BVerwG 4 C 9.04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. Mai 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Halama, Prof. Dr. Rojahn,
Dr. Jannasch und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 30. Januar 2004 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen einer ihr erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigung, insbesondere gegen die Festlegung von Mietobergrenzen.
2
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks R.Straße ... in Berlin-Friedrichshain-Kreuzberg. Das Grundstück liegt in dem durch die Neunte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 9. Oktober 1993 (GVBl S. 403) festgelegten Sanierungsgebiet „Samariterviertel“. Es ist mit einem vor dem ersten Weltkrieg errichteten, viergeschossigen Wohnhaus bebaut. Ein Teil der Wohnungen stand bei Beginn der Sanierungen leer.
3
Im November 1999 beantragte die Klägerin die Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung für bauliche Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen. Mit Bescheid vom 27. Oktober 2000 erteilte ihr die Sanierungsverwaltungsstelle des Bezirksamtes Friedrichshain die beantragte Genehmigung mit einer Reihe von Nebenbestimmungen. Im Streit sind noch zwei Auflagen und eine Bedingung.
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Die Auflage Nr. 1 lautet: „Die Baumaßnahmen in Wohnungen sind nur zulässig, soweit die Miete nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung folgende Beträge netto-kalt nicht übersteigt (Mietobergrenze)“. Danach werden Mietobergrenzen für Wohnungen mit Vollstandard (Bad und Sammelheizung) abgestuft nach Wohnungsgrößen zwischen 7,35 DM und 7,85 DM/m² festgesetzt. Weiter heißt es: „In den Mieten sind sämtliche modernisierungsbedingt zulässigen Mieterhöhungen und Zuschläge eingeschlossen. Die Mietobergrenze gilt für ein Jahr nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. nach Wiedervermietung ...“
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Die Auflage Nr. 2 verpflichtet die Klägerin, bei Wiedervermietung der sanierten Wohnungen die neu abgeschlossenen Mietverträge vorzulegen.
6
Die Bedingung lautet: „Die Festlegungen der Sozialpläne sind einzuhalten bzw. umzusetzen. Zur Einhaltung sind den betroffenen Mietern (teilweise) Modernisierungsvereinbarungen und/oder Räumungsvereinbarungen anzubieten. Die Festlegungen der Sozialpläne sind für den Abschluss dieser Vereinbarungen bindend.“ Die Mehrzahl der Sozialpläne enthält u.a. eine Festlegung der „Nettokaltmiete nach Modernisierung“ in Höhe der jeweiligen in der Genehmigung festgesetzten Mietobergrenze.
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Bei der Festlegung der Mietobergrenzen stützte sich das Bezirksamt auf die vom Senat von Berlin am 31. August 1993 beschlossenen „Leitlinien zur Stadterneuerung in Berlin“. Danach sollten in den Stadterneuerungsgebieten negative Auswirkungen der frei finanzierten Modernisierungsaktivitäten vermieden werden. Die Erneuerungsmaßnahmen sollten es den Bewohnern grundsätzlich ermöglichen, im Gebiet zu verbleiben. Die mit den Erneuerungsmaßnahmen verbundenen Mietsteigerungen seien daher unter Berücksichtigung der sozialen Ziele (§ 180 BauGB) an den Möglichkeiten der Bewohner zu orientieren.
