BVerwG 4 C 9.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. September 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hofherr
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 14. Juni 2005 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe
I
1
Die Klägerin begehrt die Genehmigung zur Errichtung einer Werbeanlage an der Stadtautobahn A 100.
2
Sie betreibt einen Lebensmittelmarkt auf dem Grundstück Sophie-Charlotten-Straße 31 - 32 in Berlin-Charlottenburg. Die Werbeanlage ist auf dem der Autobahn zugewandten, etwa 25 m vom äußeren Fahrbahnrand entfernt liegenden Teil des Betriebsgebäudes bereits errichtet worden; sie zeigt in den Maßen 4,50 m x 4,50 m das blau-gelb-rote Firmenzeichen der Klägerin. Das Grundstück liegt nach den Ausweisungen des Bebauungsplans VII-103 vom 25. April 1963 in einem Gewerbegebiet.
3
Das Bezirksamt Charlottenburg lehnte es mit Bescheid vom 5. April 2000 ab, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:
4
Der Erteilung der beantragten Baugenehmigung stehe das fernstraßenrechtliche Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG entgegen, das auch für Anlagen der Außenwerbung gelte (§ 9 Abs. 6 FStrG). Das Anbauverbot im 40 m-Bereich längs der Bundesautobahnen sei hier anwendbar, denn der einschränkende Zusatz, der die „zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten“ vom Anbauverbot ausnehme, beziehe sich nur auf Bundesstraßen und nicht auf Bundesautobahnen; für Bundesautobahnen gelte das Anbauverbot auch, wenn sie durch eine Stadtlage führten. Das Vorhaben der Klägerin sei auch nicht gemäß § 9 Abs. 7 FStrG vom Anbauverbot ausgenommen. § 9 Abs. 7 FStrG sei allerdings trotz seiner Bezugnahme nur auf die Absätze 1 bis 5 der Vorschrift - statt auch auf den für Werbeanlagen geltenden Absatz 6 - hier anwendbar, weil dadurch nur Regelungen mit materiellrechtlichem Gehalt suspendiert werden sollten. Gemäß § 9 Abs. 7 FStrG habe ein qualifizierter Bebauungsplan Vorrang gegenüber dem fernstraßenrechtlichen Anbauverbot. Der Gesetzgeber gehe davon aus, dass der Bebauungsplan bei der Verkehrsflächenfestsetzung aufgrund einer umfassenden Abwägung ergangen sein müsse, die die Verkehrsbelange bei der Planaufstellung mit berücksichtige. Der Bebauungsplan VII-103 vom 25. April 1963 erfülle die Anforderungen an einen qualifizierten Bebauungsplan nicht. Allein durch die Ausweisung eines Gewerbegebiets könnten Werbeanlagen nicht auch fernstraßenrechtlich als im Sinne des § 9 Abs. 7 FStrG dem Bebauungsplan entsprechend angesehen werden. Angesichts des gewollten Ablenkungspotenzials und der denkbaren Vielfalt von Werbeanlagen sowie der dadurch bedingten Folgen für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs seien höhere Anforderungen an die Konkretisierung der Festsetzungen zu stellen. Die Klägerin habe auch weder einen Anspruch auf eine Ausnahmezulassung gemäß § 9 Abs. 8 FStrG noch könne sie aus dem Gleichheitsgrundsatz im Hinblick auf die entlang der Bundesautobahn A 100 vorhandenen Werbeanlagen einen Anspruch auf die beantragte Baugenehmigung herleiten.
5
Die Klägerin hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie meint, dass das fernstraßenrechtliche Anbauverbot auch für Bundesautobahnen nur außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten gelte. Der Autobahnabschnitt, an dem sie die Werbeanlage errichtet habe, sei eine solche Ortsdurchfahrt. Jedenfalls entspreche das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans; in einem Gewerbegebiet sei die Werbeanlage zulässig. Bei der Beurteilung, ob das Anbauverbot zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führe, sei die Vielzahl der bestehenden Werbeanlagen an dem Autobahnabschnitt zu berücksichtigen.
