BVerwG 4 C 9.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. Oktober 2002 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 19. März 2002 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens.
I
Die Klägerin nimmt den Beklagten auf Beteiligung an den Kosten für die Errichtung einer Lichtzeichenanlage (Verkehrsampel) in Anspruch.
Am 21. Juli 1995 gab der Landrat des Kreises O. als Verkehrsaufsichtsbehörde dem Straßenbauamt L. auf, zur Regelung des Fahrzeug- und Fußgängerverkehrs an der Kreuzung Elisabethstraße/Albert-Mahlstedt-Straße/Lübsche Koppel im Stadtgebiet der Klägerin eine Lichtzeichenanlage zu installieren. Die Elisabethstraße war im Zeitpunkt der Anordnung die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 76. In Abstimmung mit dem Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein erstellte das Straßenbauamt einen Bauentwurf für die Anlage und bot der Klägerin mit Anschreiben vom 6. September 1996 den Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung an, in der sich die Bundesrepublik Deutschland zur Aufstellung der Anlage und zur Übernahme von 75,14 % der Kosten verpflichtete. Die restlichen Kosten sollte die Klägerin tragen. Die Kostenverteilung beruhte im Wesentlichen auf den anteiligen Verkehrsbelastungen im Kreuzungsbereich durch die B 76 einerseits und die in der Straßenbaulast der Klägerin stehende Albert-Mahlstedt-Straße andererseits nach den Ergebnissen einer Verkehrszählung vom 30. Mai 1996. Der Anteil der Lübschen Koppel am Verkehrsaufkommen wurde nicht in die Kostenquote eingestellt, weil er unterhalb der sog. Bagatellgrenze von 20 % lag. Die Klägerin beschloss, ihre Unterschrift von dem Resultat einer erneuten Verkehrszählung abhängig zu machen. Nachdem nämlich der Landrat des Kreises O. die Albert-Mahlstedt-Straße aus Gründen der Sicherheit von Schulkindern und des Lärmschutzes zu Gunsten der Anwohner für den Durchgangsverkehr gesperrt hatte, hielt sie es für wahrscheinlich, dass die Verkehrsbelastung des Kreuzungsbereichs durch die Albert-Mahlstedt-Straße inzwischen ebenfalls unter die Bagatellgrenze gesunken und der Anlass für ihre in der Verwaltungsvereinbarung vorgesehene Kostenbeteiligung damit entfallen war. Die Zählung am 19. September 1996 ergab indessen, dass sich an dem Verkehrsaufkommen in der Albert-Mahlstedt-Straße nichts geändert hatte. Der von der Klägerin nunmehr beabsichtigten Unterzeichnung der Verwaltungsvereinbarung kam das Straßenbauamt zuvor. In Unkenntnis des Ergebnisses der neuerlichen Verkehrszählung widerrief es mit Schreiben vom 24. September 1996 die Finanzierungszusage des Bundes, weil die Lichtzeichenanlage aufgrund der geringer gewordenen Verkehrsbedeutung der Albert-Mahlstedt-Straße nicht mehr erforderlich sei. Mit ihrem Einwand, die Verkehrszählung vom 19. September 1996 habe die Notwendigkeit der Anlage gerade bestätigt, fand die Klägerin kein Gehör.
Im Hinblick auf die Freigabe der Ortsumgehung E. der B 76 für den Straßenverkehr im Oktober 1995 wurde die Elisabethstraße zum 1. Januar 1997 zur Gemeindestraße herabgestuft. Trotz des damit verbundenen Wechsels in der Person des Trägers der Straßenbaulast bestand die Klägerin auf der Umsetzung der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995. Sie kündigte an, im Fall der Weigerung des Straßenbauamts werde sie der Anordnung nachkommen und den im Entwurf der Verwaltungsvereinbarung ermittelten Kostenanteil vom Bund einfordern. Dessen Zahlungsverpflichtung ergebe sich aus der Einstandspflicht für einen ordnungsgemäßen Unterhaltungszustand ehemaliger Bundesstraßen gemäß § 6 Abs. 1a FStrG. Die Vertreter des Beklagten hielten dem in einer Besprechung am 13. Mai 1997 entgegen, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf den verkehrssicheren baulichen Zustand der Straße selbst. Seiner Unterhaltungspflicht sei der Bund durch eine noch im Jahre 1996 aufgebrachte neue Straßendecke und diverse Entwässerungsmaßnahmen nachgekommen. Die gesetzliche Verpflichtung aus § 6 Abs. 1a FStrG erstrecke sich nicht auf die Ausstattung einer Straße mit einer Lichtzeichenanlage. Aus diesem Grund komme auch eine Beteiligung des Bundes an den Kosten nicht in Betracht, obwohl die Erforderlichkeit der Anlage inzwischen nicht mehr in Zweifel gezogen werde.