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Auf dieser Grundlage beschloss das Bezirksamt Friedrichshain am 14. Juni 1994 (Beschluss-Nr. 345/94) eine „Regelung zur Begrenzung der Miethöhe im Sanierungsgebiet ‚Samariterviertel’“. Darin wurden erstmals Mietobergrenzen festgeschrieben. Den hier in Rede stehenden Nebenbestimmungen zu der sanierungsrechtlichen Genehmigung vom 27. Oktober 2000 liegt der Beschluss des Bezirksamtes Friedrichshain zur Fortschreibung der Miethöhe bei Modernisierungsmaßnahmen vom 13. Januar 1998 zugrunde (Beschlussvorlage Nr. 545/98, BVV-Drucks Nr. 1600/III). Zur Begründung der Mietobergrenzen wurde ausgeführt, dass das bedarfsgewichtete Einkommen pro Kopf im Samariterviertel nur etwa 93 % des entsprechenden Pro-Kopf-Einkommens in Berlin/Ost betrage. Wegen der ungünstigeren Einkommensverhältnisse im Vergleich zu Berlin/Ost solle ein Abschlag von der ortsüblichen Vergleichsmiete vorgenommen werden. Ziel der Sanierung sei ein zeitgemäßer, jedoch nicht überdurchschnittlich komfortabler Wohnstandard. Die Mietobergrenze werde auf 93 % der entsprechenden Werte des Ostberliner Mietspiegels für einfache Wohnlagen festgelegt.
9
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hob das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 18. Juli 2002 die angefochtenen Auflagen auf und wies die Klage im Übrigen ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil zurückgewiesen; auf die Berufung der Klägerin hat es das Urteil teilweise geändert und den Beklagten verpflichtet, über die in der sanierungsrechtlichen Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt:
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Die Auflagen seien rechtswidrig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zähle der Schutz der in dem Gebiet ansässigen Bevölkerung vor einer möglichen Verdrängung infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen allerdings zu den bei der Sanierung zu berücksichtigenden Belangen. Maßgebendes Ziel städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sei es, ein Gebiet durch die Behebung dort vorhandener städtebaulicher Missstände wesentlich zu verbessern oder umzugestalten (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Im Rahmen dieser primären Zielsetzung seien zugleich die möglichen Auswirkungen der Sanierungsmaßnahmen auf die Situation der dort ansässigen Bevölkerung zu bedenken. Das Interesse der Wohnbevölkerung am Verbleib in ihrem angestammten Wohnumfeld sei ein bei der gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB erforderlichen Abwägung zu berücksichtigender privater Belang. Im Gegensatz zum Milieuschutzgebiet, in dem eine bestimmte städtebaulich relevante Bevölkerungsstruktur auf Dauer konserviert werden solle, habe der Schutz vor Verdrängung im Sanierungsgebiet eine primär soziale Funktion.
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Der Beklagte werde durch die Regelungen der §§ 136 ff. BauGB jedoch nicht ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrängungseffekten pauschale Mietobergrenzen festzulegen und deren Erhaltung in den sanierungsrechtlichen Genehmigungen vorzuschreiben. Das maßgebende Ziel städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sei die nach dem Konzept der Gemeinde für erforderlich erachtete Behebung baulicher und funktionaler Mängel. Diesem Ziel seien die anderen mit der Sanierung verfolgten Zwecke nachgeordnet. Nur im Rahmen dieser spezifischen Aufgabenstellung könne die Gemeinde auch soziale Ziele verfolgen. Die Durchführung von Baumaßnahmen sei gemäß § 148 BauGB den Eigentümern überlassen. Erfülle ein Eigentümer diese Aufgabe, so knüpfe das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) hieran die rechtliche Folge, dass er über die zulässige Vergleichsmiete hinaus eine um 11 % der Modernisierungskosten im Jahr erhöhte Netto-Kaltmiete verlangen könne. Die dem Eigentümer eingeräumte Möglichkeit der Mieterhöhung werde vom