BVerwG 4 CN 7.03
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und
Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
D r. P h i l i p p
für Recht erkannt:
Die Revision der Antragstellerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. März 2003 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
I
Die Antragstellerin, die Deutsche Post AG, wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen den am 7. Mai 1999 bekannt gemachten Bebauungsplan "Rathaus und Umgebung" der Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines im Ortszentrum der Antragsgegnerin gelegenen Gebäudes, das als "Postamt" genutzt wird. Auf dem benachbarten Grundstück stehen das Verkehrsamt und das Rathaus. Südlich grenzt ein öffentlicher Park an. Der angegriffene Bebauungsplan fasst diese Einrichtungen und den Park zu "Flächen für Gemeinbedarf" zusammen. Das Gebäude der Antragstellerin ist mit dem Zusatz "Postamt" und dem Planzeichen für die Post (Posthorn) versehen. Auf dem Grundstück sind ferner private Parkflächen mit dem Zusatz "Kundenparkplatz Post" ausgewiesen. Das Plangebiet ist von Wohnbebauung umgeben. Nach dem Entwurf für die Begründung des Bebauungsplans dient die Planung dazu, eine "optimale Infrastruktur im Zentrum des Dorfes für die Bürger" zu schaffen und zu erhalten sowie zu verhindern, "dass in diesem zentralen Ortsbereich weitere Wohnbebauung oder störende Gewerbeansiedlungen entstehen".
Im Aufstellungsverfahren machte die Antragstellerin geltend, nach der Postreform erfolge die Versorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen durch die Deutsche Post AG als ein privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen. Die alte Kennzeichnung mit dem Posthorn (Gemeinbedarfsfläche Post) sei daher nicht mehr zeitgemäß. Die Antragstellerin bat darum, "die Darstellung im Bebauungsplan in Mischgebiet oder eine andere für unsere Nutzung geeignete Darstellung" abzuändern. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin lehnte dies ab und beschloss den Bebauungsplan als Satzung.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags hat die Antragstellerin im Wesentlichen geltend gemacht: Die Festsetzung "Fläche für Gemeinbedarf - Postamt" sei von Anfang an "funktionslos" und unwirksam. Nach der Privatisierung der Post im Zuge der Postreformen gebe es für diese Festsetzung keinen Adressaten mehr. Der Gemeinbedarf umfasse nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nur bauliche Anlagen und Einrichtungen, in denen mit staatlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen werde, hinter der ein etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben eindeutig zurücktrete. Die Deutsche Post AG werde wie alle anderen privaten Anbieter von Postdienstleistungen ausschließlich gewerbsmäßig und gewinnorientiert tätig. Damit sei der auf eine öffentlich-rechtliche Trägerschaft abstellende Begriff "Amt" nicht mehr zu vereinbaren. Nach Maßgabe des Postgesetzes gewährleiste der Bund im Bereich des Postwesens zwar eine flächendeckend angemessene und ausreichende Versorgung mit Post-Universaldienstleistungen. Das Bestehen einer bestimmten Postinfrastruktur liege auch im allgemeinen Interesse. Es handele sich aber nicht um Gemeinbedarf im bauplanungsrechtlichen Sinn, weil es nicht um eine öffentliche Aufgabe gehe, deren Erfüllung mit Mitteln der Bauleitplanung sichergestellt werden solle. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche auf dem zentral gelegenen Grundstück sei außerdem abwägungsfehlerhaft. Die Belange der Deutschen Post AG als Grundstückseigentümerin seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es sei städtebaulich nicht gerechtfertigt und aus wirtschaftlicher Sicht unzumutbar, die Nutzung des Grundstücks auf Postdienstleistungen zu beschränken. Die Gestaltungsfreiheit, die der Deutschen Post AG nach der Privatisierung zukomme, dürfe ihr nicht teilweise dadurch wieder entzogen werden, dass ihr ein bestimmtes Gebäude zugewiesen werde.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag mit Urteil vom 25. März 2003 (ZfBR 2003, 577 = UPR 2003, 277) abgelehnt und dies im Wesentlichen wie folgt begründet:
Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Postamt" für das Grundstück der Antragstellerin finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Eine Postfiliale, in der die zur Grundversorgung erforderlichen Postdienstleistungen (sog. Universaldienst) erbracht würden, erfülle die von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an Gemeinbedarfsanlagen. Im Zuge der Privatisierung sei das Postwesen nicht vollständig dem durch die allgemeinen Gesetze geregelten "freien Spiel der Kräfte" überlassen. Nach Art. 87 f Abs. 1 GG müsse der Staat im Postsektor weiterhin mit hoheitlichen Mitteln für die Sicherung der Infrastruktur sorgen. Ihn treffe insoweit eine Infrastrukturverantwortung, die durch das Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung ausgefüllt und konkretisiert werde. Hieraus ergebe sich, dass die Belange des Postwesens im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB noch einen Allgemeinwohlbezug hätten, der die Darstellung und Festsetzung von Flächen für einen entsprechend konkretisierten Gemeinbedarf rechtfertige. Für die Antragstellerin gelte dies in besonderem Maße, weil ihr bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht zur Beförderung bestimmter Briefsendungen und adressierter Kataloge zustehe (sog. befristete gesetzliche Exklusivlizenz). Die Interessen der Antragstellerin als Grundeigentümerin und privatwirtschaftliches Unternehmen seien bei der Abwägung ausreichend berücksichtigt worden. Die Festsetzung schließe nämlich eine sonstige, über den Gemeinbedarf hinausgehende gewerbliche Nutzung der Postfiliale nicht aus. Auf einer "Gemeinbedarfsfläche Post" sei eine weitere ("postfremde") gewerbliche Nutzung von untergeordneter Bedeutung zulässig. In Betracht komme zum Beispiel die Ergänzung des Postangebots durch den Verkauf von Schreibwaren. Dies entspreche im vorliegenden Fall auch dem Planungswillen der Antragsgegnerin. Im Übrigen habe das Ziel der Antragsgegnerin, der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Ortszentrum neben dem Rathaus und dem Verkehrsamt zu erhalten, ausreichend Gewicht, um das Interesse der Antragstellerin an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihres Grundstücks hintanzustellen. Zu weitergehenden Überlegungen sei die Antragsgegnerin nicht verpflichtet gewesen, weil die Antragstellerin im Bebauungsplanverfahren andere Nutzungsabsichten nicht konkret geltend gemacht habe.
Mit der Revision verfolgt die Antragstellerin ihr Antragsbegehren weiter. Sie rügt die Verletzung des Art. 87 f Abs. 1 und 2 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 PostG und einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 und 6 BauGB sowie § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB: Die umstrittene Festsetzung greife in die ausschließliche Kompetenz des Bundes ein, Maßnahmen zur Sicherung der Postinfrastruktur zu ergreifen, und stelle eine unzulässige Regulierungsmaßnahme dar. Die Infrastruktursicherung im Postbereich sei keine Aufgabe kommunaler Daseinsvorsorge. Es bleibe der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit der Postunternehmen überlassen, an welchem Ort, mit welchen Kapazitäten an Raum und Personal und in welcher Dichte sie Postdienstleistungen aus betriebswirtschaftlichen Gründen für sinnvoll hielten. Die Erbringung von Postdienstleistungen erfülle heute nicht mehr den spezifisch bauplanungsrechtlichen Begriff des Gemein-bedarfs im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Die Postunternehmen seien nicht mehr an den Gemeinwohlauftrag der staatlichen Verwaltung gebunden. Die angegriffene Festsetzung stelle im Übrigen eine unzulässige Negativplanung und eine unzumutbare Belastung dar. Eine Ausweisung des Grundstücks als Mischgebiet hätte die Erbringung von Postdienstleistungen nicht gefährdet.
