BVerwG 4 C 5.05 , Urteil vom 13. Juli 2006 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 4 C 5.05 VGH Mannheim - 28.01.2005 - AZ: VGH 8 S 1826/04 - VGH Baden-Württemberg - 28.01.2005 - AZ: VGH 8 S 1826/04

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. Juli 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz, Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hofherr
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. Januar 2005 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. März 2004 werden aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in allen Rechtszügen. G r ü n d e I 1 Der Kläger erstrebt den Erlass eines Sanierungsausgleichsbetrags. 2 Er ist als gemeinnützig anerkannt und im Bereich der Altenpflege und -versorgung tätig. Er betreibt in der Altstadt von S.-Bad C. auf seinen Grundstücken W.straße 37 und 39 ein Seniorenwohnheim mit betreuten Wohneinheiten. Weitere Seniorenwohnungen unterhielt er auf dem Grundstück S.gasse 50, das er im Jahre 2000 veräußerte. Die Grundstücke liegen im Sanierungsgebiet Bad C. 2 - Altstadt. Nach der Ermittlung der sanierungsbedingten Werterhöhungen durch die beklagte Stadt beantragte der Kläger unter Hinweis auf seine gemeinnützige Tätigkeit im Mai 2000 den Erlass des Sanierungsausgleichsbetrags. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 5. Dezember 2001 ab. Mit Bescheiden vom 22. Januar 2002 zog sie den Kläger zu Sanierungsausgleichsbeträgen in Höhe von insgesamt 7 786,98 € heran. Dabei ging sie auf der Grundlage eines Wertermittlungsgutachtens von einer Bodenwerterhöhung von 2 % aus. Den Widerspruch gegen die genannten Bescheide wies die Beklagte mit der Begründung zurück, für einen Erlass nach § 155 Abs. 4 BauGB reiche ein allgemeines Interesse an der Tätigkeit des Klägers auf dem Gebiet der Altenpflege nicht aus. Vielmehr müsse sich das öffentliche Interesse auf die städtebauliche Sanierungsmaßnahme beziehen. Dies sei hier nicht der Fall. 3 Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Beklagte verpflichtet, über den Antrag, von der Beitragserhebung abzusehen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 28. Januar 2005 (BauR 2006, 349) zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: 4 Die Voraussetzungen für einen Erlass aus Härtefallgründen lägen nicht vor. Ein Erlass sei indes gemäß § 155 Abs. 4 Satz 1 Alt. 1 BauGB im öffentlichen Interesse geboten. Dem stehe nicht entgegen, dass die Tätigkeit des Klägers in keinem Zusammenhang mit den Zielen der Sanierung stehe. Denn der Erlass des Sanierungsausgleichsbetrags liege nicht nur dann im öffentlichen Interesse, wenn er zugleich den Zielen der jeweiligen Sanierungsmaßnahme diene, sondern in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 135 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 BauGB auch dann, wenn er geeignet sei, ein im allgemeinen öffentlichen Interesse der Gemeinde liegendes Vorhaben zu fördern. Dies sei hier zu bejahen, denn die Bereitstellung von Altenwohnungen mit betreuten Wohneinheiten sei eine im Interesse der Beklagten liegende Tätigkeit der Daseinsvorsorge. Der Erlass sei auch geboten, denn es sei anzunehmen, dass dadurch die Entscheidung des Klägers, die Altenbetreuung im Sanierungsgebiet fortzuführen, positiv beeinflusst werden könne. Für diese Auslegung sprächen die Entstehungsgeschichte der Norm sowie die Gleichartigkeit von Erschließungsbeitrag und Sanierungsausgleichsbetrag. Allerdings dürfe ein Verzicht auf die Erhebung des Sanierungsausgleichsbetrags zur Förderung eines allgemeinen, nicht mit der Sanierungsmaßnahme im Zusammenhang stehenden, öffentlichen Interesses nicht zu Lasten der übrigen Eigentümer im Sanierungsgebiet gehen. Dem könne jedoch auch durch eine entsprechende Auslegung von § 156a BauGB Rechnung getragen werden, wonach ein Erlass des Ausgleichsbetrags die erzielten Einnahmen und damit den Überschuss nur dann mindere, wenn er der Förderung konkreter Sanierungszwecke und nicht sonstiger Aufgaben der Gemeinde diene. 5 Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Rechtsauffassung, dass ein Erlass des Sanierungsausgleichsbetrags nur dann im öffentlichen Interesse liege, wenn er zugleich den Zielen der jeweiligen Sanierungsmaßnahme diene. Dass die Tätigkeit des Klägers in keinem Zusammenhang mit den Zielen der Sanierung stehe, sei unstreitig, überdies aber auch durch das Berufungsgericht mit bindender Wirkung festgestellt worden. 6 Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. Januar 2005 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. März 2004 aufzuheben und die Klage abzuweisen. 