Schutzbereich des Art. 14 GG erfasst. Durch die zusätzliche öffentlich-rechtliche Bindung an niedrigere Mietobergrenzen werde er - jedenfalls mittelbar - gezwungen, auf einen Teil der ihm nach dem bürgerlichen Recht zustehenden Miete zu verzichten. Für eine derartige Belastung bedürfe es einer gesetzlichen Eingriffsgrundlage, die sich in den sanierungsrechtlichen Bestimmungen nicht finden lasse. Sie könne allenfalls in der der Gemeinde nach § 140 Nr. 3 BauGB eingeräumten Kompetenz zur Bestimmung der Sanierungsziele gesehen werden. Dem stehe jedoch die Systemwidrigkeit des Instruments der pauschalen Mietobergrenzen im Sanierungsrecht entgegen. Grundvoraussetzung für die Zulässigkeit einer derartigen Beschränkung der Eigentümerrechte wäre eine durch die gesetzliche Ermächtigung gedeckte städtebauliche Rechtfertigung. Dazu könnten Ziele eines bloßen sozialen Mieterschutzes nicht gerechnet werden. Für deren Berücksichtigung sei erst im Zuge der Abmilderung der unmittelbaren Belastungen der konkret betroffenen Mieter nach Maßgabe der Regelungen in §§ 180, 181 BauGB Raum, welche allein finanzielle Ausgleichsleistungen der öffentlichen Hand vorsähen. Denkbar wäre, dass städtebauliche Erhaltungsbelange bereits auf das Sanierungsprogramm ausstrahlten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Festsetzung eines Milieuschutzgebiets seien hier jedoch nicht erfüllt. Die Mietobergrenzen stellten sich insgesamt als ein mit dem Sanierungsrecht der §§ 136 ff. BauGB unvereinbares, nach seinen Grundlagen unzulässigerweise erhaltungsrechtlich konzipiertes Steuerungsinstrument dar. Zur Verhinderung der Verdrängung stehe dem Beklagten primär eine am baulichen Zustand der Wohngebäude und der Sozialstruktur der ansässigen Bevölkerung orientierte Begrenzung der Art und des Umfangs der Modernisierungsmaßnahmen im Rahmen der Konkretisierung der Sanierungsziele zur Verfügung. Ergebe sich eine individuelle Verdrängungsgefahr, so sehe § 181 BauGB die Gewährung von Härteausgleichszahlungen der öffentlichen Hand zur Gewährleistung eines sozialverträglichen Ablaufs der Sanierung vor, wenn dies die Billigkeit fordere. Könnten derartige Beihilfen nicht geleistet werden und verzichtet der Eigentümer nicht freiwillig auf Mieterhöhungen, so stelle es eine dem Sanierungsrecht immanente Folge der baulichen und funktionalen Verbesserung und Aufwertung des Gebiets dar, wenn Bewohner infolge von Mieterhöhungen das Gebiet verlassen müssten.
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Die Bedingung sei zwar ebenfalls rechtswidrig, die Voraussetzungen einer uneingeschränkten Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer unbedingten sanierungsrechtlichen Genehmigung seien jedoch mangels Spruchreife nicht erfüllt. Rechtsfehlerhaft sei die Bedingung, soweit auch den durch sie gesicherten Sozialplanregelungen die nicht ermächtigungskonformen Mietobergrenzen zugrunde lägen. Dieser fehlerhafte Ansatz mache die Ermessensentscheidung über die Aufnahme der Nebenbestimmung rechtswidrig. Hiervon abgesehen weise die Nebenbestimmung keine weiteren rechtlichen Mängel auf. Sie diene der Durchsetzung des Sozialplans und stelle dadurch sicher, dass die von der Klägerin beabsichtigten Baumaßnahmen die Durchführung der Sanierung nicht wesentlich erschwerten.
13
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, zu deren Begründung er ausführt: Der Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor Verdrängung stelle ein mit den Mitteln des Sanierungsrechts zulässigerweise zu verfolgendes Ziel dar. Dieses Ziel dürfe nicht nur durch eine Milieuschutzsatzung verfolgt werden. Die Milieuschutzsatzung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 4 BauGB) sei ein gezieltes und auf Dauer angelegtes Instrument zum Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen; Sanierungsmaßnahmen seien Gesamtmaßnahmen für begrenzte Zeit zur Lösung städtebaulicher Probleme in Gebieten mit qualifiziertem Handlungsbedarf.