Die Antragsgegnerin und die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses verteidigen das angegriffene Urteil.
II
Die Revision ist nicht begründet. Das Normenkontrollurteil verletzt Bundesrecht nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht entschieden, dass Postfilialen für die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (sog. Universaldienst) auch nach der Privatisierung der Deutschen Bundespost im Zuge der Postreformen I und II auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB als "Flächen für den Gemeinbedarf" ausgewiesen werden dürfen. Die dagegen gerichteten grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Einwände der Revision greifen nicht durch. Der Strukturwandel des Postwesens ist bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche "Post" für das streitbefangene Grundstück der Antragstellerin
ist bauplanungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Verwaltungsgerichtshof sieht in dem Zusatz "Postamt" für das Grundstück der Antragstellerin eine durch die Privatisierung der Post überholte unschädliche Falschbezeichnung, die im Kern auf die Erbringung von Post-Universaldienstleistungen im Sinne des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294, mit späteren Änderungen) und der Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999 (BGBl I S. 2418) zielt und andere Posteinrichtungen wie etwa ein Verteilungszentrum (Zustellstützpunkt) ausschließt. An diese Auslegung der Planzeichnung, die Bestandteil des irrevisiblen Landesrechts ist, ist der erkennende Senat gebunden (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Bundesrechtliche Bedenken dagegen bestehen nicht.
1. "Flächen für den Gemeinbedarf", die für Post-Universaldienstleistungen bestimmt sind, können nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB festgesetzt werden. Die städtebauliche Ordnungsfunktion dieses Festsetzungsmittels erfasst auch Einrichtungen des Post-Universaldienstes.
1.1 "Flächen für den Gemeinbedarf" legen die Art der baulichen Nutzung fest. Sie sind mit einer konkretisierenden Zweckbestimmung zu versehen, um die Mindestanforderungen des § 30 Abs. 1 BauGB an die Festlegung der Nutzungsart zu erfüllen (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 1989 - BVerwG 4 B 140.88 - Buchholz 406.11 § 236 BauGB Nr. 1). Der in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verwendete Begriff des Gemein-bedarfs wird in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB näher bestimmt und durch Beispiele erläutert (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - NVwZ 1994, 1004). Danach sind Gemeinbedarfsanlagen solche baulichen Anlagen und Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen. Beispielhaft werden Schulen und Kirchen sowie sonstigen kirchlichen, sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen aufgezählt. Der Allgemeinheit dient eine Anlage im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, wenn sie, ohne dass die Merkmale des Gemeingebrauchs erfüllt zu sein brauchen, einem nicht fest bestimmten, wechselnden Teil der Bevölkerung zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - BVerwGE 102, 351 ). Aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB und den Gesetzesmaterialien ergibt sich ferner, dass Gemeinbedarfsanlagen Einrichtungen der Infrastruktur darstellen, die der Gesetzgeber dem Oberbegriff der "Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und privaten Bereichs" zugeordnet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 354).
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermächtigt die Gemeinden, durch Standortvorsorge die gemeindliche Infrastruktur zu gestalten und auf diese Weise eine auf die örtlichen Verhältnisse zugeschnittene Infrastrukturpolitik zu betreiben. Mit der standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen kann die Gemeinde ihre Infrastruktur wirksamer steuern als mit der Ausweisung von Baugebieten (§§ 2 bis 11 BauNVO), die zwar je nach Gebietscharakter auch Gemeinbedarfsanlagen (z.B. Anlagen für Verwaltungen, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke) offen stehen, jedoch eine Mehrzahl unterschiedlicher Nutzungsarten zu einem Baugebietstyp zusammenfassen und den Standort einzelner Einrichtungen und Anlagen nicht festlegen. § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermöglicht der Gemeinde, außerhalb der Baugebiete gezielt Flächen für Anlagen des "Gemeinbedarfs" zu reservieren und von anderen Nutzungen freizuhalten. Diese Festsetzung bietet sich vor allem für solche Anlagen und Einrichtungen an, die auf einen bestimmten, in der Regel allgemein zugänglichen Standort angewiesen sind oder eine sonst nicht verfügbare größere Fläche für sich beanspruchen.