7 Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt, die Revision zurückzuweisen. 8 Die Vertreterin des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und führt aus: Von der Erhebung eines Sanierungsausgleichsbetrags könne nur abgesehen werden, wenn dies den jeweiligen Zielen der Sanierungsmaßnahme entspreche oder zugute komme. Nur eine solche Auslegung entspreche auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben, wonach der Ausgleichsbetrag als beitragsähnliche Abgabe dem Sanierungszweck und den Abgabepflichtigen zufließen müsse. II 9 Die Revision, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig und begründet. Die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts stehen mit Bundesrecht nicht im Einklang. Die Beklagte hat zu Recht den beantragten Erlass des Ausgleichsbetrags abgelehnt. Daher ist die Klage abzuweisen. 10 1. Der Verwaltungsgerichtshof geht von dem Grundsatz aus, der Erlass eines Sanierungsausgleichsbetrags liege nicht nur dann im öffentlichen Interesse gemäß § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB, wenn er zugleich den konkreten Sanierungszwecken dient, sondern auch dann, wenn er geeignet ist, sonstige öffentliche Belange der Gemeinde zu fördern. Hierfür sei ausreichend, dass der Kläger mit der Bereitstellung von Altenwohnungen mit betreuten Wohneinheiten eine im Interesse der Gemeinde liegende Tätigkeit der Daseinsvorsorge wahrnimmt. Dass die Tätigkeit des Klägers in keinem Zusammenhang mit den Zielen der Sanierung stehe, sei unerheblich. Dieser Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. 11 Nach § 154 Abs. 1 BauGB hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht. In § 155 Abs. 4 BauGB wird die Gemeinde ermächtigt, im Einzelfall von der Erhebung des Ausgleichsbetrags ganz oder teilweise abzusehen, wenn dies im öffentlichen Interesse oder zur Vermeidung unbilliger Härten geboten ist. Die Freistellung kann auch vor Abschluss der Sanierung erfolgen. 12 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann sich der Kläger nicht auf die Tatbestandsvoraussetzung des öffentlichen Interesses berufen. Denn ein solches Interesse besteht nur dann, wenn der Erlass des Ausgleichsbetrags geeignet ist, die Ziele und Zwecke der jeweiligen Sanierungsmaßnahmen (§ 140 Nr. 3 BauGB) zu fördern. 13 Die Vorbereitung und Durchführung der Sanierung ist für die Gemeinde mit erheblichen Kosten verbunden (vgl. etwa §§ 140, 141, 146, 147 BauGB). Die im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke erfahren durch die Sanierung im Regelfall eine Wertsteigerung. Aus diesem Grund werden die Eigentümer dieser Grundstücke zur Finanzierung der Sanierung durch die Erhebung eines an der Werterhöhung orientierten Ausgleichsbetrags herangezogen, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts des Grundstückes entspricht (siehe im Einzelnen § 154 BauGB). 14 Diese Funktion des Ausgleichsbetrags als Abschöpfung der dem Grundstückseigentümer zugute kommenden Wertsteigerung bestimmt auch das Verständnis der Erlassregelung in § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB, soweit es um die Tatbestandsalternative des öffentlichen Interesses geht. Der Verzicht der Gemeinde auf den Ausgleich der durch ihre Aufwendungen herbeigeführten Erhöhung des Bodenwerts und die damit einhergehende Begünstigung des Eigentümers stehen in einer Wechselbeziehung zueinander. Der zu Lasten der Gemeinde, bei Entstehen eines Überschusses (§ 156a BauGB) zu Lasten der Eigentümer im Sanierungsgebiet wirkende Erlass eines Ausgleichsbetrags lässt sich nur rechtfertigen, wenn dieser Verlust dadurch kompensiert wird, dass der begünstigte Eigentümer einen Beitrag zur Förderung der mit der Sanierung verfolgten Ziele und Zwecke erbringt. Nur unter dieser Voraussetzung und nicht schon aus sonstigen im öffentlichen Interesse liegenden Gründen darf das in § 154 Abs. 1 BauGB verankerte Gebot zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen zurückgedrängt werden. Das Absehen von der Erhebung eines Ausgleichsbetrags ist also ein „Anreiz- und Lenkungsmittel“ (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1992 - BVerwG 8 C 50.90 - BVerwGE 90, 202 zu § 135 Abs. 5 BauGB), um den Eigentümer zu einer sanierungsbezogenen Gegenleistung zu veranlassen. Besteht ein derartiger innerer Zusammenhang, setzt das Absehen von einem Ausgleichsbetrag nach § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB weiter voraus, dass der Erlass „geboten“, d.h. nach den konkreten Umständen vernünftigerweise angezeigt ist (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1992 a.a.O.). 