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Das Sanierungsziel der Behebung baulicher Missstände stehe nicht in unlösbarem Widerspruch zu einem Verdrängungsschutz. Die Annahme einer investitionshemmenden Wirkung von Mietobergrenzen lasse sich durch einen Blick auf die zahlreichen im Sanierungsgebiet Samariterviertel unter Einhaltung von Mietobergrenzen durchgeführten Sanierungsmaßnahmen widerlegen. Selbst wenn man von einer gegensätzlichen Wirkungsrichtung von baulichen und sozialen Sanierungszielen ausgehen wolle, so bedeute dies lediglich, dass die widerstreitenden Belange in die gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB erforderliche Abwägung Eingang finden müssten. Eine ausschließlich dem Interesse an einer zügigen Durchführung der Sanierung Rechnung tragende Abwägung stelle keinen gerechten Ausgleich der widerstreitenden Belange dar.
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Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Beklagte werde durch die Regelungen der §§ 136 ff. BauGB nicht ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrängungseffekten Mietobergrenzen festzulegen und deren Einhaltung in den sanierungsrechtlichen Genehmigungen vorzuschreiben, verletze § 145 Abs. 2 BauGB. Handele es sich beim Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor Verdrängung um ein Sanierungsziel im Sinne von § 145 Abs. 2 BauGB, so sei der Einsatz von Mietobergrenzen als Hilfsindikatoren für die Anwendung des sanierungsrechtlichen Versagungstatbestandes ohne weiteres zulässig. Es entspreche der Lebenserfahrung, dass bauliche Maßnahmen, die zu Mieterhöhungen führen könnten, die über der durchschnittlichen Mietbelastungsgrenze lägen, tendenziell zur Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung führten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 - BVerwGE 105, 67). Einer über § 145 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 36 VwVfG hinausgehenden Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von Mietobergrenzen bedürfte es im Sanierungsgebiet ebenso wenig wie im Bereich einer Erhaltungssatzung. Für die Differenzierung des Oberverwaltungsgerichts zwischen Sanierungszielen „erster Klasse“ - wie der Behebung baulicher und funktionaler Mängel - und solchen „zweiter Klasse“ - wie den sozialen Zielen einschließlich des Verdrängungsschutzes - finde sich im Baugesetzbuch keine Grundlage.
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Das Oberverwaltungsgericht könne sich bei seiner Auslegung des § 145 Abs. 2 BauGB nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG stützen. Das Eigentum an Wohnraum weise schon an sich einen besonderen sozialen Bezug auf. Darüber hinaus ergebe sich ein sozialer Bezug aus der Situationsgebundenheit aller innerhalb des Sanierungsgebiets liegenden Grundstücke mit ihren begriffsnotwendig vorhandenen schwerwiegenden städtebaulichen Problemen. Dieser in zweifacher Hinsicht besondere soziale Bezug des Eigentums erlaube es dem Gesetzgeber, vorübergehend auf dessen wirtschaftliche Nutzung einzuwirken. Die Belastung des Eigentümers sei keineswegs einseitig. Dieser habe u.a. die Möglichkeit, die Herstellungskosten für Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen steuerlich abzusetzen (§ 7h EStG). Mieterhöhungen würden durch Mietobergrenzen auch nicht auf Dauer ausgeschlossen. Der Verwendung von Mietobergrenzen stünden die zivilrechtlichen Vorschriften über die zulässigen Miethöhen nicht entgegen. Diese würden durch die Bestimmungen des besonderen Städtebaurechts überlagert.
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Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
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Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht. Die Auflage, nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung bestimmte Mietobergrenzen einzuhalten und zum Nachweis hierfür die neu abgeschlossenen Mietverträge vorzulegen, ist rechtswidrig. Das gilt auch für die Bedingung, soweit diese die Einhaltung der in den Sozialplänen festgelegten Mietobergrenzen sichert. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass es mit dem System der Regelungen des städtebaulichen Sanierungsrechts in §§ 136 ff. BauGB unvereinbar ist, die sanierungsrechtliche Genehmigung von Sanierungsmaßnahmen davon abhängig zu machen, dass an der durchschnittlichen Leistungsfähigkeit der Wohnbevölkerung des Sanierungsgebiets orientierte Mietobergrenzen eingehalten werden.
