondern auch in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung relevant sein können. Der unterschiedlichen rechtlichen Qualität trägt der Gesetzgeber dadurch Rechnung, dass Ziele, deren endgültige rechtliche Verfestigung noch aussteht, im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB lediglich eine Berücksichtigungspflicht begründen.
1.2.2.3 Auch aus der raumordnungsrechtlich eröffneten Möglichkeit, raumbedeutsame Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen zu untersagen, lässt sich entgegen der Ansicht des Klägers keine Sperrwirkung ableiten, die verhindert, ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung als öffentlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB einzustufen. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist u.a. vorzusehen, dass die in § 4 Abs. 1 und 3 ROG bezeichneten raumbedeutsamen Maßnahmen zeitlich befristet untersagt werden können, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung in Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung befindlicher Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Eine solche befristete Untersagung kann nach § 12 Abs. 2 ROG auch bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts erfolgen, wenn die Ziele der Raumordnung bei der Genehmigung der Maßnahme nach § 4 Abs. 4 ROG rechtserheblich sind. Zu den in dieser Vorschrift angesprochenen Entscheidungen gehört nicht zuletzt die Baugenehmigung, sofern eine raumbedeutsame Maßnahme den Genehmigungsgegenstand bildet.
Die raumordnungsrechtliche Untersagung beansprucht gegenüber der auf ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung gestützten Genehmigungsversagung keinen Vorrang. Sie dient einem anderen Schutzzweck. Die befristete Untersagung, deren Höchstdauer zwei Jahre nicht überschreiten darf (vgl. § 12 Abs. 4 ROG; § 19 Abs. 3 Nr. 2 LPlG 2003; § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG 1977), ist der Zurückstellung nach § 15 BauGB vergleichbar. Sie stellt ein Sicherungsmittel dar, mit dessen Hilfe sich verhindern lässt, dass die Verwirklichung zukünftiger Ziele bereits im Vorfeld der Planung vereitelt oder wesentlich erschwert wird. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB hat, soweit er es in Verbindung mit § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG ermöglicht, in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als Zulassungshindernis zu berücksichtigen, eine andere Funktion. Er ist nicht als Mittel der Planungssicherung konzipiert. Vielmehr dient er erklärtermaßen dem Schutz öffentlicher Belange. Zur Wahrung des Grundanliegens, den Außenbereich weitestmöglich von Bebauung freizuhalten, zählt er beispielhaft die Schutzgüter auf, die es grundsätzlich rechtfertigen, die Verwirklichung von Bauvorhaben abzuwehren. Mit dieser Schutzrichtung fügt er sich in das Schutzkonzept des Raumordnungsrechts ein, in dem einer der Grundpfeiler ebenfalls darin besteht, die Freiraumstruktur zu sichern (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ROG). Wie aus § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG zu ersehen ist, misst der Gesetzgeber der koordinierenden Funktion der Raumordnung, die er in § 1 Abs. 1 Satz 1 ROG selbst als zusammenfassende übergeordnete Planung kennzeichnet, bereits in der Entstehungsphase von Zielbestimmungen maßgebliche Bedeutung bei. Die steuernde Kraft, die Ziele der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG als "verbindliche Vorgaben" haben, dokumentiert sich im Aufstellungsverfahren in rechtserheblichen Vorwirkungen als sonstige "Erfordernisse" der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 4 ROG. Dieser ausdrücklichen gesetzgeberischen Wertung ist im Rahmen der Zulassungsentscheidung nach § 35 BauGB Rechnung zu tragen.
Die Überlegungen die der Kläger in diesem Zusammenhang zum Planungsschadensrecht anstellt, rechtfertigen keine abweichende Beurteilung. Die landesplanerische Untersagung wäre allenfalls dann als vorrangiges Handlungsinstrument anzusehen, wenn sie geeignet wäre, in entsprechender Anwendung der §§ 39 und 42 BauGB Entschädigungsansprüche auszulösen. Das trifft indes nicht zu. § 39 BauGB scheidet als Anspruchsgrundlage von vornherein aus, da er als Vertrauenstatbestand einen rechtsverbindlichen Bebauungsplan voraussetzt. Auch § 42 BauGB ist unergiebig. Diese Vorschrift knüpft die Entschädigungspflicht allgemein an die Aufhebung oder die Änderung einer zulässigen Nutzung. Der Senat hat es im Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG 4 C 10.01 - (BVerwGE 117, 44) für möglich gehalten, dass § 42 BauGB ein weites Verständnis des Entzugs von Nutzungsmöglichkeiten zugrunde liegt (vgl. auch BGH, Urteile vom 12. Juni 1975 - III ZR 158/72 - BGHZ 64, 366 und vom 1. Oktober 1981 - III ZR 109/80 - BGHZ 81, 374). Diese Sichtweise hat sich der Bundestagsausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Rahmen der Erörterungen zum Entwurf des EAGBau unter Hinweis auf das Urteil des BGH vom 10. April 1997 - III ZR 104/96 - (BGHZ 135, 192) nicht zu Eigen gemacht (BTDrucks 15/2996, S. 62). Nach seiner Auffassung haben die Nutzungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, nicht die in § 42 BauGB vorausgesetzte Qualität einer eigentumsrechtlichen Rechtsposition. Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne weiteres zulässig, denn sie stehen unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung (Abs. 2) bzw. des Nichtentgegenstehens (Abs. 1) öffentlicher Belange. Windkraftanlagen weisen überdies die Besonderheit auf, dass sie zwar seit dem 1. Januar 1997 privilegiert zulässig sind, seit diesem Zeitpunkt aber auch dem Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen sind.
Im Übrigen übersieht der Kläger, dass eine in Umsetzung des § 12 Abs. 2 ROG ausgesprochene landesplanerische Untersagung sich selbst bei weitestgehendem Verständnis des § 42 BauGB deshalb nicht als eine Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung werten lässt, weil sie sich in einer bloßen Sicherungsfunktion erschöpft. In ihren Wirkungen ist sie der Zurückstellung und der Veränderungssperre im Sinne der §§ 14 und 15 BauGB vergleichbar. Sie hat zur Folge, dass ein ansonsten zulässiges Vorhaben einer Privatperson nicht zugelassen werden kann. Von daher hat sie zwar den Charakter einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem Betroffenen wird jedoch kein unverhältnismäßiges Opfer auferlegt, wenn ihm ein finanzieller Ausgleich versagt wird. Wie aus § 18 BauGB zu ersehen ist, geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine rechtmäßige Veränderungssperre - gegebenenfalls unter Anrechnung einer Zurückstellung - eine Entschädigungspflicht erst auslöst, wenn sie länger als vier Jahre dauert. Dies wird von der Rechtsprechung gebilligt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; BGH, Urteil vom 14. Dezember 1978 - III ZR 77/76 - BGHZ 73, 161). Die landesplanerische Untersagung bietet nach der Wertung, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegt, noch weniger als § 18 BauGB, Anlass zu etwaigen Bedenken. Denn ihre Höchstdauer ist nach § 12 Abs. 4 ROG von vornherein auf zwei Jahre begrenzt. Folgerichtig hat der Bundesgesetzgeber bei der Schaffung des Raumordnungsgesetzes 1998 darauf verzichtet, Entschädigungsfragen zu thematisieren. Wie aus der Regierungsvorlage zu § 12 erhellt, beruht dies auf der Erwägung, dass "die Grenze zur Entschädigungspflicht, gemessen an den Fristen des § 18 BauGB, nicht überschritten wird" (BTDrucks 13/6392, S. 86). Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sich der Kläger für die Ansicht stark macht, die Windenergienutzung von sonstigen Grundstücksnutzungen zu unterscheiden und als Ausübung einer von ihm als "Windabschöpfungsrecht" bezeichneten Berechtigung zu qualifizieren, die nach seiner Einschätzung dem Schürf- und Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz vergleichbar ist.
1.2.2.4 Der wahlweise Rückgriff auf das raumordnungsrechtliche Planungssicherungsinstrument der Untersagung und das ordnungsrechtliche Mittel der Baugenehmigungsversagung stellt entgegen der Auffassung des Klägers keinen Fremdkörper im Rechtssystem dar. Über § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG hinaus können im Anwendungsbereich des § 35 BauGB auch sonstige noch nicht abgeschlossene Planungsverfahren als Zulassungshindernis in Betracht kommen. Bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens kann als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ein in Aufstellung befindlicher Bebauungsplan ebenso durchschlagen wie eine noch nicht zur förmlichen Planfeststellung gediehene Fachplanung, ohne dass sich der Planungsträger darauf verweisen lassen muss, von der der raumordnerischen Untersagung vergleichbaren Möglichkeit der Veränderungssperre (vgl. § 14 BauGB, § 9 a FStrG) Gebrauch zu machen (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Februar 1974 - BVerwG 4 C 77.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 107 und vom 29. Oktober 1969 - BVerwG 4 C 44.68 - BVerwGE 34, 146).