Die Ermächtigung zur standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen trägt einem besonderen Nutzungsinteresse der Allgemeinheit und dem gesteigerten Gemeinwohlbezug dieser Anlagen Rechnung. Auf die Rechtsform des Einrichtungsträgers kommt es nicht entscheidend an. Die Trägerschaft kann auch in der Hand einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts liegen. In früheren Entscheidungen hat der erkennende Senat den erforderlichen Gemeinwohlbezug einer Anlage oder Einrichtung daher bejaht, "wenn mit staatlicher oder gemeindlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird, hinter der etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben eindeutig zurücktritt" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; ebenso Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356). Auf dieser Grundlage ist der Gemeinbedarfscharakter des Verwaltungsgebäudes eines Sozialversicherungsträgers (Beschluss vom 23. Dezember 1997 - BVerwG 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538), eines "unabhängigen selbst verwalteten Kultur- und Begegnungszentrums" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1004) und einer (gemeinnützigen) ambulanten Einrichtung der Drogenhilfe (Beschluss vom 16. Dezember 2000 - BVerwG 4 B 4.00 - NVwZ-RR 2001, 217) bejaht worden. Arztpraxen stellen dagegen keine Gemeinbedarfsanlagen im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB dar; ihre Zulässigkeit richtet sich vielmehr nach § 13 BauNVO (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356).
Die vom Senat bisher herangezogenen Kriterien zur Bestimmung von Gemeinbedarfsanlagen im Städtebaurecht sind jedoch nicht abschließend. Die Wahrnehmung "einer dem bloßen privatwirtschaftlichen Gewinnstreben entzogenen öffentlichen Aufgabe" (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O.) ist zwar ein herkömmliches und typisches, aber kein zwingendes Merkmal von Gemeinbedarfsanlagen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Es ist als Abgrenzungskriterium entwickelt worden, bevor mit der Liberalisierung und Privatisierung ehemaliger Verwaltungsmonopole etwa in den Bereichen der Bahn, der Post und der Telekommunikation neue Formen der Grundversorgung der Allgemeinheit mit Dienstleistungen entstanden sind, die das Modell privatwirtschaftlicher Leistungserbringung zur Sicherung des Allgemeinwohls mit einer besonderen staatlichen Infrastrukturverantwortung verbinden, die marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für die Bevölkerung verhindern soll. Die staatliche "Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortlichkeit" (vgl. Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band III, 4. Auflage 2001, Rn. 21 zu Art. 87 f GG) kann je nach ihrer konkreten rechtlichen Ausgestaltung geeignet sein, den in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB vorausgesetzten Gemeinwohlbezug auch solcher Anlagen und Einrichtungen herzustellen, deren Leistungserbringung sich nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen vollzieht und auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist.
1.2 Post-Universaldienstleistungen nach § 11 ff. PostG, deren Qualitätsmerkmale und Rahmenbedingungen seit der Liberalisierung des Postmarktes durch die Postreform II unter dem Vorbehalt des Gewährleistungsauftrags in Art. 87 f Abs. 1 GG stehen, erfüllen die Voraussetzungen, die § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB an Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs stellt.
Art. 87 f GG verbindet die Grundentscheidung für die Aufgabenprivatisierung auf dem Postsektor (Absatz 2) mit dem an den Bund gerichteten Auftrag, im Bereich des Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten (Absatz 1). Der Gewährleistungsauftrag enthält auch eine Befugnis zur Regulierung. Der Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Bereiche beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 ). Die staatliche Infrastrukturverantwortung wird durch das Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung einfach-rechtlich umgesetzt. Für den Vollzug wurde die Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation errichtet (§ 71 ff. des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl I S. 1120).