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Als gesetzliche Grundlage der Nebenbestimmungen kommt nur § 36 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln und § 145 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 1 BauGB in Betracht. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Die sanierungsrechtliche Genehmigung, die im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet u.a. für Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB und für erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, erforderlich ist (§ 144 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 BauGB), ist ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht; sie muss erteilt werden, wenn ein Versagungsgrund im Sinne des § 145 Abs. 2 BauGB nicht vorliegt. Nach § 145 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Gemäß § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB kann die Genehmigung unter Auflagen, in den Fällen des § 144 Abs. 1 BauGB auch befristet oder bedingt erteilt werden. Diese Vorschrift regelt, welche Arten von Nebenbestimmungen zulässig sind. Unter welchen Voraussetzungen die sanierungsrechtliche Genehmigung mit einer Nebenbestimmung der zugelassenen Art versehen werden darf, ergibt sich allein aus § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG i.V.m. § 145 Abs. 2 BauGB (so zutreffend VG Berlin, Urteil vom 18. Juli 2002 - VG 13 A 424.01 - UA S. 6).
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Die in Rede stehenden Nebenbestimmungen sind mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage unzulässig. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:
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1. Gemäß § 140 BauGB ist die Vorbereitung der Sanierung Aufgabe der Gemeinde; diese Aufgabe umfasst u.a. die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung (§ 140 Nr. 3 BauGB). Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich verbessert oder umgestaltet wird (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB); sie dienen der Behebung der in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 229; Krautzberger, in: Battis/
Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Auflage 2005, § 136 Rn. 9; Roeser, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 136 Rn. 8 - Stand Juli 2004). Diesen gesetzlich vorgegebenen Zweck hat die Gemeinde gemäß § 140 Nr. 3 BauGB in einem Sanierungskonzept für das jeweilige Sanierungsgebiet zu konkretisieren.
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Die Gemeinde ist nicht darauf beschränkt, mit ihrem Sanierungskonzept Ziele zu verfolgen, die auf die Verbesserung der baulichen Struktur des Gebiets gerichtet sind. Im Rahmen der durch § 136 Abs. 2 BauGB vorgegebenen Zwecksetzung, die in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände zu beheben, kann sie auch darüber hinausgehende Ziele insbesondere sozialer Art verfolgen. Das Baugesetzbuch grenzt die Art der zulässigen Ziele der Sanierung nicht ein. Sanierung ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ein Prozess, der als Gesamtmaßnahme eine Koordination sehr unterschiedlicher Einzelmaßnahmen erfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 42.84 - Buchholz 406.15 § 1 StBauFG Nr. 1; Beschluss vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 297 = BRS 58 Nr. 244; Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 ; Urteil vom 12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248 ). Er erfordert auch einen Ausgleich verschiedenartiger Belange. Die städtebauliche Sanierung trifft - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (UA S. 16) - typischerweise auf eine Gemengelage sozialer, wohnwirtschaftlicher und städtebaulicher Probleme. Diese können bereits im Sanierungskonzept der Gemeinde Berücksichtigung finden.
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Die Gemeinde darf mit ihrem Sanierungskonzept insbesondere auch das Ziel verfolgen, die angestammte Wohnbevölkerung des Gebiets vor Verdrängung infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen zu schützen. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass dieses soziale Ziel zu den bei der Entscheidung über Art, Umfang und Ablauf der Sanierungsmaßnahmen im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigenden Belangen zählt. Die Sanierung darf nicht ohne Rücksicht auf die betroffene Wohnbevölkerung geplant und durchgeführt werden. Sie soll mit den Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen Betroffenen möglichst frühzeitig erörtert werden (§ 137 Satz 1 BauGB). Die Betroffenen sollen ihre Belange vorbringen können, damit die Gemeinde diese bereits bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung berücksichtigen kann (vgl. Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 137 Rn. 5 - Stand: November 1992; Roeser, a.a.O. § 136 Rn. 31, § 137 Rn. 1).