1.2.3 Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, dass ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung bestimmten Anforderungen genügen muss, um im Zulassungsregime des § 35 BauGB relevant zu sein.
1.2.3.1 Erforderlich ist zum einen ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung. Der Gesetzgeber lässt es nicht mit der Aufstellung eines Raumordnungsplans bewenden. Es genügt nicht der Hinweis des Trägers der Raumordnungsplanung, einen Aufstellungsbeschluss gefasst oder einen sonstigen Akt vollzogen zu haben, der sich als Einleitung eines Planungsverfahrens werten lässt. Der Gesetzgeber knüpft nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechtsfolgen allein an die Zielaufstellung. Dabei kommen aus dem Kreis etwaiger in Aufstellung befindlicher Ziele nur solche als Zulassungshindernis in Betracht, die geeignet sind, ohne weiteren planerischen Zwischenschritt unmittelbar auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen. Das zukünftige Ziel muss bereits so eindeutig bezeichnet sein, dass es möglich ist, das Bauvorhaben, das den Gegenstand eines bauordnungsrechtlichen Zulassungsverfahrens bildet, an ihm zu messen und zu beurteilen, ob es mit ihm vereinbar wäre. Die insoweit erforderliche Detailschärfe weist es erst auf, wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regelmäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand der Erörterung gemacht werden kann.
1.2.3.2 Das Berufungsgericht ist indes zu Recht bei dem Erfordernis inhaltlicher Konkretisierung nicht stehen geblieben. Es hat die Berücksichtigungsfähigkeit eines in Aufstellung befindlichen Ziels als öffentlichen Belang im Rahmen des § 35 BauGB vielmehr von einer zusätzlichen Voraussetzung abhängig gemacht. Der inhaltlich konkretisierte Entwurf der Zielfestlegung muss die hinreichend sichere Erwartung rechtfertigen, dass er über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken wird. Es würde dem Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zuwider laufen, ein ansonsten zulässiges Vorhaben an Zielvorstellungen des Planungsträgers scheitern zu lassen, bei denen noch nicht absehbar ist, ob sie je als zukünftiges Ziel der Raumordnung Außenwirksamkeit entfalten werden. Die Planung muss ein genügendes Maß an Verlässlichkeit bieten, um auf der Genehmigungsebene als Versagungsgrund zu dienen. Diesem Erfordernis ist erst dann genügt, wenn ein Planungsstand erreicht ist, der die Prognose nahe legt, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird. Davon kann keine Rede sein, solange der Abwägungsprozess gänzlich offen ist. Gerade bei Plänen, die auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werden, bedarf es eines Gesamtkonzepts, das dadurch gekennzeichnet ist, dass eine positive Ausweisung, die für eine bestimmte Nutzung substanziellen Raum schafft, mit einer Ausschlusswirkung an anderer Stelle kombiniert wird. Diese Wechselbezüglichkeit von positiver und negativer Komponente bringt es in der Regel mit sich, dass der Abwägungsprozess weit fortgeschritten sein muss, bevor sich hinreichend sicher abschätzen lässt, welcher der beiden Gebietskategorien ein im Planungsraum gelegenes einzelnes Grundstück zuzuordnen ist.
Das bedeutet freilich nicht zwangsläufig, dass die zukünftige Ausschlusswirkung eines in Aufstellung befindlichen Ziels einem Außenbereichsvorhaben erst dann entgegengehalten werden kann, wenn der Planungsträger die abschließende Abwägungsentscheidung getroffen hat und es nur noch von der Genehmigung und der Bekanntmachung abhängt, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genannten Merkmale aufweist. Lässt sich bereits zu einem früheren Zeitpunkt absehen, dass die Windkraftanlage auf einem Grundstück errichtet werden soll, das in einem Raum liegt, der für eine Windenergienutzung von vornherein tabu ist oder aus sonstigen Gründen erkennbar nicht in Betracht kommt, so ist das insoweit in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung schon in dieser Planungsphase im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigungsfähig. Ob und wie lange vor der abschließenden Beschlussfassung sich die Planung gegebenenfalls in Richtung Ausschlusswirkung verfestigen kann, beurteilt sich nach den jeweiligen Verhältnissen vor Ort. Je eindeutiger es nach den konkreten Verhältnissen auf der Hand liegt, dass der Bereich, in dem das Baugrundstück liegt, Merkmale aufweist, die ihn als Ausschlusszone prädestinieren, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, der Plangeber werde diesem Umstand in Form einer negativen Zielaussage Rechnung tragen. Zur Zeit des Berufungsurteils hatte die Beigeladene zu 2 sogar schon eine abschließende Entscheidung über Zahl, Lage und Größe der für die Windenergienutzung vorgesehenen und der von Windkraftanlagen grundsätzlich freizuhaltenden Flächen getroffen. Jedenfalls zu diesem Zeitpunkt konnte der Kläger nach den Feststellungen der Vorinstanz nicht mehr mit einer Einbeziehung des Baugrundstücks in das in der Nachbarschaft ausgewiesene Vorranggebiet rechnen.
1.2.3.3 Beizupflichten ist auch der Auffassung des Berufungsgerichts, dass ein in Aufstellung befindliches Ziel einem privilegiertem Vorhaben nur dann als öffentlicher Belang entgegengehalten werden kann, wenn davon auszugehen ist, dass es so, wie es im Entwurfsstadium vorliegt, wird rechtliche Verbindlichkeit erlangen können. Um im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB als Zulassungshindernis in Betracht zu kommen, genügt es nicht, dass eine planerische Vorgabe die äußerlichen Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweist. Die Zielfestlegung muss wirksam sein. Ein in Aufstellung befindliches Ziel kann insoweit keine vergleichsweise stärkeren rechtlichen Wirkungen erzeugen. Seine Verhinderungskraft kann nicht weitergehen als die der späteren endgültigen Zielfestlegung. Das Berufungsgericht ist deshalb zu Recht der Frage nachgegangen, ob dem Planentwurf Mängel anhaften, die sich als formelles oder materielles Wirksamkeitshindernis erweisen können. Die gegen das Ergebnis dieser Prüfung gerichteten Angriffe des Klägers gehen fehl.
Das gilt insbesondere für die Kritik am förmlichen Ablauf des Aufstellungsverfahrens. Der Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass die durch die Planung berührten Behörden beteiligt worden sind und die betroffenen Gemeinden Gelegenheit gehabt haben, zu den sie berührenden Zielaussagen Stellung zu nehmen. Er bestreitet auch nicht, dass die Öffentlichkeit in die von ihm bekämpfte Planung einbezogen worden ist. Wie der Planungsträger hierbei im Einzelnen vorzugehen hatte, richtete sich nach dem insoweit einschlägigen Landesplanungsrecht. Ob das Berufungsgericht dieses Recht zutreffend ausgelegt und angewandt hat, entzieht sich revisionsgerichtlicher Überprüfung.
Auch die materiellrechtliche Beurteilung der Vorinstanz bietet revisionsrechtlich keinen Anlass zu Bedenken.
Wie aus § 1 Abs. 1 ROG zu ersehen ist, hat die Raumordnung Planungscharakter. Pläne, die auf dieser Planungsstufe aufgestellt werden, sind Abwägungsprodukte, die nach den in der Rechtsprechung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen gerichtlicher Prüfung unterliegen. Der Kläger zeigt indes keinen Abwägungsmangel auf. Für ein Abwägungsdefizit ist ebenso wenig ersichtlich wie für eine Fehlgewichtung einzelner Belange.