Nachdem die Klägerin die Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 hatte aufstellen lassen, verlangte sie vom Beklagten vergeblich die Erstattung des auf den Bund entfallenden Kostenanteils in Höhe von 72 508,41 DM. Ihre Zahlungsklage wies das Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, der geltend gemachte Anspruch lasse sich auf § 6 Abs. 1a FStrG nicht stützen. Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Signalanlage sei eine Bau- und keine Unterhaltungsmaßnahme. Zur Unterhaltung zählten nur die Maßnahmen, die durch Instandhaltung oder Instandsetzung - also Abnutzungserscheinungen und Schäden vorbeugend oder ausbessernd - die Straßen in ihrem Bestand erhalten sollten oder sie ohne wesentliche Veränderungen gegenüber dem früheren Zustand wiederherstellten oder erneuerten. Das Oberverwaltungsgericht gab der Berufung statt. Es führte aus, dass die erstinstanzliche Auslegung des § 6 Abs. 1a FStrG dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht werde. Bei der gebotenen funktionalen Betrachtungsweise seien zur ordnungsgemäßen Unterhaltung, für die der alte dem neuen Baulastträger einzustehen habe, auch diejenigen Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Straße nach den gesetzlichen Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts angezeigt seien. Dies gelte jedenfalls dann, wenn wie hier die Erforderlichkeit der Maßnahmen von der Straßenverkehrsbehörde nach pflichtgemäßer sorgfältiger Erfassung und Abwägung aller für ihr Ermessen nach § 45 Abs. 1 StVO maßgeblichen Gesichtspunkte, d.h. auch der finanziellen Interessen des Vollzugs- und Kostenträgers einschließlich des technischen/betrieblichen Aufwandes, bestandskräftig festgestellt worden sei.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.
II
Die Revision hat Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts nicht stattgeben dürfen.
1. Das Rubrum der Streitsache war von Amts wegen dahin zu berichtigen, dass nicht, wie im Berufungsurteil bezeichnet, das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein, sondern das Land Schleswig-Holstein Beklagter ist. Die mögliche Passivlegitimation von Landesbehörden ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt. Allgemeine Leistungsklagen sind nach dem Rechtsträgerprinzip grundsätzlich gegen die Körperschaft zu richten, die nach dem materiellen Recht verpflichtet ist, den geltend gemachten Anspruch zu erfüllen (Meissner in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 78 Rn. 48; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 2. Aufl., § 78 Rn. 5). Dies kann hier nur die Bundesrepublik Deutschland sein. Gleichwohl ist nicht sie die richtige Beklagte, sondern das Land Schleswig-Holstein als deren gesetzlicher Prozessstandschafter. Dessen Verfahrensbeteiligung folgt aus Art. 90 Abs. 2 GG, wonach die Länder (oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften) die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes verwalten. Die Auftragsverwaltung ist nach der genannten Verfassungsbestimmung umfassend geregelt und bezieht sich ihrem Gegenstand nach auf den gesamten Umfang der Bundesstraßenverwaltung, mithin sowohl auf die Hoheitsverwaltung als auch auf die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen (BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 - BVerfGE 102, 167 ; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 ). Hierzu zählt die Erfüllung aller Verpflichtungen, die mit der Straßenbaulast im Zusammenhang stehen. In dem durch Art. 90 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen erfüllen die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften zwar Bundesaufgaben; sie tun dies aber - dem Wesen der Auftragsverwaltung entsprechend - aus eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 ).