6
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die Vertreterin des Bundesinteresses hält das Urteil im Ergebnis ebenfalls für richtig. Sie meint jedoch, dass Werbeanlagen innerhalb der Anbauverbotszone auch dann nicht errichtet werden dürfen, wenn sie den Festsetzungen eines Bebauungsplans entsprechen; das Werbeverbot nach § 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG werde in Absatz 7 der Vorschrift nicht außer Geltung gesetzt.
7
Die Revision ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Errichtung der Werbeanlage im 40 m-Bereich der Bundesautobahn A 100 hat.
8
1. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG dürfen längs der Bundesfernstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 m bei Bundesautobahnen und bis zu 20 m bei Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten, jeweils gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden. Anlagen der Außenwerbung stehen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten den Hochbauten des § 9 Abs. 1 FStrG und den baulichen Anlagen des § 9 Abs. 2 FStrG gleich (§ 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG). Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass das Anbauverbot im 40 m-Bereich längs von Bundesautobahnen durchgängig auf ganzer Strecke gelte; die für Ortsdurchfahrten geltenden Einschränkungen bezögen sich nur auf Bundesstraßen, nicht auf Bundesautobahnen. Das ist mit Bundesrecht vereinbar. Gemäß § 1 Abs. 2 FStrG gliedern sich die Bundesfernstraßen in Bundesautobahnen (Nr. 1) und Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (Nr. 2). Eine Ortsdurchfahrt ist nach der Legaldefinition in § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Ortsdurchfahrten können hiernach nur Teil einer Bundesstraße, nicht einer Bundesautobahn sein. Das Fernstraßengesetz geht insoweit davon aus, dass Bundesautobahnen, weil sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrten mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sein müssen (§ 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG), nicht dazu bestimmt sind, die anliegenden Grundstücke zu erschließen oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes zu dienen.
9
§ 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG definiert den Begriff der Ortsdurchfahrt nicht nur - wie die Revision meint - für die Verteilung der Straßenbaulast an sonstigen Bundesstraßen; das Fernstraßengesetz verwendet den Begriff einheitlich. Aus dem Beschluss des Senats vom 3. April 1990 - BVerwG 4 B 50.89 - (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 86) ergibt sich nichts anderes. Der Senat hat bereits in jenem Beschluss dargelegt, dass der Begriff der Ortsdurchfahrt für die Frage, ob eine Fernstraße Bundesautobahn sei, ohne Bedeutung sei, die besonderen Ausbaumerkmale einer Bundesautobahn aber auch dort erfüllt sein könnten, wo eine Bundesfernstraße in geschlossener Ortslage verlaufe. Dem ergänzenden Hinweis, dass der Begriff der Ortsdurchfahrt im Sinne des § 5 Abs. 4 FStrG Bedeutung für die Verteilung der Straßenbaulast an sonstigen Bundesstraßen habe, ist nicht zu entnehmen, dass das Fernstraßengesetz diesen Begriff in § 5 Abs. 4 FStrG ausschließlich für die Verteilung der Straßenbaulast definiert.
10
2. Gemäß § 9 Abs. 7 FStrG gelten die Absätze 1 bis 5 dieser Vorschrift nicht, soweit das Bauvorhaben den Festsetzungen eines Bebauungsplans entspricht (§ 9 des Baugesetzbuchs), der mindestens die Begrenzung der Verkehrsflächen sowie an diesen gelegene überbaubare Grundstücksflächen enthält und unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast zustande gekommen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat entschieden, dass das Vorhaben der Klägerin nicht nach dieser Vorschrift von dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ausgenommen ist. § 9 Abs. 7 FStrG sei auf das Vorhaben der Klägerin zwar anwendbar, es könne jedoch allein durch die Ausweisung eines Gewerbegebiets nicht auch fernstraßenrechtlich als dem Bebauungsplan entsprechend angesehen werden. Das ist nur im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
11
§ 9 Abs. 7 FStrG ist auf Anlagen der Außenwerbung nicht anwendbar. Die gegenteilige Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht. Unter den in § 9 Abs. 7 FStrG genannten Voraussetzungen gelten nur die Absätze 1 bis 5 nicht; Absatz 6 Satz 1 bleibt hingegen anwendbar. Eine Bezugnahme auch auf die Gleichstellungsregelung für Werbeanlagen wäre nicht - wie das Oberverwaltungsgericht meint - überflüssig. Indem § 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG Anlagen der Außenwerbung den Hochbauten im Sinne des Absatzes 1 gleichstellt, unterwirft das Fernstraßengesetz diese Anlagen einem eigenständigen Anbauverbot. Anlagen der Außenwerbung sind fernstraßenrechtlich ein eigener, von Hochbauten im Sinne des § 9 Abs. 1 FStrG und baulichen Anlagen im Sinne des § 9 Abs. 2 FStrG zu unterscheidender Anlagentypus. § 9 FStrG regelt für Anlagen der Außenwerbung sowohl die Voraussetzungen, unter denen sie dem Anbauverbot oder Anbaubeschränkungen unterliegen, als auch die Ausnahmen von dem Anbauverbot gesondert. Das gilt auch, wenn die in Rede stehende Anlage der Außenwerbung - wie hier das Vorhaben der Klägerin - eine bauliche Anlage im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist; auch eine solche Werbeanlage wird nicht unmittelbar von dem für Hochbauten geltenden Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG erfasst (offen gelassen in den Urteilen vom 3. September 1963 - BVerwG 1 C 151.59 - BVerwGE 16, 301 und - BVerwG 1 C 156.60 - BVerwGE 16, 309 ).