Welche Rolle im Rahmen der Raumordnungsplanung naturschutzrechtliche Schutzgebietsausweisungen und die gemeindliche Bauleitplanung spielen, hängt von der konkreten Planungssituation ab. Ob ein Landschaftsschutzgebiet als Taburaum zu betrachten ist, richtet sich nach dem jeweils maßgeblichen Schutzregime. Wie weit das in § 1 Abs. 3 ROG verankerte Gegenstromprinzip es rechtfertigt, gemeindlichen Planungen als teilräumlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, bestimmt sich nach den Erfordernissen des Gesamtraums. Das Berufungsgericht hat dargelegt, weshalb die Beigeladene zu 2 dem Interesse an der Wahrung der Integrität des Landschaftsschutzgebiets "Naturpark Nordeifel" erhebliches Gewicht beimessen durfte und berechtigten Anlass hatte, auf die an der ursprünglichen Teilfortschreibung Windkraft orientierte Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen. Dass der Kläger diese Einschätzung nicht teilt, lässt sich nicht als Beleg für einen Abwägungsfehler werten. Es deutet auch nichts darauf hin, dass die Vorinstanz die Bedeutung der privaten Belange verkannt haben könnte. Das Berufungsgericht hat im Anschluss an die Senatsrechtsprechung ausdrücklich hervorgehoben, dass sich das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Planungsgebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen lässt, wenn die Planung die Gewähr dafür bietet, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Träger der Raumordnungsplanung darf das Instrumentarium, das ihm das Raumordnungsrecht an die Hand gibt, nicht für eine "Verhinderungsplanung" missbrauchen (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O.). Das Berufungsgericht hat näher begründet, warum das im Aufstellungsverfahren entwickelte Konzept der Regionalvertretung, durch das Standorte für mehr als 500 Windkraftanlagen gesichert werden, nicht auf eine "Feigenblattplanung" hinausläuft, obwohl der Vorrangflächenanteil lediglich 0,49 % des Plangebiets ausmacht (vgl. UA S. 21/22).
Die Rechtsprechung des erkennenden Senats steht dieser Würdigung nicht entgegen. In den Urteilen vom 17. Dezember 2002 und vom 13. März 2003 wird darauf hingewiesen, dass sich der gemessen an der Gesamtfläche geringe Umfang einer Positivausweisung, isoliert betrachtet, nicht als Indiz oder gar Beleg für eine verkappte Verhinderungsplanung werten lässt. Der Kläger beschränkt sich darauf, der Würdigung der Vorinstanz seine eigene abweichende Einschätzung entgegenzuhalten. Die von ihm ins Feld geführten Argumente sind nicht geeignet, ein Abwägungsdefizit zu Lasten der Windenergienutzung aufzuzeigen. Sie sind bereits im Ansatz verfehlt. Es versteht sich von selbst, dass der Planungsträger nicht verpflichtet ist, überall dort Vorranggebiete festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Trägt der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonenkonzept mit einbezieht, so ist es ihm unbenommen, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand auszurichten und das vom Kläger angesprochene "Repowering"-Potential auf diesen räumlichen Bereich zu beschränken. Schafft er auf diese Weise im Sinne der Senatsrechtsprechung für die Windenergienutzung substanziellen Raum, so braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres "Repowering" zusätzliche Möglichkeiten eröffnen.
1.2.3.4 Nach der Darstellung des Berufungsgerichts überwiegt der öffentliche Belang, der sich als Ausschlusskriterium in dem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung dokumentiert, das Interesse des Klägers, das Baugrundstück für Zwecke der Windenergienutzung in Anspruch zu nehmen. Den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass der für die Errichtung der Windkraftanlage vorgesehene Standort im Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung "Naturpark Nordeifel" liegt, in dem es verboten ist, die Natur zu schädigen, das Landschaftsbild zu verunstalten oder den Naturgenuss zu beeinträchtigen (UA S. 23). Eine der "Leitlinien" der Raumordnungsplanung war es, diesen förmlich unter Schutz gestellten Bereich von Windkraftanlagen freizuhalten (UA S. 27). Allerdings ließ die Beigeladene zu 2 schon in der Anfangsphase des Aufstellungsverfahrens erkennen, dass sie trotz der Schutzgebietsfestsetzung bereit war, in der Nachbarschaft der als Baugrundstück vorgesehenen Parzelle ein Vorranggebiet für die Windenergienutzung auszuweisen. Dies beruhte nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen indes ausschließlich auf der Erwägung, dass dort bereits genehmigte Windkraftanlagen vorhanden waren, die es nach der Einschätzung des Planungsträgers rechtfertigten, einen "Ausnahmefall" anzuerkennen. Die Beigeladene zu 2 hatte keinen erkennbaren Anlass, über die Bestandssicherung hinaus Raum für zusätzliche Anlagen zu schaffen.
1.2.4 Der rechtlichen Argumentation des Berufungsgerichts ist nicht dadurch nachträglich der Boden entzogen worden, dass sich die Rechtslage insofern geändert hat, als der regionale Raumordnungsplan für den Teilbereich Windenergie im Laufe des Revisionsverfahrens in Kraft getreten ist. Der Kläger macht selbst nicht geltend, dass die zur Außenwirksamkeit erforderlichen Verfahrensschritte der Genehmigung und der Bekanntmachung, die im Zeitpunkt der Entscheidung der Vorinstanz noch ausstanden, inzwischen aber vollzogen worden sind, Mängel aufweisen. Sein Vorbringen bietet auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die materiellrechtlichen Erwägungen, die das Berufungsgericht im Vorgriff auf die endgültige Zielfestlegung angestellt hat, nicht mehr geeignet sind, das Berufungsurteil zu tragen.
2. Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Soweit die Vorinstanz auf den Hilfsantrag des Klägers hin festgestellt hat, "dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfassung der Regionalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand", verstößt das angefochtene Urteil gegen Bundesrecht. Das Berufungsgericht hätte der auf dieses Ziel gerichteten Klage nicht stattgeben dürfen. Das Prozessrecht bietet für einen solchen Ausspruch keine Stütze. Der Feststellungsantrag ist unzulässig.
2.1 § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ermöglicht in analoger Anwendung die Feststellung, dass die Versagung des Verwaltungsakts rechtswidrig gewesen ist. Das Berufungsgericht erfasst mit seinem Tenor indes nur einen Teilausschnitt aus dem Rechtswidrigkeitsspektrum. Es bringt zum Ausdruck, dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan bis zum 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand. Zu der Frage, ob die Genehmigung zu diesem Zeitpunkt aus sonstigen Gründen zu Recht oder zu Unrecht versagt worden ist, äußert es sich nicht. Diese Prüfung erübrigte sich schon deshalb nicht, weil der Beklagte die fehlende Genehmigungsfähigkeit des Bauvorhabens bis zum 5. Dezember 2003 nicht bloß unter Hinweis auf die Planung der Beigeladenen zu 2 aus einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung, sondern aus verschiedenen sonstigen Zulassungshindernissen herleitet.
2.2 Auch auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 VwGO muss der Hilfsantrag erfolglos bleiben. Dahinstehen kann, ob er auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses abzielt. Die begehrte Feststellung erschöpft sich darin, dass dem Bauvorhaben zu einem bestimmten Zeitpunkt ein näher bezeichneter öffentlicher Belang nicht im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entgegengestanden habe. Jedenfalls hat der Kläger kein berechtigtes Interesse an der von ihm begehrten Feststellung. Er betrachtet den anhängigen Rechtsstreit als einen Baustein auf dem Wege zu einem Folgeprozess, in dem er Entschädigungsansprüche auf der Grundlage der §§ 39 ff. BauGB geltend zu machen beabsichtigt. Für einen etwaigen Planungsschaden müsste indes nicht der Beklagte einstehen. Anspruchsgegner wäre vielmehr die Beigeladene zu 2, die nach § 16 Abs. 1 LPlG 1977 bzw. § 15 Abs. 1 LPlG 2003 die Stellung einer selbständigen Körperschaft des öffentlichen Rechts hat. Zwar kann zum Gegenstand einer Feststellungsklage grundsätzlich auch ein Rechtsverhältnis gemacht werden, das nicht zwischen den Parteien, sondern zwischen dem Kläger und einem Dritten besteht. Voraussetzung hierfür aber ist, dass der Kläger gerade gegenüber dem Beklagten ein Interesse daran hat, insoweit eine Klärung herbeizuführen. Das ist nur dann der Fall, wenn das Drittrechtsverhältnis auch für die Rechtsbeziehungen der Parteien untereinander von Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 1970 - BVerwG 6 C 125.67 - NJW 1970, 2260 und vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C 23.96 - NJW 1997, 3257; vgl. auch BGH, Urteile vom 8. Juli 1983 - V ZR 48/82 - NJW 1984, 2950 und vom 18. März 1996 - II ZR 10/95 - NJW-RR 1996, 869). Anhaltspunkte, die im Verhältnis des Klägers zum Beklagten in diese Richtung weisen, sind weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 und § 162 Abs. 3 VwGO festgesetzt.