Die Regulierung des Postwesens ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes (Art. 87 f Abs. 2 Satz 2 GG). Die staatliche Regulierung soll nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PostG einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb sowie eine flächendeckende Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen sicherstellen. Universaldienstleistungen sind nach § 11 PostG ein Mindestangebot an lizenzpflichtigen Postdienstleistungen (insbesondere die Beförderung von Briefsendungen und adressierten Paketen), die flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Der Universaldienst umfasst nur solche Dienstleistungen, "die allgemein als unabdingbar angesehen werden" (§ 11 Abs. 1 Satz 3 PostG). Eine optimale Infrastruktur ist nicht gefordert. Die Gewährleistungspflicht greift gerade dort ein, wo eine Grundversorgung auf längere Sicht im Wettbewerb nicht abzudecken ist (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig
Die Qualitätsmerkmale der Briefbeförderung legt § 2 Nr. 1 PUDLV fest. Bundesweit müssen bis zum 31. Dezember 2007 mindestens 12 000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein, in denen Verträge über Briefbeförderungsleistungen abgeschlossen und abgewickelt werden können. In allen Gemeinden mit mehr als 2 000 Einwohnern muss mindestens eine stationäre Einrichtung vorhanden sein. In zusammenhängend bebauten Wohngebieten von Gemeinden mit mehr als 4 000 Einwohnern muss eine stationäre Einrichtung grundsätzlich in maximal 2 000 m für die Kunden erreichbar sein (vgl. § 2 Nr. 1 Sätze 4 und 5 PUDLV i.d.F. des Zweiten Gesetzes zur Änderung des PostG, BGBl I 2002 S. 572). § 2 Nr. 2 bis 5 PUDLV enthält weitere Anforderungen an das Briefkastennetz und an die Betriebsabläufe. § 13 PostG sieht die Auferlegung von Universaldienstleistungspflichten vor, wenn feststeht oder zu besorgen ist, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird. Vorschriften über die Entgeltregulierung (Genehmigungspflicht) enthalten §§ 19 ff. PostG.
Die Einbeziehung von Postfilialen für den Universaldienst in den Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB rechtfertigt sich letztlich aus der besonderen städtebaulichen Zielsetzung, die der Gesetzgeber diesem Festsetzungsmittel beigemessen hat. Wie bereits ausgeführt stellt die Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ein Mittel der Standortvorsorge und der Flächensicherung für Infrastruktureinrichtungen dar, die der Allgemeinheit dienen und einen gesteigerten Gemeinwohlbezug aufweisen. Darunter fällt auch die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (Universaldienst), auf die ein Großteil der Bevölkerung nach wie vor angewiesen ist. Der gesteigerte Gemeinwohlbezug, der die "Flächen für den Gemeinbedarf" kennzeichnet, zeigt sich in der staatlichen Infrastrukturverantwortung und ihrer einfach-rechtlichen Ausgestaltung. Der staatliche Gewährleistungsauftrag (Art. 87 f Abs. 1 GG) ermöglicht in Hinblick auf § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zugleich die Abgrenzung der Postzwecken dienenden Gemeinbedarfsanlagen von sonstigen Anlagen und Einrichtungen des Postsektors sowie von anderen privatwirtschaftlichen Dienstleistungen (etwa im Gesundheitswesen: Ärzte, Apotheker, sonstige Heilberufe) und Einrichtungen zur Versorgung der Bevölkerung mit Gebrauchsgütern des täglichen Lebens (Einzelhandel, Einkaufszentren), die zwar auch in einem weiteren Sinne dem öffentlichen Interesse (dem "allgemeinen Wohl") dienen, von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber eindeutig nicht erfasst werden.