In der Berichtigung des Passivrubrums liegt kein Austausch der Beklagten, dem im Revisionsverfahren das Verbot der Klageänderung (§ 142 VwGO) entgegenstünde. Vielmehr wird klargestellt, dass das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein als Vertreter des Landes Schleswig-Holstein am Verfahren beteiligt ist, nicht aber selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.
2. In der Sache verletzt das Berufungsurteil Bundesrecht, weil es auf einem unzutreffenden Verständnis des § 6 Abs. 1a FStrG beruht. Es stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1a FStrG erfüllt sind. Hiernach hat der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten hat.
Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Lichtzeichenanlage ist keine Maßnahme der Unterhaltung. Eine Unterhaltungsmaßnahme beschränkt sich auf die Sicherung des vorhandenen Bestandes. Sie ist identisch mit dem, was gemeinhin mit Instandhaltung und Instandsetzung bezeichnet zu werden pflegt, und umfasst die Maßnahmen, die der Beseitigung des gewöhnlichen Verschleißes der Anlagen dienen, sowie die Reparaturen, derer es bedarf, um abgenutzte oder schadhafte Anlagenteile auszuwechseln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 17).
Dieses aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1a FStrG abgeleitete Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Mit dem Begriff der Unterhaltung knüpft die Vorschrift an § 3 Abs. 1 FStrG an, der in Satz 1 festlegt, dass der Inhalt der Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Maßnahmen umfasst, und in Satz 2 verlangt, dass die Träger der Straßenbaulast nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern haben. Verletzt der bisherige Straßenbaulastträger seine Unterhaltungspflicht als Ausschnitt aus dem Aufgabenkatalog des § 3 Abs. 1 FStrG, ordnet § 6 Abs. 1a FStrG als Rechtsfolge an, dass er dem neuen Straßenbaulastträger dafür einzustehen hat. Voraussetzung für die Einstandspflicht aus § 6 Abs. 1a FStrG ist mithin ein - auf die Unterhaltungspflicht bezogener - Verstoß gegen § 3 Abs. 1 FStrG.
Ein solcher Verstoß liegt hier nicht vor. Die Neuerrichtung einer Lichtzeichenanlage kann nicht dem Begriff der Unterhaltung im Sinne von § 3 Abs. 1 FStrG zugeordnet werden; denn diese Vorschrift differenziert ausdrücklich zwischen Bauen und Erweitern auf der einen und Unterhalten auf der anderen Seite. Das bestätigt der Umstand, dass das Straßenbauamt L. nicht nach § 3 FStrG, sondern aufgrund der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 zur Aufstellung der Lichtzeichenanlage verpflichtet war. Wie sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergibt, haben nicht die Straßenbaubehörden zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Vielmehr ist diese Aufgabe grundsätzlich von den Straßenverkehrsbehörden wahrzunehmen. Nur unter den in § 45 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 3 StVO bezeichneten Voraussetzungen sind die Straßenbaubehörden berechtigt, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, die an sich den Straßenverkehrsbehörden vorbehalten sind, selbst zu ergreifen. Ansonsten beschränkt sich ihre Mitwirkung nach § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO darauf, die Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen in Ausführung der von den Straßenverkehrsbehörden getroffenen Anordnungen zu beschaffen, anzubringen und zu unterhalten. Befolgen sie die verkehrsbehördlichen Anordnungen, so kommen sie einer Verpflichtung nach, die sich nicht aus der Straßenbaulast, sondern aus dem Straßenverkehrsrecht ergibt. Die in § 45 Abs. 3 und 5 StVO getroffene Regelung wird ergänzt durch § 5b Abs. 1 Satz 1 StVG. Danach trägt der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen für diejenige Straße, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Auch diese Bestimmung ist straßenverkehrsrechtlicher und nicht straßenrechtlicher Natur. Dass die Kostentragungspflicht nicht Ausfluss der Straßenbaulast ist, machen im Übrigen Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des § 5b StVG deutlich, die unter den dort genannten Voraussetzungen eine Überwälzung der Kosten auf andere Rechtsträger vorsehen.
b) Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht auf § 683 BGB stützen, der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975 - BVerwG 6 C 163.73 - BVerwGE 48, 279 ). Der Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag hängt davon ab, dass der Geschäftsführer ein zumindest auch fremdes Geschäft wahrgenommen hat. Das ist hier nicht der Fall. Die Klägerin meint zwar, sie habe mit der Aufstellung der Lichtzeichenanlage das Geschäft der Straßenbauverwaltung des Beklagten betrieben, weil diese die ihr obliegende Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 nicht erfüllt habe. Die Verpflichtung war aber zum 1. Januar 1997 mit der Folge auf die Klägerin übergegangen, dass sie mit der Errichtung der Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 ein ausschließlich eigenes Geschäft wahrgenommen hat.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG gehen bei einem Wechsel der Straßenbaulast neben dem Eigentum an der Straße und an den zu ihr gehörenden Anlagen alle Rechte und Pflichten, die mit der Straße im Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den neuen Träger der Straßenbaulast über. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut auf ein weites Verständnis angelegt und beschränkt sich nicht auf die Anordnung des Wechsels nur von Rechten und Pflichten, die im Straßenrecht wurzeln. Ausgehend davon, dass für einen ordnungsgemäßen Zustand einer Straße nur sorgen kann, wer die hoheitliche Verfügungsgewalt besitzt, will sie sicherstellen, dass die mit der Verwaltung der Straße verbundenen Rechte und Pflichten grundsätzlich denjenigen Hoheitsträger treffen, der auch die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft innehat. Vom Übergang sind nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FStrG lediglich Verbindlichkeiten ausgeschlossen, die zur Durchführung früherer Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen eingegangen sind. Ob daneben weitere Ausnahmen gelten sollen, kann offen bleiben. Die Verpflichtung zur Beschaffung und Anbringung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen wird durch § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG jedenfalls auf den neuen Straßenbaulastträger übergeleitet, weil sie an die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft anknüpft.
c) Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch begründet. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die Befreiung des Straßenbauamts L. von der Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 auf § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG beruht und somit nicht ohne Rechtsgrund erfolgt ist.
d) Der Senat hat abschließend erwogen, § 6 Abs. 1a FStrG durch eine analoge Anwendung zu Gunsten der Klägerin nutzbar zu machen, diesen Gedanken im Ergebnis aber verworfen. Zweifelhaft ist bereits, ob eine Vorschrift, welche die Rechtsbeziehungen zwischen Hoheitsträgern regelt, überhaupt einer Analogie zu Gunsten eines der Hoheitsträger zugänglich ist. Eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 1a FStrG scheitert jedenfalls daran, dass eine planwidrige Regelungslücke nicht feststellbar ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG enthält den Grundsatz, dass der Übergang der Straßenbaulast keine wechselseitigen Ansprüche der betroffenen Träger gegeneinander auslöst (Marschall/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 6 Rn. 8). Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber durch die dem Bundesfernstraßengesetz nachträglich beigefügte Regelung des § 6 Abs. 1a FStrG insofern durchbrochen, als der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger dafür einzustehen hat, dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten und den notwendigen Grunderwerb durchgeführt hat. Die Bestimmung soll verhindern, dass der bisherige Träger der Straßenbaulast im Hinblick auf einen bevorstehenden Wechsel die laufende Unterhaltung zu Lasten des neuen Trägers vernachlässigt (vgl. Begründung des Entwurfs BTDrucks 3/2159, Abschnitt B, zu Nr. 5, S. 9). Mit der gesetzlichen Garantie, dass sich die Straße in einem ordnungsgemäßen Erhaltungszustand befindet, hat es sein Bewenden (BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 105.92 - ). Es ist eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den bisherigen Träger nicht auch für einen bestimmten Ausbauzustand haften zu lassen. Für eine Unterscheidung danach, ob der unzulängliche Ausbauzustand aus einer Vernachlässigung der Pflicht aus § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG zur Erweiterung oder sonstigen Verbesserung der Bundesfernstraßen oder aus einer Missachtung einer verkehrsbehördlichen Anordnung herrührt, gibt es keinen sachlichen Grund.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Paetow Halama Rojahn
Gründe
I
Die Klägerin nimmt den Beklagten auf Beteiligung an den Kosten für die Errichtung einer Lichtzeichenanlage (Verkehrsampel) in Anspruch.