Gründe
I
Der Kläger beantragte am 29. Oktober 2001 eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage mit 100 m Nabenhöhe auf dem Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1 im Naturpark Nordeifel. Südöstlich des Vorhabens sind auf Standorten, die in dem am 5. Dezember 2003 beschlossenen und am 7. Juni 2004 bekannt gemachten regionalen Raumordnungsplan der Beigeladenen zu 2 als Vorranggebiet festgelegt sind, Baugenehmigungen für zwei Windkraftanlagen gleichen Typs erteilt worden. Fünf weitere Anlagen in der näheren Umgebung befanden sich bis Ende Januar 2003 noch im Genehmigungsverfahren.
Mit Bescheid vom 18. Januar 2002 versagte der Beklagte die beantragte Baugenehmigung. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 15. Oktober 2002 zurück: Das Vorhaben des Klägers beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft, weil es im Landschaftsschutzgebiet "Naturpark Nordeifel" errichtet werden solle, die Untere Landespflegebehörde aber zu Recht die dazu notwendige Ausnahmegenehmigung nach der Schutzverordnung versagt habe. Die Anlage verunstalte das Landschaftsbild. Sie beeinträchtige auch den Naturgenuss im Sinne des § 3 der Schutzverordnung.
Das Verwaltungsgericht Trier hat die daraufhin erhobene Klage mit Urteil vom 21. Mai 2003 abgewiesen: Dem Vorhaben stünden öffentliche Belange in Gestalt des in Aufstellung befindlichen regionalen Raumordnungsplanes - Teilbereich Windenergie - entgegen. Die Parzelle des Klägers liege außerhalb des im Entwurf der Teilfortschreibung vorgesehenen Vorranggebiets und des im Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1 dargestellten Sondergebiets Windkraft.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Klägers mit Urteil vom 8. März 2004 antragsgemäß festgestellt, dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfassung der Regionalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Es möge auf sich beruhen, ob das Vorhaben wegen des unmittelbaren räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit anderen Anlagen eine Windfarm bilde und deshalb statt einer Baugenehmigung eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erfordere. Einer Zulassung stünden jedenfalls baurechtliche Vorschriften entgegen. Das folge zwar nicht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, denn der Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft -, der Vorranggebiete festlege, sei noch nicht verbindlich. Die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung stellten jedoch öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB dar, die der geplanten raumbedeutsamen Windkraftanlage entgegenstünden. Die Vorwirkung zukünftiger Ziele der Raumordnung werde weder durch § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB oder § 12 Abs. 2 ROG, § 19 Abs. 4 LPlG 2003 noch durch § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB ausgeschlossen. Diese Regelungen unterschieden sich von ihr nach Zweckrichtung, Voraussetzungen und Wirkungen. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien im Rahmen der nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB gebotenen nachvollziehenden Abwägung zu berücksichtigen. Das setze allerdings voraus, dass ein Stand des Planungsprozesses erreicht sei, der das wesentliche Ergebnis bereits festlege und Änderungen der Planung allenfalls in einem so geringfügigen Umfang erwarten lasse, dass das Grundverhältnis von positiven Ausweisungen und Ausschlussflächen ausgewogen bleibe. So lange die abschließende Entscheidung über Zahl, Lage und Größe der Vorrangflächen noch ausstehe, sei ein in Aufstellung befindliches regionalplanerisches Ziel gegenüber einem privilegierten Vorhaben grundsätzlich nicht durchsetzungsfähig. Weitere Voraussetzung sei, dass die beabsichtigte Regelung den materiellrechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Abwägungsgebot, genügen werde. Die vom Kläger bekämpften zukünftigen Zielfestlegungen hätten die Qualität öffentlicher Belange. Sie seien hinreichend verfestigt, da am 5. Dezember 2003 die abschließende Abwägung durch die Regionalvertretung stattgefunden habe. Sie seien auch geeignet, sich gegen die Privilegierung durchzusetzen. Formelle oder materielle Mängel seien nicht ersichtlich. Das Beteiligungsverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch die Abwägungsentscheidung entspreche den an sie zu stellenden Anforderungen. Es liege trotz des geringen Flächenanteils der Vorranggebiete keine Verhinderungsplanung vor. Die gewählten Ausschlusskriterien ließen sich nicht beanstanden. Es begegne keinen rechtlichen Bedenken, Naturparks, Landschaftsschutzgebiete und die Flächen des regionalen Biotopverbunds grundsätzlich als Taburäume zu behandeln. Der Planungsträger habe die Bauleitplanung nicht mit fehlerhafter Gewichtung in die Abwägung eingestellt. Er habe die gemeindlichen Planungsvorstellungen zwar berücksichtigt, aber nicht ungeprüft übernommen. Das private Interesse an der Windenergienutzung sei nicht übergangen, sondern auf der Grundlage der Öffentlichkeitsbeteiligung im Wege der Abwägung zulässigerweise überwunden worden. Mit seinem Fortsetzungsfeststellungsantrag habe der Kläger Erfolg. Ihm fehle nicht das Feststellungsinteresse. Der behauptete Planungsschadensanspruch werde zwar von Rechtsprechung und herrschender Lehre nicht anerkannt, es gebe aber Stimmen, die ihn für gerechtfertigt hielten.
Gegen das Urteil des Berufungsgerichts haben sowohl der Kläger als auch der Beklagte Revision eingelegt.
Der Kläger trägt im Wesentlichen Folgendes vor: Die umstrittene Teilfortschreibung könne trotz ihrer Genehmigung und deren Bekanntmachung nicht als Rechtsänderung in das Revisionsverfahren eingeführt werden, weil sie auf Grund ihrer formellen und materiellen Rechtsfehler nichtig sei. Das Berufungsurteil verletze § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien keine öffentlichen Belange im Sinne dieser Vorschrift. Hiergegen spreche bereits der systematische Zusammenhang des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB. Gegen die Einordnung als öffentliche Belange lasse sich auch die Überleitungsvorschrift des § 245 b Abs. 1 BauGB anführen. Schließlich stünden der Annahme, in Aufstellung befindliche Ziele könnten einem privilegierten Vorhaben entgegen gehalten werden, die Regelungen über die landesplanerische Untersagung (§ 12 Abs. 2 ROG und § 19 Abs. 4 LPlG) entgegen, die ebenso wie die wesensgleichen Sicherungsmittel der §§ 14 ff. BauGB abschließenden Charakter hätten. Auch von Verfassungs wegen kämen in Aufstellung befindliche Ziele nicht als entgegenstehende öffentliche Belange in Betracht. Allein durch eine Untersagungsverfügung dürften einzelne Vorhaben Privater unterbunden werden. Ansonsten werde die in Analogie zu den §§ 39 und 42 BauGB gegebene Entschädigungspflichtigkeit der Untersagungsverfügung umgangen. Aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebe sich, dem Schürf- bzw. Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz vergleichbar, ein Windabschöpfungsrecht. Dieses Recht könne nur gegen Entschädigung entzogen werden. Selbst wenn in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB sein könnten, verletze das Berufungsurteil diese Norm. Die Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplanes werde nicht wirksam werden können, da sie formell und materiell rechtswidrig sei. Sie verstoße gegen die maßgeblichen Verfahrensvorschriften. Im Übrigen laufe sie auf eine Verhinderungsplanung hinaus, da der privilegierten Windenergienutzung nicht in substanzieller Weise Raum geschaffen werde. In Rheinland-Pfalz würden Naturparks und Landschaftsschutzgebiete so großräumig ausgewiesen, dass es nicht gerechtfertigt sei, sie generell als Tabubereiche zu behandeln. Auch das regionale Biotopverbundsystem und die Räume für den Schutz des Landschaftsbildes ließen eine solche Einordnung nicht zu. Die Beigeladene zu 2 habe sich einseitig an der Bauleitplanung der Gemeinden ausgerichtet. Die privaten Interessen an einer Windkraftnutzung seien nicht ergebnisoffen in die Abwägung eingestellt worden. Sämtliche Vorschläge Privater, weitere Vorranggebiete auszuweisen, seien abgelehnt worden. Unberücksichtigt sei insbesondere das Interesse geblieben, die älteren bestehenden Windenergieanlagen nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer durch weniger, aber leistungsstärkere Anlagen mit moderner Technik zu ersetzen ("Repowering").