15 Die vom Verwaltungsgerichtshof zur Stützung seiner Auffassung gezogene Parallele zur wortgleichen Vorschrift des § 135 Abs. 5 Satz 1 BauGB über den Erlass von Erschließungsbeiträgen ist nicht geeignet, diese Auslegung des § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB in Frage zu stellen. Ob dem vom Verwaltungsgerichtshof zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Mai 1992 a.a.O. tatsächlich ein so weites Verständnis des öffentlichen Interesses im Sinne von § 135 Abs. 5 Satz 1 BauGB zugrunde liegt, kann auf sich beruhen. Denn der sanierungsrechtliche Ausgleichsbetrag ist ungeachtet seiner Ähnlichkeiten mit dem Finanzierungsinstrument des Erschließungsbeitrags eine Abgabe, bei der die Voraussetzungen für die Erhebung und den Erlass eigenständig zu bestimmen sind. Auch der Entstehungsgeschichte zu § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB lässt sich entnehmen, dass nur bei einem spezifisch sanierungsrechtlichen Zusammenhang von der Erhebung eines Ausgleichsbetrags soll abgesehen werden dürfen. Die Vorgängerregelung des § 41 Abs. 8a StBauFG i.d.F. vom 18. August 1976 (BGBl I S. 2221 ) erklärte - ebenso wie später § 155 Abs. 4 BauGB i.d.F. vom 8. Dezember 1986 (BGBl I S. 2191 ) - die Regelung des § 135 Abs. 5 BBauG/BauGB für entsprechend anwendbar. Was mit der „entsprechenden“ Anwendung gemeint ist, stellt die Begründung des Bundesrats zu dieser von ihm vorgeschlagenen Vorschrift klar: die Freistellung von dem Ausgleichsbetrag könne wegen des öffentlichen Interesses „an der Durchführung der Sanierung“ erforderlich werden (vgl. BTDrucks 7/5059, S. 11). Die mit dem Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 - BauRO - vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) vorgenommene Ersetzung der Verweisungsregelung in § 155 Abs. 4 BauGB durch eine eigenständige Formulierung der Erlassvoraussetzungen hat keine inhaltliche Änderung herbeigeführt. 16 Bei Anwendung dieser Rechtsgrundsätze lässt sich nicht feststellen, dass der Erlass des dem Kläger abverlangten Sanierungsausgleichsbeitrags im öffentlichen Interesse geboten ist. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu dem Ergebnis gelangt, die Tätigkeit des Klägers stehe in keinem Zusammenhang mit den von der Beklagten verfolgten Zielen der Sanierung. Diese Schlussfolgerung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. 17 Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen dienen der Behebung der in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände (§ 136 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Diesen Zweck hat die Gemeinde in einem Sanierungskonzept zu konkretisieren (vgl. § 140 Nr. 3 BauGB). Von den vier Zielen, die die Beklagte für das Sanierungsgebiet der Altstadt von Bad C. aufgestellt hat, könnte allenfalls das Ziel „Erhaltung und Verbesserung der Standortbedingungen für das Wohnen“ den erforderlichen Bezug zu dem öffentlichen Interesse im Sinne von § 155 Abs. 4 Satz 1 BauGB herstellen. Zur Verwirklichung dieses Zieles hält die Beklagte in erster Linie Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen im Gebäudebestand für erforderlich. Demgegenüber kann der Kläger lediglich geltend machen, mit dem Erlass des Ausgleichsbeitrags werde der Weiterbetrieb des Seniorenwohnheims am bisherigen Ort positiv beeinflusst. Die bloße Fortführung einer bestehenden gemeinnützigen Einrichtung, ohne dass eine Instandsetzung oder Modernisierung des genutzten Gebäudes zur Aufrechterhaltung der Nutzung erforderlich wären, gehört indes nicht zu den von der Beklagten verfolgten Sanierungszielen. Selbst wenn darüber hinaus zu den Sanierungszielen auch der weitere Betrieb von der Beklagten besonders wichtigen gemeinnützigen Einrichtungen gehören würde, könnte dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Denn der Kläger trägt selbst nicht vor, inwiefern die Heranziehung zu einem Ausgleichsbetrag, der lediglich die sanierungsbedingte Mehrung seines Vermögens zur Finanzierung der Sanierung abschöpft, den weiteren Betrieb seiner Einrichtung im Sanierungsgebiet gefährden sollte. 18 2. Der Erlass ist auch nicht zur Vermeidung einer unbilligen Härte geboten. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Vorliegen einer unbilligen Härte verneint. Diese Würdigung stellt auch der Kläger nicht mehr in Frage. 19 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Dr. Paetow Gatz Dr. Jannasch Dr. Philipp Dr. Hofherr B e s c h l u s s Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7 786,98 € festgesetzt. Dr. Paetow Gatz Dr. Jannasch

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