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Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann die Gemeinde über den Schutz der bereits ansässigen Bewohner hinaus mit ihrem Sanierungskonzept auch das Ziel verfolgen, die Bevölkerungsstruktur des Gebiets zu erhalten. Sie kann insbesondere versuchen, einkommensschwachen Mietern - auch neu zuziehenden - ein Wohnen in dem Gebiet zu ermöglichen. Auf Dauer lässt sich dieses Ziel nur durch den Erlass einer Erhaltungssatzung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erreichen. Jedenfalls zu Beginn des Sanierungsverfahrens darf das Ziel auch ohne den Erlass einer Erhaltungssatzung verfolgt werden. Die Sanierungsziele müssen sich im Hinblick auf den Versagungstatbestand des § 145 Abs. 2 BauGB erst im Laufe des Sanierungsverfahrens zunehmend verdichten und damit zunehmend konkreter werden (vgl. Urteil vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83 ; Beschluss vom 27. Mai 1997 - BVerwG 4 B 98.96 - Buchholz 406.11 § 145 BauGB Nr. 5 = BRS 59 Nr. 248; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 299). Der sanierungsrechtliche Genehmigungsvorbehalt erfüllt im Sanierungsgebiet u.a. die Aufgabe, die im allgemeinen Städtebaurecht eine Veränderungssperre erfüllt (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 14.81 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 6 = BRS 42 Nr. 234 und vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83 ). Er kann auch die Voraussetzungen für den späteren Erlass einer Erhaltungssatzung sichern (vgl. Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 2003, 566 ).
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2. Die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB muss dem Gebot gerechter Abwägung entsprechen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5). Die öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB). Erst das Ergebnis einer diesem Gebot entsprechenden Abwägung ist ein Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB, das es rechtfertigen kann, eine sanierungsrechtliche Genehmigung zu versagen. Die Gemeinde kann die gegenläufigen Belange im Rahmen der Abwägung nur mit den Mitteln zum Ausgleich bringen, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs einräumt. Regelungen, die die Gemeinde nach dem Baugesetzbuch nicht treffen darf, können weder ein zulässiges Ziel noch ein zulässiges Instrument der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein.
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Verfolgt eine Gemeinde das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu schützen, muss sie dieses Ziel mit ihren baulichen Sanierungszielen, den Belangen der Eigentümer und den sonstigen abwägungsrelevanten öffentlichen und privaten Belangen zu einem Ausgleich zu bringen. Die Begrenzung der Mieten im Sanierungsgebiet ist kein zulässiges Mittel des Ausgleichs; sie kann deshalb auch kein Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein. Das Baugesetzbuch ermächtigt die Gemeinde nicht, für Wohnungen im Sanierungsgebiet, in denen genehmigungsbedürftige Sanierungsarbeiten durchgeführt werden sollen, zu regeln, inwieweit der Vermieter nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die vom Mieter zu zahlende Miete erhöhen darf.
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Die Gemeinde kann als Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB insbesondere Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen regeln. In diesem Zusammenhang können auch die statistisch ermittelten durchschnittlichen Haushaltseinkommen gewisse Anhaltspunkte für einen Regelungsbedarf geben (vgl. OVG UA S. 25). Führen Modernisierungen zu einer die durchschnittliche Belastungsgrenze der Gebietsbevölkerung überschreitenden Miete und damit zu einer Verdrängungsgefahr, kann das Ziel, die Gebietsbevölkerung vor dieser Gefahr zu schützen, es rechtfertigen, Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen zu begrenzen. Soweit Modernisierungsmaßnahmen über den abwägungsfehlerfrei festgelegten baulichen Standard hinausgehen, darf die sanierungsrechtliche Genehmigung versagt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 - BVerwGE 105, 67 - dort zu § 172 BauGB). Die Verpflichtung des Eigentümers, vorübergehend eine Mietobergrenze einzuhalten, würde den in der Überschreitung des städtebaulich erwünschten Modernisierungsstandards liegenden Versagungsgrund hingegen nicht ausräumen (vgl. Schmidt-Eichstaed, ZfBR 2002, 212 ).
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Das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu schützen, kann es jedoch nicht rechtfertigen, vorhandene städtebauliche Missstände eines Sanierungsgebiets festzuschreiben; Ziel der Sanierung muss es sein, diese Missstände zügig zu beheben.