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz vom 8. März 2004 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Mai 2003 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. Januar 2002 und des Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2002 zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung zu verpflichten;
die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision des Klägers zurückzuweisen;
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz abzuändern und die Klage auch mit dem Feststellungsantrag abzuweisen.
Der Beklagte macht u.a. geltend: Die auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichtete Klage sei unzulässig, da der Kläger einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe. Das Bauvorhaben scheitere überdies an der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans, die im Revisionsverfahren als Rechtsänderung zu berücksichtigen sei. Die vom Berufungsgericht auf den Hilfsantrag des Klägers getroffene Feststellung verletze § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Aus dieser Norm ergebe sich nur die Zulässigkeit eines Fortsetzungsfeststellungsantrages des Inhalts, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei. Der Hilfsantrag des Klägers ziele auf eine dahinter zurückbleibende Teilfeststellung ab. Der behauptete Planungsschadensanspruch bestehe nicht. Er sei im Übrigen nicht gegenüber ihm, sondern gegenüber der Beigeladenen zu 2 geltend zu machen.
Die Beigeladene zu 2 trägt u.a. vor: In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung könnten als öffentliche Belange einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen. Eine raumordnerische Untersagung komme nur unter engen Voraussetzungen in Betracht. Erforderlich sei, dass die Raumplanung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde. Das Schutzkonzept, das dem inzwischen in Kraft getretenen Regionalplan zugrunde liege, entspreche den rechtlichen Anforderungen. Die Tabuflächen, die der Kläger beanstande, entsprächen den landespflegerischen Zielvorstellungen der Landschaftsrahmenplanung. Die Voraussetzungen für eine landespflegerische Befreiung lägen nicht vor. Der weitgehende Gleichlauf regionaler und städtebaulicher Planung beruhe entgegen der Auffassung des Klägers nicht auf einer Anpassung an die kommunale Planung, sondern sei das Ergebnis einer intensiven Abstimmung der Plankonzeptionen. Das "Repowering" - Interesse wiege nicht schwerer als das Neunutzungsinteresse. Im Wege des "Repowering" würden regelmäßig wesentlich größere Anlagen aufgestellt, die keineswegs generell geringere Immissionsbelastungen und Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes zur Folge hätten.
II
1. Die Revision des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Soweit der Kläger mit seinem Hauptantrag erfolglos geblieben ist, lässt sich das angefochtene Urteil nicht beanstanden. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Beklagte nicht verpflichtet ist, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
1.1 Dahinstehen kann, ob dies bereits daraus folgt, dass das Vorhaben des Klägers eine Windfarm im Sinne der Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImSchV entstehen ließe und deshalb nach § 4 Abs. 1 BImSchG einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 9.03 - NVwZ 2004, 1235). Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen dazu getroffen, ob die vom Kläger geplante Windkraftanlage zu den in der Nachbarschaft genehmigten Anlagen in den für eine Windfarm unerlässlichen räumlichen Zusammenhang treten würde. Der Senat sieht keinen Anlass, dieser Frage weiter nachzugehen. Der Beklagte geht zwar davon aus, dass der Akteninhalt in diesem Punkt hinreichende Aufschlüsse gibt. Der Kläger stellt dies aber nachdrücklich in Abrede.
1.2 Nach Auffassung des Berufungsgerichts scheitert das Vorhaben des Klägers jedenfalls daran, dass ihm ein in den Entwurf der Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans Region Trier (Teilbereich Windenergie) aufgenommenes in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung entgegensteht. Diese Einschätzung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts befindet sich das Grundstück, auf dem der Kläger die Windkraftanlage errichten möchte, in einem Bereich, der in der am 5. Dezember 2003 von der Beigeladenen zu 2 beschlossenen Teilfortschreibung des Regionalplans nicht als Vorrangfläche, sondern als Ausschlusszone für die Windenergienutzung gekennzeichnet ist. Wie aus § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG zu ersehen ist, kann die Festlegung von Vorranggebieten mit der Bestimmung verbunden werden, dass die von der Vorrangregelung erfassten Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Sowohl die positiven als auch die negativen Elemente solcher planerischen Aussagen weisen die Merkmale von Zielen der Raumordnung auf (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33). Rechtliche Wirkungen können sie indes schon entfalten, bevor sie die Qualität verbindlicher Zielvorgaben im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erlangen. Denn nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG sind die Erfordernisse der Raumordnung bei Genehmigungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung zählen nach § 3 Nr. 4 ROG nicht zuletzt in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung.
1.2.1 Der Senat hat bereits im Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 -
(Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 356) aus der Wertung, die der Gesetzgeber in § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG vorgenommen hat, gefolgert, dass in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB von rechtlicher Bedeutung sein können, wenn den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG bildet. Er hat im Urteil vom selben Tage - BVerwG 4 C 4.02 - (a.a.O.) klargestellt, dass auch die Errichtung einer einzelnen Windkraftanlage die Merkmale einer raumbedeutsamen Maßnahme erfüllen kann. Nicht bloß § 35 Abs. 2 BauGB, sondern auch § 35 Abs. 1 BauGB bietet die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür, den Anforderungen des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechnung zu tragen. Nach dieser Vorschrift darf auch ein Vorhaben, das im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 1967 - BVerwG 4 C 86.66 - BVerwGE 28, 148, vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 und vom 13. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 3.01 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 350). Dabei sind die öffentlichen Belange je nach ihrem Gewicht und dem Grad ihrer nachteiligen Betroffenheit einerseits und das kraft der gesetzlichen Privilegierung gesteigert durchsetzungsfähige Privatinteresse an der Verwirklichung des Vorhabens andererseits einander gegenüberzustellen. Diese im Unterschied zur multipolaren planerischen Abwägung durch eine zweiseitige Interessenbewertung gekennzeichnete Entscheidungsstruktur der Zulassungsvorschrift des § 35 Abs. 1 BauGB lässt vom rechtlichen Ansatz her Raum dafür, in Aufstellung befindliche Ziele als Erfordernisse der Raumordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG zu "berücksichtigen".
1.2.2 Die hiergegen erhobenen Einwände des Klägers greifen nicht durch.
1.2.2.1 § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB i.d.F. vom 30. Juli 1996 rechtfertigt nicht die Schlüsse, die der Kläger aus ihm zieht. Diese Bestimmung ermöglichte es in Anlehnung an § 15 BauGB, die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windkraftanlagen längstens bis zum 31. Dezember 1998 auszusetzen, wenn die für die Raumordnung zuständige Stelle die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Zielen der Raumordnung zu Windenergieanlagen eingeleitet hatte. Die als "Überleitungsvorschrift" gekennzeichnete Regelung des § 245 b BauGB ergänzte als flankierende Maßnahme das neue Konzept des Gesetzgebers, die Errichtung von Windkraftanlagen in § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (jetzt: § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) zu privilegieren, gleichzeitig aber neben den Gemeinden auch den für die Raumordnung zuständigen Stellen durch Ausweisungen von Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung für den übrigen Planungsraum ein Steuerungsmittel an die Hand zu geben. Der Gesetzgeber beschränkte die Wirkungen dieses speziellen Sicherungsinstruments auf den Zeitraum bis zum 31. Dezember 1998. Ob und wie die für die Raumordnung zuständigen Stellen nach diesem Termin ihre planerischen Aktivitäten bei der Aufstellung von Zielen im Rahmen des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG sicherten, richtete sich nach den insoweit einschlägigen allgemeinen Vorschriften des Bauplanungs- und des Raumordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984; Beschluss vom 25. November 2003 - BVerwG 4 BN 60.03 - NVwZ 2004, 477).
1.2.2.2 § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB lässt sich entgegen der Auffassung des Klägers ebenfalls nicht als Argument gegen die Berücksichtigung in Aufstellung befindlicher Ziele der Raumordnung im Baugenehmigungsverfahren ins Feld führen. Satz 2 setzt ebenso wie Satz 3 verbindlich gewordene Zielfestlegungen voraus. Es deutet nichts darauf hin, dass diese Bestimmungen im Regelungskonzept des § 35 BauGB als abschließende Raumordnungsklauseln zu verstehen sind. § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG macht vielmehr deutlich, dass im Fachrecht nicht bloß verbindliche Zielfestlegungen, sondern auch in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung relevant sein können. Der unterschiedlichen rechtlichen Qualität trägt der Gesetzgeber dadurch Rechnung, dass Ziele, deren endgültige rechtliche Verfestigung noch aussteht, im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB lediglich eine Berücksichtigungspflicht begründen.