Am 21. Juli 1995 gab der Landrat des Kreises O. als Verkehrsaufsichtsbehörde dem Straßenbauamt L. auf, zur Regelung des Fahrzeug- und Fußgängerverkehrs an der Kreuzung Elisabethstraße/Albert-Mahlstedt-Straße/Lübsche Koppel im Stadtgebiet der Klägerin eine Lichtzeichenanlage zu installieren. Die Elisabethstraße war im Zeitpunkt der Anordnung die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 76. In Abstimmung mit dem Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein erstellte das Straßenbauamt einen Bauentwurf für die Anlage und bot der Klägerin mit Anschreiben vom 6. September 1996 den Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung an, in der sich die Bundesrepublik Deutschland zur Aufstellung der Anlage und zur Übernahme von 75,14 % der Kosten verpflichtete. Die restlichen Kosten sollte die Klägerin tragen. Die Kostenverteilung beruhte im Wesentlichen auf den anteiligen Verkehrsbelastungen im Kreuzungsbereich durch die B 76 einerseits und die in der Straßenbaulast der Klägerin stehende Albert-Mahlstedt-Straße andererseits nach den Ergebnissen einer Verkehrszählung vom 30. Mai 1996. Der Anteil der Lübschen Koppel am Verkehrsaufkommen wurde nicht in die Kostenquote eingestellt, weil er unterhalb der sog. Bagatellgrenze von 20 % lag. Die Klägerin beschloss, ihre Unterschrift von dem Resultat einer erneuten Verkehrszählung abhängig zu machen. Nachdem nämlich der Landrat des Kreises O. die Albert-Mahlstedt-Straße aus Gründen der Sicherheit von Schulkindern und des Lärmschutzes zu Gunsten der Anwohner für den Durchgangsverkehr gesperrt hatte, hielt sie es für wahrscheinlich, dass die Verkehrsbelastung des Kreuzungsbereichs durch die Albert-Mahlstedt-Straße inzwischen ebenfalls unter die Bagatellgrenze gesunken und der Anlass für ihre in der Verwaltungsvereinbarung vorgesehene Kostenbeteiligung damit entfallen war. Die Zählung am 19. September 1996 ergab indessen, dass sich an dem Verkehrsaufkommen in der Albert-Mahlstedt-Straße nichts geändert hatte. Der von der Klägerin nunmehr beabsichtigten Unterzeichnung der Verwaltungsvereinbarung kam das Straßenbauamt zuvor. In Unkenntnis des Ergebnisses der neuerlichen Verkehrszählung widerrief es mit Schreiben vom 24. September 1996 die Finanzierungszusage des Bundes, weil die Lichtzeichenanlage aufgrund der geringer gewordenen Verkehrsbedeutung der Albert-Mahlstedt-Straße nicht mehr erforderlich sei. Mit ihrem Einwand, die Verkehrszählung vom 19. September 1996 habe die Notwendigkeit der Anlage gerade bestätigt, fand die Klägerin kein Gehör.
Im Hinblick auf die Freigabe der Ortsumgehung E. der B 76 für den Straßenverkehr im Oktober 1995 wurde die Elisabethstraße zum 1. Januar 1997 zur Gemeindestraße herabgestuft. Trotz des damit verbundenen Wechsels in der Person des Trägers der Straßenbaulast bestand die Klägerin auf der Umsetzung der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995. Sie kündigte an, im Fall der Weigerung des Straßenbauamts werde sie der Anordnung nachkommen und den im Entwurf der Verwaltungsvereinbarung ermittelten Kostenanteil vom Bund einfordern. Dessen Zahlungsverpflichtung ergebe sich aus der Einstandspflicht für einen ordnungsgemäßen Unterhaltungszustand ehemaliger Bundesstraßen gemäß § 6 Abs. 1a FStrG. Die Vertreter des Beklagten hielten dem in einer Besprechung am 13. Mai 1997 entgegen, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf den verkehrssicheren baulichen Zustand der Straße selbst. Seiner Unterhaltungspflicht sei der Bund durch eine noch im Jahre 1996 aufgebrachte neue Straßendecke und diverse Entwässerungsmaßnahmen nachgekommen. Die gesetzliche Verpflichtung aus § 6 Abs. 1a FStrG erstrecke sich nicht auf die Ausstattung einer Straße mit einer Lichtzeichenanlage. Aus diesem Grund komme auch eine Beteiligung des Bundes an den Kosten nicht in Betracht, obwohl die Erforderlichkeit der Anlage inzwischen nicht mehr in Zweifel gezogen werde.