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Die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen, die selbst in einem Erhaltungsgebiet genehmigt werden muss (vgl. § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB), darf deshalb auch in einem Sanierungsgebiet nicht untersagt werden. In einem Sanierungsgebiet mit überwiegend einkommensschwacher Bevölkerung ist insoweit der zeitgemäße Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung, wie sie von dieser Bevölkerungsgruppe beansprucht wird, maßgebend (vgl. Krautzberger, a.a.O. § 172 Rn. 52 sowie den Beschluss des Senats vom 17. Dezember 2004 - BVerwG 4 B 85.04 - BRS 67 Nr. 231). Auch Beschränkungen, die diesen Standard nicht unterschreiten, müssen verhältnismäßig sein. Wie weit und wie detailliert eine über den genannten Mindeststandard hinausgehende Modernisierung begrenzt werden darf, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden; die Klägerin möchte nur den vom Beklagten festgelegten zeitgemäßen, aber nicht überdurchschnittlich komfortablen Wohnstandard herstellen.
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Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen können auch für leere Wohnungen geregelt werden, jedenfalls soweit diese im Rahmen eines Umzugsmanagements benötigt werden, um Altmietern, die während der Baumaßnahmen nicht in ihrer ursprünglichen Wohnung bleiben können, den Umzug in eine sanierte Wohnung innerhalb des Gebiets zu ermöglichen. Wenn es aus besonderen städtebaulichen Gründen gerechtfertigt ist, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung auf Dauer zu erhalten, darf die Gemeinde, wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, die baulichen Beschränkungen auf leere Wohnungen generell erstrecken.
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Die Durchführung der nach dem Sanierungsprogramm zulässigen Baumaßnahmen bleibt gemäß § 148 Abs. 1 BauGB dem Eigentümer überlassen. Unter welchen Voraussetzungen der Mieter die Bauarbeiten zu dulden hat, welche Ansprüche gegen den Vermieter ihm im Hinblick auf baubedingte Beeinträchtigungen der Mietsache zustehen (§ 536, § 536a, § 554 Abs. 4 BGB) und in welchem Umfang der Vermieter die für die Modernisierung aufgewendeten Kosten auf die Miete umlegen darf (§ 559 BGB), regelt das bürgerliche Recht. Diese Regelungen beanspruchen unabhängig davon Geltung, ob die Mietwohnung in einem Sanierungsgebiet liegt oder nicht. Das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs setzt diese Regelungen des privaten Mietrechts voraus und nimmt seine Folgen grundsätzlich hin. Individuelle Härten, die sich aus dem Zusammenwirken von städtebaulicher Sanierung und privatem Mietrecht ergeben, sollen durch den Sozialplan (§ 180 BauGB) und gegebenenfalls die Gewährung eines Härteausgleichs (§ 181 BauGB) vermieden oder gemildert werden. Im Sozialplanverfahren soll die Gemeinde, wenn sich städtebauliche Sanierungsmaßnahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen auswirken, Vorstellungen entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen möglichst vermieden oder gemildert werden können (§ 180 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen sowie die voraussichtlich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten ihrer Verwirklichung sind nach § 180 Abs. 2 BauGB im Sozialplan schriftlich darzustellen. Der Sozialplan setzt voraus, dass die Gemeinde die Ziele und Zwecke der Sanierung abwägungsfehlerfrei bestimmt hat. Sein Sinn ist es, wenn den sozialen Belangen der Altmieter bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung nicht Rechnung getragen werden kann und die Gemeinde diese Belange abwägungsfehlerfrei hinter anderen, für die Sanierung sprechenden Belange zurückgestellt hat, die Wirkungen, die sich aus einer solchen Abwägung für die hiervon Betroffenen ergeben, auszugleichen oder zu mildern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 = BRS 64 Nr. 221).