1.2.2.3 Auch aus der raumordnungsrechtlich eröffneten Möglichkeit, raumbedeutsame Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen zu untersagen, lässt sich entgegen der Ansicht des Klägers keine Sperrwirkung ableiten, die verhindert, ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung als öffentlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB einzustufen. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist u.a. vorzusehen, dass die in § 4 Abs. 1 und 3 ROG bezeichneten raumbedeutsamen Maßnahmen zeitlich befristet untersagt werden können, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung in Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung befindlicher Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Eine solche befristete Untersagung kann nach § 12 Abs. 2 ROG auch bei behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des Privatrechts erfolgen, wenn die Ziele der Raumordnung bei der Genehmigung der Maßnahme nach § 4 Abs. 4 ROG rechtserheblich sind. Zu den in dieser Vorschrift angesprochenen Entscheidungen gehört nicht zuletzt die Baugenehmigung, sofern eine raumbedeutsame Maßnahme den Genehmigungsgegenstand bildet.
Die raumordnungsrechtliche Untersagung beansprucht gegenüber der auf ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung gestützten Genehmigungsversagung keinen Vorrang. Sie dient einem anderen Schutzzweck. Die befristete Untersagung, deren Höchstdauer zwei Jahre nicht überschreiten darf (vgl. § 12 Abs. 4 ROG; § 19 Abs. 3 Nr. 2 LPlG 2003; § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG 1977), ist der Zurückstellung nach § 15 BauGB vergleichbar. Sie stellt ein Sicherungsmittel dar, mit dessen Hilfe sich verhindern lässt, dass die Verwirklichung zukünftiger Ziele bereits im Vorfeld der Planung vereitelt oder wesentlich erschwert wird. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB hat, soweit er es in Verbindung mit § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG ermöglicht, in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als Zulassungshindernis zu berücksichtigen, eine andere Funktion. Er ist nicht als Mittel der Planungssicherung konzipiert. Vielmehr dient er erklärtermaßen dem Schutz öffentlicher Belange. Zur Wahrung des Grundanliegens, den Außenbereich weitestmöglich von Bebauung freizuhalten, zählt er beispielhaft die Schutzgüter auf, die es grundsätzlich rechtfertigen, die Verwirklichung von Bauvorhaben abzuwehren. Mit dieser Schutzrichtung fügt er sich in das Schutzkonzept des Raumordnungsrechts ein, in dem einer der Grundpfeiler ebenfalls darin besteht, die Freiraumstruktur zu sichern (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ROG). Wie aus § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG zu ersehen ist, misst der Gesetzgeber der koordinierenden Funktion der Raumordnung, die er in § 1 Abs. 1 Satz 1 ROG selbst als zusammenfassende übergeordnete Planung kennzeichnet, bereits in der Entstehungsphase von Zielbestimmungen maßgebliche Bedeutung bei. Die steuernde Kraft, die Ziele der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG als "verbindliche Vorgaben" haben, dokumentiert sich im Aufstellungsverfahren in rechtserheblichen Vorwirkungen als sonstige "Erfordernisse" der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 4 ROG. Dieser ausdrücklichen gesetzgeberischen Wertung ist im Rahmen der Zulassungsentscheidung nach § 35 BauGB Rechnung zu tragen.
Die Überlegungen die der Kläger in diesem Zusammenhang zum Planungsschadensrecht anstellt, rechtfertigen keine abweichende Beurteilung. Die landesplanerische Untersagung wäre allenfalls dann als vorrangiges Handlungsinstrument anzusehen, wenn sie geeignet wäre, in entsprechender Anwendung der §§ 39 und 42 BauGB Entschädigungsansprüche auszulösen. Das trifft indes nicht zu. § 39 BauGB scheidet als Anspruchsgrundlage von vornherein aus, da er als Vertrauenstatbestand einen rechtsverbindlichen Bebauungsplan voraussetzt. Auch § 42 BauGB ist unergiebig. Diese Vorschrift knüpft die Entschädigungspflicht allgemein an die Aufhebung oder die Änderung einer zulässigen Nutzung. Der Senat hat es im Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG 4 C 10.01 - (BVerwGE 117, 44) für möglich gehalten, dass § 42 BauGB ein weites Verständnis des Entzugs von Nutzungsmöglichkeiten zugrunde liegt (vgl. auch BGH, Urteile vom 12. Juni 1975 - III ZR 158/72 - BGHZ 64, 366 und vom 1. Oktober 1981 - III ZR 109/80 - BGHZ 81, 374). Diese Sichtweise hat sich der Bundestagsausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Rahmen der Erörterungen zum Entwurf des EAGBau unter Hinweis auf das Urteil des BGH vom 10. April 1997 - III ZR 104/96 - (BGHZ 135, 192) nicht zu Eigen gemacht (BTDrucks 15/2996, S. 62). Nach seiner Auffassung haben die Nutzungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, nicht die in § 42 BauGB vorausgesetzte Qualität einer eigentumsrechtlichen Rechtsposition. Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne weiteres zulässig, denn sie stehen unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung (Abs. 2) bzw. des Nichtentgegenstehens (Abs. 1) öffentlicher Belange. Windkraftanlagen weisen überdies die Besonderheit auf, dass sie zwar seit dem 1. Januar 1997 privilegiert zulässig sind, seit diesem Zeitpunkt aber auch dem Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen sind.
Im Übrigen übersieht der Kläger, dass eine in Umsetzung des § 12 Abs. 2 ROG ausgesprochene landesplanerische Untersagung sich selbst bei weitestgehendem Verständnis des § 42 BauGB deshalb nicht als eine Aufhebung oder Änderung der zulässigen Nutzung werten lässt, weil sie sich in einer bloßen Sicherungsfunktion erschöpft. In ihren Wirkungen ist sie der Zurückstellung und der Veränderungssperre im Sinne der §§ 14 und 15 BauGB vergleichbar. Sie hat zur Folge, dass ein ansonsten zulässiges Vorhaben einer Privatperson nicht zugelassen werden kann. Von daher hat sie zwar den Charakter einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem Betroffenen wird jedoch kein unverhältnismäßiges Opfer auferlegt, wenn ihm ein finanzieller Ausgleich versagt wird. Wie aus § 18 BauGB zu ersehen ist, geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine rechtmäßige Veränderungssperre - gegebenenfalls unter Anrechnung einer Zurückstellung - eine Entschädigungspflicht erst auslöst, wenn sie länger als vier Jahre dauert. Dies wird von der Rechtsprechung gebilligt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; BGH, Urteil vom 14. Dezember 1978 - III ZR 77/76 - BGHZ 73, 161). Die landesplanerische Untersagung bietet nach der Wertung, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegt, noch weniger als § 18 BauGB, Anlass zu etwaigen Bedenken. Denn ihre Höchstdauer ist nach § 12 Abs. 4 ROG von vornherein auf zwei Jahre begrenzt. Folgerichtig hat der Bundesgesetzgeber bei der Schaffung des Raumordnungsgesetzes 1998 darauf verzichtet, Entschädigungsfragen zu thematisieren. Wie aus der Regierungsvorlage zu § 12 erhellt, beruht dies auf der Erwägung, dass "die Grenze zur Entschädigungspflicht, gemessen an den Fristen des § 18 BauGB, nicht überschritten wird" (BTDrucks 13/6392, S. 86). Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sich der Kläger für die Ansicht stark macht, die Windenergienutzung von sonstigen Grundstücksnutzungen zu unterscheiden und als Ausübung einer von ihm als "Windabschöpfungsrecht" bezeichneten Berechtigung zu qualifizieren, die nach seiner Einschätzung dem Schürf- und Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz vergleichbar ist.
1.2.2.4 Der wahlweise Rückgriff auf das raumordnungsrechtliche Planungssicherungsinstrument der Untersagung und das ordnungsrechtliche Mittel der Baugenehmigungsversagung stellt entgegen der Auffassung des Klägers keinen Fremdkörper im Rechtssystem dar. Über § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG hinaus können im Anwendungsbereich des § 35 BauGB auch sonstige noch nicht abgeschlossene Planungsverfahren als Zulassungshindernis in Betracht kommen. Bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens kann als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ein in Aufstellung befindlicher Bebauungsplan ebenso durchschlagen wie eine noch nicht zur förmlichen Planfeststellung gediehene Fachplanung, ohne dass sich der Planungsträger darauf verweisen lassen muss, von der der raumordnerischen Untersagung vergleichbaren Möglichkeit der Veränderungssperre (vgl. § 14 BauGB, § 9 a FStrG) Gebrauch zu machen (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Februar 1974 - BVerwG 4 C 77.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 107 und vom 29. Oktober 1969 - BVerwG 4 C 44.68 - BVerwGE 34, 146).