1.3 Zur Klarstellung sei angemerkt:
Die Zulässigkeit der Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche" mit dem Zusatz "Post" ergibt sich nicht bereits daraus, dass § 33 Abs. 1 PostG jeden Lizenznehmer, der Briefzustelldienstleistungen erbringt, verpflichtet, Schriftstücke unabhängig von ihrem Gewicht nach den Vorschriften der Prozessordnungen (z.B. §§ 175 ff. ZPO) und der Gesetze, welche die Verwaltungszustellung regeln (§ 41 VwVfG, § 3 VwZG), förmlich zuzustellen. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 PostG ist der Lizenznehmer im Umfang dieser Verpflichtung zwar mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet und wird als beliehener Unternehmer tätig. Die förmliche Zustellung setzt jedoch einen Lizenznehmer, der Briefzustelldienstleistungen gewerbsmäßig erbringt, voraus und ist für den Post-Universaldienst nicht prägend.
Der Gemeinbedarfscharakter einer Postfiliale für den Universaldienst besteht im Übrigen unabhängig davon, dass der Deutschen Post AG nach der Übergangsvorschrift des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG (i.V.m. dem Ersten Gesetz zur Änderung des PostG vom 2. September 2001, BGBl I S. 2271) bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht zusteht, Briefsendungen und adressierte Kataloge bis zu einem bestimmten Einzelgewicht gewerbsmäßig zu befördern. Der Gemeinwohlbezug der Post-Universaldienstleistungen ist insbesondere nicht an die Fortdauer dieser gesetzlichen Exklusivlizenz geknüpft. Die Lizenzregelung, die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG abgesichert wird und den stufenweisen Strukturwandel im Postsektor erleichtern soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - a.a.O., S. 397 ff.), suspendiert zwar (übergangsweise) den Wettbewerb in den von ihr erfassten Bereichen. Sie lässt jedoch die staatliche Infrastrukturverantwortung, die den Gemeinwohlbezug des Post-Universaldienstes herstellt, unberührt. Das gilt für die Dauer der Exklusivlizenz ebenso wie für die Zeit nach ihrem Auslaufen.
Eine andere Frage ist, ob der Plangeber mit der Bezeichnung "Postamt" eine Festsetzung zugunsten eines bestimmten Trägers, nämlich der (ehemaligen) Deutschen Bundespost oder (nach Abschluss der Postreform) der Deutschen Post AG, hat treffen wollen. Auch das betrifft zunächst die Auslegung von (irrevisiblem) Landesrecht und beurteilt sich nach der konkreten Planungssituation und den Vorstellungen des Plangebers. Festsetzungen einer Gemeinbedarfsanlage zugunsten eines bestimmten Trägers setzen aber voraus, dass der jeweilige Bedarf dem Grunde oder seinem wesentlichen Umfang nach nur von diesem Träger gedeckt werden kann, die Festsetzung mit ihm also "steht oder fällt" (vgl. hierzu Bielenberg, in: Ernst/Zinkhahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Rn. 64 zu § 9 BauGB). Das trifft bis zum Ablauf der Exklusivlizenz für den Universaldienst der Deutschen Post AG zu. Eine "individualisierte" Festsetzung zugunsten der Deutschen Post AG wird jedoch in dem Maße fragwürdig, in dem nach Ablauf der Lizenz auch andere private Anbieter auf den Postmarkt drängen und in der Lage sein werden, Universaldienstleistungen ordnungsgemäß zu erbringen. Es kann sich daher als klärungsbedürftig erweisen, ob die bauplanungsrechtliche Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Post" auch andere private Anbieter von Postdienstleistungen erfassen soll, die später auf der festgesetzten Fläche an die Stelle der zunächst in Aussicht genommenen Deutschen Post AG treten wollen.
2. Der Einwand der Revision, die Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" greife in die Infrastrukturverantwortung ("Verbandskompetenz") des Bundes ein und stelle eine nach dem Postgesetz unzulässige Regulierungsmaßnahme dar, geht fehl.