32
Die Befugnis, das private Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter zu gestalten, steht der Gemeinde, soweit es um die Höhe der Miete geht, weder bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung (§ 140 Nr. 3 BauGB) noch bei der Aufstellung und Fortschreibung des Sozialplans (§ 140 Nr. 6, § 180 BauGB) zu. In dieses Rechtsverhältnis darf die Gemeinde nur regelnd eingreifen, wenn sie hierzu ausdrücklich ermächtigt ist. Gemäß §§ 182 ff. BauGB kann die Gemeinde unter den dort genannten Voraussetzungen Miet- und Pacht- oder ähnliche Vertragsverhältnisse aufheben. Gemäß § 186 BauGB kann sie auf Antrag des Mieters oder Pächters ein Miet- oder Pachtverhältnis über Wohn- und Geschäftsraum im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet verlängern, soweit dies zur Verwirklichung des Sozialplans erforderlich ist. Macht sie von dieser Befugnis Gebrauch, so besteht das Miet- oder Pachtverhältnis unter den bisher geltenden Bedingungen, also einschließlich der gesetzlichen Mieterhöhungsmöglichkeiten fort; die Gemeinde kann auch in einem solchen Fall die Vertragsbedingungen nicht neu regeln (vgl. Köhler, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Auflage 2006, § 186 Rn. 5). Die insoweit im Baugesetzbuch enthaltenen Befugnisse sind abschließend.
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3. Gemessen hieran sind die dem angegriffenen Bescheid zugrunde liegenden „Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe bei Modernisierungsmaßnahmen“, die das Bezirksamt Friedrichshain am 13. Januar 1998 als Sanierungsziel beschlossen hat, kein zulässiges Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB. Das Bezirksamt hat die Mietobergrenzen nicht lediglich als Indikator dafür festgelegt, ob eine Baumaßnahme möglicherweise über den angestrebten baulichen Modernisierungsstandard hinausgeht und deshalb nicht genehmigungsfähig ist; es hat unabhängig von der Art der Baumaßnahmen, also auch für die sanierungsrechtlich erwünschten Modernisierungen, die Miethöhe selbst geregelt. Dazu war es nicht befugt.
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4. Auch die Einhaltung der in den Sozialplänen festgelegten Nettokaltmieten ist kein zulässiges Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB. Der Beklagte durfte in den Sozialplänen weder für die Dauer der Baumaßnahmen noch zeitlich darüber hinausgehend die Höhe der Miete festlegen.
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Das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs nimmt die Regelungen des bürgerlichen Rechts über die Miethöhe nicht nur für die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung, sondern auch für die Durchführung der Sanierung hin. Die Gemeinde kann eine sozialverträgliche Durchführung der Sanierung nur mit den Mitteln sichern, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs einräumt. Ohne eine ausdrückliche Ermächtigung kann sie die Vertragsfreiheit und die bürgerlich-rechtlichen Regelungen über die Miethöhe auch nicht auf Zeit, nämlich für die Durchführung der Sanierung, außer Kraft setzen (so aber Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 2003, 566 ). Da der Beklagte in den Sozialplänen die Nettokaltmieten nach Modernisierung nicht verbindlich regeln konnte, durfte er die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht davon abhängig machen, dass die Klägerin den Mietern Vereinbarungen anbietet, in denen sie sich verpflichtet, die Mietobergrenzen einzuhalten.
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5. Ob das Oberverwaltungsgericht, da es den Beklagten auf den Vornahmeantrag der Klägerin lediglich verpflicht hat, über die in der sanierungsrechtlichen Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, die Klage - wie die Revision meint - im Übrigen hätte abweisen müssen, kann dahinstehen, denn der Beklagte ist insoweit nicht beschwert. Das gilt auch im Hinblick auf die bis dahin entstandenen Kosten des Verfahrens. Selbst wenn die Klage im Übrigen hätte abgewiesen werden müssen, wäre es, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist, angemessen gewesen, dem Beklagten die Kosten ganz aufzuerlegen (§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Paetow RiBVerwG Halama ist Prof. Dr. Rojahn
wegen Urlaubs an der
Unterschrift gehindert
Dr. Paetow
Dr. Jannasch Dr. Philipp