1.2.3 Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, dass ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung bestimmten Anforderungen genügen muss, um im Zulassungsregime des § 35 BauGB relevant zu sein.
1.2.3.1 Erforderlich ist zum einen ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung. Der Gesetzgeber lässt es nicht mit der Aufstellung eines Raumordnungsplans bewenden. Es genügt nicht der Hinweis des Trägers der Raumordnungsplanung, einen Aufstellungsbeschluss gefasst oder einen sonstigen Akt vollzogen zu haben, der sich als Einleitung eines Planungsverfahrens werten lässt. Der Gesetzgeber knüpft nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechtsfolgen allein an die Zielaufstellung. Dabei kommen aus dem Kreis etwaiger in Aufstellung befindlicher Ziele nur solche als Zulassungshindernis in Betracht, die geeignet sind, ohne weiteren planerischen Zwischenschritt unmittelbar auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen. Das zukünftige Ziel muss bereits so eindeutig bezeichnet sein, dass es möglich ist, das Bauvorhaben, das den Gegenstand eines bauordnungsrechtlichen Zulassungsverfahrens bildet, an ihm zu messen und zu beurteilen, ob es mit ihm vereinbar wäre. Die insoweit erforderliche Detailschärfe weist es erst auf, wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regelmäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand der Erörterung gemacht werden kann.
1.2.3.2 Das Berufungsgericht ist indes zu Recht bei dem Erfordernis inhaltlicher Konkretisierung nicht stehen geblieben. Es hat die Berücksichtigungsfähigkeit eines in Aufstellung befindlichen Ziels als öffentlichen Belang im Rahmen des § 35 BauGB vielmehr von einer zusätzlichen Voraussetzung abhängig gemacht. Der inhaltlich konkretisierte Entwurf der Zielfestlegung muss die hinreichend sichere Erwartung rechtfertigen, dass er über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken wird. Es würde dem Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zuwider laufen, ein ansonsten zulässiges Vorhaben an Zielvorstellungen des Planungsträgers scheitern zu lassen, bei denen noch nicht absehbar ist, ob sie je als zukünftiges Ziel der Raumordnung Außenwirksamkeit entfalten werden. Die Planung muss ein genügendes Maß an Verlässlichkeit bieten, um auf der Genehmigungsebene als Versagungsgrund zu dienen. Diesem Erfordernis ist erst dann genügt, wenn ein Planungsstand erreicht ist, der die Prognose nahe legt, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird. Davon kann keine Rede sein, solange der Abwägungsprozess gänzlich offen ist. Gerade bei Plänen, die auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werden, bedarf es eines Gesamtkonzepts, das dadurch gekennzeichnet ist, dass eine positive Ausweisung, die für eine bestimmte Nutzung substanziellen Raum schafft, mit einer Ausschlusswirkung an anderer Stelle kombiniert wird. Diese Wechselbezüglichkeit von positiver und negativer Komponente bringt es in der Regel mit sich, dass der Abwägungsprozess weit fortgeschritten sein muss, bevor sich hinreichend sicher abschätzen lässt, welcher der beiden Gebietskategorien ein im Planungsraum gelegenes einzelnes Grundstück zuzuordnen ist.
Das bedeutet freilich nicht zwangsläufig, dass die zukünftige Ausschlusswirkung eines in Aufstellung befindlichen Ziels einem Außenbereichsvorhaben erst dann entgegengehalten werden kann, wenn der Planungsträger die abschließende Abwägungsentscheidung getroffen hat und es nur noch von der Genehmigung und der Bekanntmachung abhängt, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genannten Merkmale aufweist. Lässt sich bereits zu einem früheren Zeitpunkt absehen, dass die Windkraftanlage auf einem Grundstück errichtet werden soll, das in einem Raum liegt, der für eine Windenergienutzung von vornherein tabu ist oder aus sonstigen Gründen erkennbar nicht in Betracht kommt, so ist das insoweit in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung schon in dieser Planungsphase im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigungsfähig. Ob und wie lange vor der abschließenden Beschlussfassung sich die Planung gegebenenfalls in Richtung Ausschlusswirkung verfestigen kann, beurteilt sich nach den jeweiligen Verhältnissen vor Ort. Je eindeutiger es nach den konkreten Verhältnissen auf der Hand liegt, dass der Bereich, in dem das Baugrundstück liegt, Merkmale aufweist, die ihn als Ausschlusszone prädestinieren, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, der Plangeber werde diesem Umstand in Form einer negativen Zielaussage Rechnung tragen. Zur Zeit des Berufungsurteils hatte die Beigeladene zu 2 sogar schon eine abschließende Entscheidung über Zahl, Lage und Größe der für die Windenergienutzung vorgesehenen und der von Windkraftanlagen grundsätzlich freizuhaltenden Flächen getroffen. Jedenfalls zu diesem Zeitpunkt konnte der Kläger nach den Feststellungen der Vorinstanz nicht mehr mit einer Einbeziehung des Baugrundstücks in das in der Nachbarschaft ausgewiesene Vorranggebiet rechnen.
1.2.3.3 Beizupflichten ist auch der Auffassung des Berufungsgerichts, dass ein in Aufstellung befindliches Ziel einem privilegiertem Vorhaben nur dann als öffentlicher Belang entgegengehalten werden kann, wenn davon auszugehen ist, dass es so, wie es im Entwurfsstadium vorliegt, wird rechtliche Verbindlichkeit erlangen können. Um im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB als Zulassungshindernis in Betracht zu kommen, genügt es nicht, dass eine planerische Vorgabe die äußerlichen Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweist. Die Zielfestlegung muss wirksam sein. Ein in Aufstellung befindliches Ziel kann insoweit keine vergleichsweise stärkeren rechtlichen Wirkungen erzeugen. Seine Verhinderungskraft kann nicht weitergehen als die der späteren endgültigen Zielfestlegung. Das Berufungsgericht ist deshalb zu Recht der Frage nachgegangen, ob dem Planentwurf Mängel anhaften, die sich als formelles oder materielles Wirksamkeitshindernis erweisen können. Die gegen das Ergebnis dieser Prüfung gerichteten Angriffe des Klägers gehen fehl.
Das gilt insbesondere für die Kritik am förmlichen Ablauf des Aufstellungsverfahrens. Der Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass die durch die Planung berührten Behörden beteiligt worden sind und die betroffenen Gemeinden Gelegenheit gehabt haben, zu den sie berührenden Zielaussagen Stellung zu nehmen. Er bestreitet auch nicht, dass die Öffentlichkeit in die von ihm bekämpfte Planung einbezogen worden ist. Wie der Planungsträger hierbei im Einzelnen vorzugehen hatte, richtete sich nach dem insoweit einschlägigen Landesplanungsrecht. Ob das Berufungsgericht dieses Recht zutreffend ausgelegt und angewandt hat, entzieht sich revisionsgerichtlicher Überprüfung.
Auch die materiellrechtliche Beurteilung der Vorinstanz bietet revisionsrechtlich keinen Anlass zu Bedenken.
Wie aus § 1 Abs. 1 ROG zu ersehen ist, hat die Raumordnung Planungscharakter. Pläne, die auf dieser Planungsstufe aufgestellt werden, sind Abwägungsprodukte, die nach den in der Rechtsprechung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen gerichtlicher Prüfung unterliegen. Der Kläger zeigt indes keinen Abwägungsmangel auf. Für ein Abwägungsdefizit ist ebenso wenig ersichtlich wie für eine Fehlgewichtung einzelner Belange.