Nachdem die Klägerin die Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 hatte aufstellen lassen, verlangte sie vom Beklagten vergeblich die Erstattung des auf den Bund entfallenden Kostenanteils in Höhe von 72 508,41 DM. Ihre Zahlungsklage wies das Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, der geltend gemachte Anspruch lasse sich auf § 6 Abs. 1a FStrG nicht stützen. Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Signalanlage sei eine Bau- und keine Unterhaltungsmaßnahme. Zur Unterhaltung zählten nur die Maßnahmen, die durch Instandhaltung oder Instandsetzung - also Abnutzungserscheinungen und Schäden vorbeugend oder ausbessernd - die Straßen in ihrem Bestand erhalten sollten oder sie ohne wesentliche Veränderungen gegenüber dem früheren Zustand wiederherstellten oder erneuerten. Das Oberverwaltungsgericht gab der Berufung statt. Es führte aus, dass die erstinstanzliche Auslegung des § 6 Abs. 1a FStrG dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht werde. Bei der gebotenen funktionalen Betrachtungsweise seien zur ordnungsgemäßen Unterhaltung, für die der alte dem neuen Baulastträger einzustehen habe, auch diejenigen Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf einer Straße nach den gesetzlichen Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts angezeigt seien. Dies gelte jedenfalls dann, wenn wie hier die Erforderlichkeit der Maßnahmen von der Straßenverkehrsbehörde nach pflichtgemäßer sorgfältiger Erfassung und Abwägung aller für ihr Ermessen nach § 45 Abs. 1 StVO maßgeblichen Gesichtspunkte, d.h. auch der finanziellen Interessen des Vollzugs- und Kostenträgers einschließlich des technischen/betrieblichen Aufwandes, bestandskräftig festgestellt worden sei.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.
II
Die Revision hat Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts nicht stattgeben dürfen.
1. Das Rubrum der Streitsache war von Amts wegen dahin zu berichtigen, dass nicht, wie im Berufungsurteil bezeichnet, das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein, sondern das Land Schleswig-Holstein Beklagter ist. Die mögliche Passivlegitimation von Landesbehörden ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt. Allgemeine Leistungsklagen sind nach dem Rechtsträgerprinzip grundsätzlich gegen die Körperschaft zu richten, die nach dem materiellen Recht verpflichtet ist, den geltend gemachten Anspruch zu erfüllen (Meissner in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 78 Rn. 48; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 2. Aufl., § 78 Rn. 5). Dies kann hier nur die Bundesrepublik Deutschland sein. Gleichwohl ist nicht sie die richtige Beklagte, sondern das Land Schleswig-Holstein als deren gesetzlicher Prozessstandschafter. Dessen Verfahrensbeteiligung folgt aus Art. 90 Abs. 2 GG, wonach die Länder (oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften) die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes verwalten. Die Auftragsverwaltung ist nach der genannten Verfassungsbestimmung umfassend geregelt und bezieht sich ihrem Gegenstand nach auf den gesamten Umfang der Bundesstraßenverwaltung, mithin sowohl auf die Hoheitsverwaltung als auch auf die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen (BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 - BVerfGE 102, 167 ; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 ). Hierzu zählt die Erfüllung aller Verpflichtungen, die mit der Straßenbaulast im Zusammenhang stehen. In dem durch Art. 90 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen erfüllen die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften zwar Bundesaufgaben; sie tun dies aber - dem Wesen der Auftragsverwaltung entsprechend - aus eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 ).