12
Anlagen der Außenwerbung unterliegen dem Anbauverbot unter denselben Voraussetzungen wie Hochbauten. § 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG wiederholt diese Voraussetzungen nicht, sondern stellt Anlagen der Außenwerbung den Hochbauten gleich. Die Rechtsfolge ergibt sich deshalb nicht aus Absatz 6 Satz 1 allein, sondern aus Absatz 6 Satz 1 in Verbindung mit Absatz 1 (vgl. § 23 Abs. 1 Nr. 8 FStrG). Eine Ausnahme von diesem Verbot ermöglicht nur § 9 Abs. 8 FStrG. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Landesstraßenbaubehörde im Einzelfall unter den dort genannten Voraussetzungen Ausnahmen von den „Verboten der Absätze 1, 4 und 6“ zulassen. Die Erwähnung des Absatzes 6 hat, wie die Entstehungsgeschichte zeigt, nicht nur für das in Absatz 6 Satz 2 enthaltene Verbot, Anlagen der Außenwerbung an Brücken über Bundesfernstraßen anzubringen, selbständige Bedeutung. Eine Ausnahme von Absatz 6 war bereits gemäß § 9 Abs. 8 des Fernstraßengesetzes vom 6. August 1953 (BGBl I S. 903) möglich. Absatz 6 enthielt damals nur die Gleichstellungsregel. Das Verbot, Anlagen der Außenwerbung an Brücken über Bundesfernstraßen anzubringen, wurde erst durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 4. Juli 1974 (BGBl I S. 1401) angefügt.
13
In § 9 Abs. 7 FStrG wird Absatz 6 anders als in Absatz 8 nicht genannt. Das beruht, wie wiederum die Entstehungsgeschichte zeigt, auf einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers. Das Fernstraßengesetz vom 6. August 1953 differenzierte in § 9 Abs. 7 ausdrücklich zwischen den Absätzen 1 bis 5 einerseits und Absatz 6 andererseits. Die Absätze 1 bis 5 galten nicht, wenn das Bauvorhaben im Bereich von Fluchtlinienplänen, Bebauungsplänen oder anderen förmlich festgesetzten städtebaulichen Plänen lag, die unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast aufgestellt worden waren oder denen der Träger der Straßenbaulast nachträglich zugestimmt hatte; Absatz 6 galt nicht in Ortsdurchfahrten. Werbeanlagen, die - wie hier - an der Wand oder dem Dach eines Gebäudes befestigt sind, waren zwar nach damaliger Auffassung keine baulichen Anlagen; städtebauliche Pläne konnten die Zulässigkeit ihrer Errichtung nicht regeln (vgl. Beschluss vom 29. Dezember 1964 - BVerwG 1 C 97.63 - Buchholz 406.12 § 14 BauNutzVO Nr. 1; Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG 4 C 73.65 - BVerwGE 21, 251 ; anders inzwischen Urteile vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234 und vom 16. März 1995 - BVerwG 4 C 3.94 - Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 24). Selbständig mit dem Erdboden verbundene Anlagen der Außenwerbung konnten jedoch auch nach früherer Rechtsauffassung bauliche Anlagen und damit Gegenstand städtebaulicher Pläne sein (vgl. Beschluss vom 29. Dezember 1964, a.a.O.). Die ausdrückliche Differenzierung zwischen den Absätzen 1 bis 5 und Absatz 6 spricht dafür, dass es auch für Anlagen der Außenwerbung, die nach damaliger Auffassung bauliche Anlagen waren, nicht möglich sein sollte, das Anbauverbot durch städtebauliche Pläne außer Geltung zu setzen. Die Regelung in § 9 Abs. 7, dass Absatz 6 in Ortsdurchfahrten nicht gilt, wurde durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 4. Juli 1974 gestrichen. Gleichzeitig wurde die Gleichstellung mit Hochbauten im Sinne des Absatzes 1 und baulichen Anlagen im Sinne des Absatzes 2 in § 9 Abs. 6 Satz 1 FStrG auf Anlagen der Außenwerbung außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten beschränkt. Der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 7 FStrG wurde dadurch nicht erweitert.