Welche Rolle im Rahmen der Raumordnungsplanung naturschutzrechtliche Schutzgebietsausweisungen und die gemeindliche Bauleitplanung spielen, hängt von der konkreten Planungssituation ab. Ob ein Landschaftsschutzgebiet als Taburaum zu betrachten ist, richtet sich nach dem jeweils maßgeblichen Schutzregime. Wie weit das in § 1 Abs. 3 ROG verankerte Gegenstromprinzip es rechtfertigt, gemeindlichen Planungen als teilräumlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, bestimmt sich nach den Erfordernissen des Gesamtraums. Das Berufungsgericht hat dargelegt, weshalb die Beigeladene zu 2 dem Interesse an der Wahrung der Integrität des Landschaftsschutzgebiets "Naturpark Nordeifel" erhebliches Gewicht beimessen durfte und berechtigten Anlass hatte, auf die an der ursprünglichen Teilfortschreibung Windkraft orientierte Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen. Dass der Kläger diese Einschätzung nicht teilt, lässt sich nicht als Beleg für einen Abwägungsfehler werten. Es deutet auch nichts darauf hin, dass die Vorinstanz die Bedeutung der privaten Belange verkannt haben könnte. Das Berufungsgericht hat im Anschluss an die Senatsrechtsprechung ausdrücklich hervorgehoben, dass sich das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Planungsgebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen lässt, wenn die Planung die Gewähr dafür bietet, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Träger der Raumordnungsplanung darf das Instrumentarium, das ihm das Raumordnungsrecht an die Hand gibt, nicht für eine "Verhinderungsplanung" missbrauchen (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O.). Das Berufungsgericht hat näher begründet, warum das im Aufstellungsverfahren entwickelte Konzept der Regionalvertretung, durch das Standorte für mehr als 500 Windkraftanlagen gesichert werden, nicht auf eine "Feigenblattplanung" hinausläuft, obwohl der Vorrangflächenanteil lediglich 0,49 % des Plangebiets ausmacht (vgl. UA S. 21/22).
Die Rechtsprechung des erkennenden Senats steht dieser Würdigung nicht entgegen. In den Urteilen vom 17. Dezember 2002 und vom 13. März 2003 wird darauf hingewiesen, dass sich der gemessen an der Gesamtfläche geringe Umfang einer Positivausweisung, isoliert betrachtet, nicht als Indiz oder gar Beleg für eine verkappte Verhinderungsplanung werten lässt. Der Kläger beschränkt sich darauf, der Würdigung der Vorinstanz seine eigene abweichende Einschätzung entgegenzuhalten. Die von ihm ins Feld geführten Argumente sind nicht geeignet, ein Abwägungsdefizit zu Lasten der Windenergienutzung aufzuzeigen. Sie sind bereits im Ansatz verfehlt. Es versteht sich von selbst, dass der Planungsträger nicht verpflichtet ist, überall dort Vorranggebiete festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Trägt der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonenkonzept mit einbezieht, so ist es ihm unbenommen, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand auszurichten und das vom Kläger angesprochene "Repowering"-Potential auf diesen räumlichen Bereich zu beschränken. Schafft er auf diese Weise im Sinne der Senatsrechtsprechung für die Windenergienutzung substanziellen Raum, so braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres "Repowering" zusätzliche Möglichkeiten eröffnen.
1.2.3.4 Nach der Darstellung des Berufungsgerichts überwiegt der öffentliche Belang, der sich als Ausschlusskriterium in dem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung dokumentiert, das Interesse des Klägers, das Baugrundstück für Zwecke der Windenergienutzung in Anspruch zu nehmen. Den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass der für die Errichtung der Windkraftanlage vorgesehene Standort im Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung "Naturpark Nordeifel" liegt, in dem es verboten ist, die Natur zu schädigen, das Landschaftsbild zu verunstalten oder den Naturgenuss zu beeinträchtigen (UA S. 23). Eine der "Leitlinien" der Raumordnungsplanung war es, diesen förmlich unter Schutz gestellten Bereich von Windkraftanlagen freizuhalten (UA S. 27). Allerdings ließ die Beigeladene zu 2 schon in der Anfangsphase des Aufstellungsverfahrens erkennen, dass sie trotz der Schutzgebietsfestsetzung bereit war, in der Nachbarschaft der als Baugrundstück vorgesehenen Parzelle ein Vorranggebiet für die Windenergienutzung auszuweisen. Dies beruhte nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen indes ausschließlich auf der Erwägung, dass dort bereits genehmigte Windkraftanlagen vorhanden waren, die es nach der Einschätzung des Planungsträgers rechtfertigten, einen "Ausnahmefall" anzuerkennen. Die Beigeladene zu 2 hatte keinen erkennbaren Anlass, über die Bestandssicherung hinaus Raum für zusätzliche Anlagen zu schaffen.
1.2.4 Der rechtlichen Argumentation des Berufungsgerichts ist nicht dadurch nachträglich der Boden entzogen worden, dass sich die Rechtslage insofern geändert hat, als der regionale Raumordnungsplan für den Teilbereich Windenergie im Laufe des Revisionsverfahrens in Kraft getreten ist. Der Kläger macht selbst nicht geltend, dass die zur Außenwirksamkeit erforderlichen Verfahrensschritte der Genehmigung und der Bekanntmachung, die im Zeitpunkt der Entscheidung der Vorinstanz noch ausstanden, inzwischen aber vollzogen worden sind, Mängel aufweisen. Sein Vorbringen bietet auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die materiellrechtlichen Erwägungen, die das Berufungsgericht im Vorgriff auf die endgültige Zielfestlegung angestellt hat, nicht mehr geeignet sind, das Berufungsurteil zu tragen.
2. Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Soweit die Vorinstanz auf den Hilfsantrag des Klägers hin festgestellt hat, "dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfassung der Regionalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand", verstößt das angefochtene Urteil gegen Bundesrecht. Das Berufungsgericht hätte der auf dieses Ziel gerichteten Klage nicht stattgeben dürfen. Das Prozessrecht bietet für einen solchen Ausspruch keine Stütze. Der Feststellungsantrag ist unzulässig.
2.1 § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ermöglicht in analoger Anwendung die Feststellung, dass die Versagung des Verwaltungsakts rechtswidrig gewesen ist. Das Berufungsgericht erfasst mit seinem Tenor indes nur einen Teilausschnitt aus dem Rechtswidrigkeitsspektrum. Es bringt zum Ausdruck, dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan bis zum 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entgegenstand. Zu der Frage, ob die Genehmigung zu diesem Zeitpunkt aus sonstigen Gründen zu Recht oder zu Unrecht versagt worden ist, äußert es sich nicht. Diese Prüfung erübrigte sich schon deshalb nicht, weil der Beklagte die fehlende Genehmigungsfähigkeit des Bauvorhabens bis zum 5. Dezember 2003 nicht bloß unter Hinweis auf die Planung der Beigeladenen zu 2 aus einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung, sondern aus verschiedenen sonstigen Zulassungshindernissen herleitet.
2.2 Auch auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 VwGO muss der Hilfsantrag erfolglos bleiben. Dahinstehen kann, ob er auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses abzielt. Die begehrte Feststellung erschöpft sich darin, dass dem Bauvorhaben zu einem bestimmten Zeitpunkt ein näher bezeichneter öffentlicher Belang nicht im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB entgegengestanden habe. Jedenfalls hat der Kläger kein berechtigtes Interesse an der von ihm begehrten Feststellung. Er betrachtet den anhängigen Rechtsstreit als einen Baustein auf dem Wege zu einem Folgeprozess, in dem er Entschädigungsansprüche auf der Grundlage der §§ 39 ff. BauGB geltend zu machen beabsichtigt. Für einen etwaigen Planungsschaden müsste indes nicht der Beklagte einstehen. Anspruchsgegner wäre vielmehr die Beigeladene zu 2, die nach § 16 Abs. 1 LPlG 1977 bzw. § 15 Abs. 1 LPlG 2003 die Stellung einer selbständigen Körperschaft des öffentlichen Rechts hat. Zwar kann zum Gegenstand einer Feststellungsklage grundsätzlich auch ein Rechtsverhältnis gemacht werden, das nicht zwischen den Parteien, sondern zwischen dem Kläger und einem Dritten besteht. Voraussetzung hierfür aber ist, dass der Kläger gerade gegenüber dem Beklagten ein Interesse daran hat, insoweit eine Klärung herbeizuführen. Das ist nur dann der Fall, wenn das Drittrechtsverhältnis auch für die Rechtsbeziehungen der Parteien untereinander von Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 1970 - BVerwG 6 C 125.67 - NJW 1970, 2260 und vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C 23.96 - NJW 1997, 3257; vgl. auch BGH, Urteile vom 8. Juli 1983 - V ZR 48/82 - NJW 1984, 2950 und vom 18. März 1996 - II ZR 10/95 - NJW-RR 1996, 869). Anhaltspunkte, die im Verhältnis des Klägers zum Beklagten in diese Richtung weisen, sind weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 und § 162 Abs. 3 VwGO festgesetzt.
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