In der Berichtigung des Passivrubrums liegt kein Austausch der Beklagten, dem im Revisionsverfahren das Verbot der Klageänderung (§ 142 VwGO) entgegenstünde. Vielmehr wird klargestellt, dass das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein als Vertreter des Landes Schleswig-Holstein am Verfahren beteiligt ist, nicht aber selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.
2. In der Sache verletzt das Berufungsurteil Bundesrecht, weil es auf einem unzutreffenden Verständnis des § 6 Abs. 1a FStrG beruht. Es stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1a FStrG erfüllt sind. Hiernach hat der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten hat.
Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Lichtzeichenanlage ist keine Maßnahme der Unterhaltung. Eine Unterhaltungsmaßnahme beschränkt sich auf die Sicherung des vorhandenen Bestandes. Sie ist identisch mit dem, was gemeinhin mit Instandhaltung und Instandsetzung bezeichnet zu werden pflegt, und umfasst die Maßnahmen, die der Beseitigung des gewöhnlichen Verschleißes der Anlagen dienen, sowie die Reparaturen, derer es bedarf, um abgenutzte oder schadhafte Anlagenteile auszuwechseln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 17).
Dieses aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1a FStrG abgeleitete Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Mit dem Begriff der Unterhaltung knüpft die Vorschrift an § 3 Abs. 1 FStrG an, der in Satz 1 festlegt, dass der Inhalt der Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Maßnahmen umfasst, und in Satz 2 verlangt, dass die Träger der Straßenbaulast nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern haben. Verletzt der bisherige Straßenbaulastträger seine Unterhaltungspflicht als Ausschnitt aus dem Aufgabenkatalog des § 3 Abs. 1 FStrG, ordnet § 6 Abs. 1a FStrG als Rechtsfolge an, dass er dem neuen Straßenbaulastträger dafür einzustehen hat. Voraussetzung für die Einstandspflicht aus § 6 Abs. 1a FStrG ist mithin ein - auf die Unterhaltungspflicht bezogener - Verstoß gegen § 3 Abs. 1 FStrG.
Ein solcher Verstoß liegt hier nicht vor. Die Neuerrichtung einer Lichtzeichenanlage kann nicht dem Begriff der Unterhaltung im Sinne von § 3 Abs. 1 FStrG zugeordnet werden; denn diese Vorschrift differenziert ausdrücklich zwischen Bauen und Erweitern auf der einen und Unterhalten auf der anderen Seite. Das bestätigt der Umstand, dass das Straßenbauamt L. nicht nach § 3 FStrG, sondern aufgrund der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 zur Aufstellung der Lichtzeichenanlage verpflichtet war. Wie sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergibt, haben nicht die Straßenbaubehörden zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Vielmehr ist diese Aufgabe grundsätzlich von den Straßenverkehrsbehörden wahrzunehmen. Nur unter den in § 45 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 3 StVO bezeichneten Voraussetzungen sind die Straßenbaubehörden berechtigt, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, die an sich den Straßenverkehrsbehörden vorbehalten sind, selbst zu ergreifen. Ansonsten beschränkt sich ihre Mitwirkung nach § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO darauf, die Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen in Ausführung der von den Straßenverkehrsbehörden getroffenen Anordnungen zu beschaffen, anzubringen und zu unterhalten. Befolgen sie die verkehrsbehördlichen Anordnungen, so kommen sie einer Verpflichtung nach, die sich nicht aus der Straßenbaulast, sondern aus dem Straßenverkehrsrecht ergibt. Die in § 45 Abs. 3 und 5 StVO getroffene Regelung wird ergänzt durch § 5b Abs. 1 Satz 1 StVG. Danach trägt der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen für diejenige Straße, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Auch diese Bestimmung ist straßenverkehrsrechtlicher und nicht straßenrechtlicher Natur. Dass die Kostentragungspflicht nicht Ausfluss der Straßenbaulast ist, machen im Übrigen Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des § 5b StVG deutlich, die unter den dort genannten Voraussetzungen eine Überwälzung der Kosten auf andere Rechtsträger vorsehen.
b) Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht auf § 683 BGB stützen, der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975 - BVerwG 6 C 163.73 - BVerwGE 48, 279 ). Der Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag hängt davon ab, dass der Geschäftsführer ein zumindest auch fremdes Geschäft wahrgenommen hat. Das ist hier nicht der Fall. Die Klägerin meint zwar, sie habe mit der Aufstellung der Lichtzeichenanlage das Geschäft der Straßenbauverwaltung des Beklagten betrieben, weil diese die ihr obliegende Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 nicht erfüllt habe. Die Verpflichtung war aber zum 1. Januar 1997 mit der Folge auf die Klägerin übergegangen, dass sie mit der Errichtung der Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 ein ausschließlich eigenes Geschäft wahrgenommen hat.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG gehen bei einem Wechsel der Straßenbaulast neben dem Eigentum an der Straße und an den zu ihr gehörenden Anlagen alle Rechte und Pflichten, die mit der Straße im Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den neuen Träger der Straßenbaulast über. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut auf ein weites Verständnis angelegt und beschränkt sich nicht auf die Anordnung des Wechsels nur von Rechten und Pflichten, die im Straßenrecht wurzeln. Ausgehend davon, dass für einen ordnungsgemäßen Zustand einer Straße nur sorgen kann, wer die hoheitliche Verfügungsgewalt besitzt, will sie sicherstellen, dass die mit der Verwaltung der Straße verbundenen Rechte und Pflichten grundsätzlich denjenigen Hoheitsträger treffen, der auch die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft innehat. Vom Übergang sind nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FStrG lediglich Verbindlichkeiten ausgeschlossen, die zur Durchführung früherer Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen eingegangen sind. Ob daneben weitere Ausnahmen gelten sollen, kann offen bleiben. Die Verpflichtung zur Beschaffung und Anbringung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen wird durch § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG jedenfalls auf den neuen Straßenbaulastträger übergeleitet, weil sie an die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft anknüpft.
c) Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch begründet. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die Befreiung des Straßenbauamts L. von der Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 auf § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG beruht und somit nicht ohne Rechtsgrund erfolgt ist.
d) Der Senat hat abschließend erwogen, § 6 Abs. 1a FStrG durch eine analoge Anwendung zu Gunsten der Klägerin nutzbar zu machen, diesen Gedanken im Ergebnis aber verworfen. Zweifelhaft ist bereits, ob eine Vorschrift, welche die Rechtsbeziehungen zwischen Hoheitsträgern regelt, überhaupt einer Analogie zu Gunsten eines der Hoheitsträger zugänglich ist. Eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 1a FStrG scheitert jedenfalls daran, dass eine planwidrige Regelungslücke nicht feststellbar ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG enthält den Grundsatz, dass der Übergang der Straßenbaulast keine wechselseitigen Ansprüche der betroffenen Träger gegeneinander auslöst (Marschall/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 6 Rn. 8). Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber durch die dem Bundesfernstraßengesetz nachträglich beigefügte Regelung des § 6 Abs. 1a FStrG insofern durchbrochen, als der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger dafür einzustehen hat, dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß unterhalten und den notwendigen Grunderwerb durchgeführt hat. Die Bestimmung soll verhindern, dass der bisherige Träger der Straßenbaulast im Hinblick auf einen bevorstehenden Wechsel die laufende Unterhaltung zu Lasten des neuen Trägers vernachlässigt (vgl. Begründung des Entwurfs BTDrucks 3/2159, Abschnitt B, zu Nr. 5, S. 9). Mit der gesetzlichen Garantie, dass sich die Straße in einem ordnungsgemäßen Erhaltungszustand befindet, hat es sein Bewenden (BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 105.92 - ). Es ist eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den bisherigen Träger nicht auch für einen bestimmten Ausbauzustand haften zu lassen. Für eine Unterscheidung danach, ob der unzulängliche Ausbauzustand aus einer Vernachlässigung der Pflicht aus § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG zur Erweiterung oder sonstigen Verbesserung der Bundesfernstraßen oder aus einer Missachtung einer verkehrsbehördlichen Anordnung herrührt, gibt es keinen sachlichen Grund.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Paetow Halama Rojahn
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