14
Auf der Grundlage eines Bebauungsplans eine Ausnahme vom fernstraßenrechtlichen Anbauverbot nur für Hochbauten und bauliche Anlagen, nicht aber für Anlagen der Außenwerbung zuzulassen, entspricht auch Sinn und Zweck des § 9 Abs. 7 FStrG. Die Regelung setzt voraus, dass die gesetzgeberische Zielsetzung der Anbauverbote in dem unter Mitwirkung des Trägers der Straßenbaulast zustande gekommenen Bebauungsplan schon generell berücksichtigt ist; allein darin liegt die innere Rechtfertigung für die Ausschaltung der Anbauverbote des § 9 FStrG (vgl. Urteile vom 23. Oktober 1968 - BVerwG 4 C 42.66 - BayVBl 1969, 282 und vom 3. Mai 1974 - BVerwG 4 C 42.72 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 13). Festsetzungen eines Bebauungsplans können für Werbeanlagen nicht in gleichem Maße wie für sonstige bauliche Anlagen gewährleisten, dass die Anlage die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesfernstraße nicht beeinträchtigt. Werbeanlagen sind anders als sonstige bauliche Anlagen darauf gerichtet, die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer auf sich zu ziehen. Ob sie die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen, hängt nicht nur von dem Ort ihrer Aufstellung und ihrer Größe, sondern in weit stärkerem Maße als bei sonstigen baulichen Anlagen von ihrer jeweiligen optischen Gestaltung ab. Der Plangeber kann die möglichen Gestaltungen einer Werbeanlage nur schwer vorhersehen und typisieren. Soweit die optische Gestaltung einer Werbeanlage nicht städtebaulich relevant ist, kann sie zudem nicht Gegenstand von Festsetzungen des Bebauungsplans sein. Anlagen der Außenwerbung, die - wie z.B. Beschriftungen und Bemalungen einer Hauswand - nicht bauliche Anlagen im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB sind, können von vornherein nicht Gegenstand von Festsetzungen eines Bebauungsplans sein. Sie können lediglich im Einzelfall unter den Voraussetzungen des § 9 Abs. 8 FStrG zugelassen werden. Ihr Ablenkungspotenzial wird jedoch in der Regel eher geringer als das baulicher Werbeanlagen sein. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber gerade für die unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit stärker regelungsbedürftigen, von § 29 Abs. 1 BauGB erfassten Anlagen der Außenwerbung eine zusätzliche Ausnahme vom Anbauverbot hätte zulassen wollen, sind § 9 FStrG nicht zu entnehmen.
15
3. Dass das Anbauverbot für die Klägerin zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte im Sinne des § 9 Abs. 8 FStrG führen würde, hat das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage seiner Feststellungen aus revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Gründen verneint. Eine vom Gesetz nicht beabsichtigte Härte kann sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht daraus ergeben, dass sich im Schutzstreifen der Bundesautobahn A 100 weitere Werbeanlagen befinden.
16
4. Dass das Gericht - wie im Revisionsverfahren beantragt - die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt, kann die Klägerin nicht verlangen, denn ein Anspruch auf Erstattung ihrer Kosten steht ihr bereits dem Grunde nach nicht zu.
17
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.