Der Infrastruktursicherungsauftrag des Art. 87 f Abs. 1 GG zielt auf den Bundesgesetzgeber, der seine Verantwortung mit der Einrichtung des Universaldienstes und den Instrumenten der Marktregulierung im Postgesetz wahrgenommen hat. Die Regulierungsmaßnahmen (Auferlegung von Leistungsverpflichtungen, Genehmigung von Leistungsentgelten, Lizenzpflicht) gehören in den Bereich der Wirtschaftsaufsicht und sind dem Wirtschaftsverwaltungsrecht zuzuordnen. Aus der ausdrücklichen Aufgabenzuweisung an den Bund folgt zwar, dass die Infrastruktursicherung im Postsektor durch Maßnahmen der Marktregulierung keine Aufgabe kommunaler Daseinsvorsorge ist. Die Infrastrukturverantwortung des Bundes lässt die gemeindliche Planungshoheit jedoch unberührt. Weder entzieht sie der Gemeinde Teile ihrer Planungshoheit noch greift sie in diese ein.
Auch aus der Verpflichtung der Deutschen Post AG, Universaldienstleistungen flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG, § 2 Nr. 1 PUDLV) zu erbringen, lässt sich entgegen der Revision nicht ableiten, dass die "Platzierung" von Postfilialen in der Gemeinde bundesrechtlich nunmehr dem Zugriff durch die kommunale Bauleitplanung entzogen ist. Die Deutsche Post AG ist - anders als die Träger überörtlicher Infrastrukturvorhaben, für die das Fachplanungsprivileg des § 38 BauGB gilt - ebenso wie andere öffentliche oder private Unternehmen darauf angewiesen, dass die Gemeinde im Wege der Bauleitplanung Baugebiete oder Flächen ausweist, auf denen sie ihre Dienstleistungen erbringen kann. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB hebt deshalb als Planungsleitsatz ausdrücklich hervor, dass bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange des Post- und Fernmeldewesens zu berücksichtigen sind. Ihre unternehmerische Gestaltungsfreiheit kann die Deutsche Post AG also nur in dem Rahmen ausüben, den ihr die kommunale Bauleitplanung zur Verfügung stellt. Es versteht sich von selbst, dass die Interessen der Antragsgegnerin an einer wirtschaftlichen Nutzung ihres Grundeigentums sowie die Bedingungen der Privatwirtschaftlichkeit und des (späteren) Wettbewerbs im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen sind (dazu unter 3.1). Die "Entstaatlichung" des Postsektors und das Privatisierungsmodell des Grundgesetzes bedeuten jedoch nicht, dass die Deutsche Post AG nach der Postreform von den Bindungen an das Städtebaurecht freigestellt ist. Aus der von der Revision angeführten Vorschrift des § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV, die das Postunternehmen verpflichtet, bei Veränderungen seiner stationären Einrichtungen frühzeitig das Benehmen mit der zuständigen kommunalen Gebietskörperschaft herzustellen, ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift begründet ein verfahrensrechtliches Abstimmungserfordernis und soll gerade im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit gewährleisten, dass Unternehmensplanung und Bauleitplanung möglichst rechtzeitig aufeinander abgestimmt werden können.
3. Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zuzustimmen, dass die Festsetzung "Fläche für den Gemeinbedarf - Post" für das Grundstück der Antragstellerin § 1 Abs. 3 und 6 BauGB nicht verletzt.
3.1 Der Streitfall gibt dem erkennenden Senat Anlass zu betonen, dass die kommunale Bauleitplanung sich dem Strukturwandel im Postwesen nicht verschließen darf. Die gesonderte Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für eine Postfiliale, in der Universaldienstleistungen erbracht werden, ist zwar nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB möglich, bietet sich jedoch in der Regel nur an, wenn ein konkreter Bedarf an einem bestimmten Standort besteht oder absehbar ist und der Flächenbedarf nach der jeweiligen örtlichen Planungssituation in anderen Baugebieten nicht standortgerecht gesichert werden könnte. In dieser Hinsicht hat die Aufgabenprivatisierung auf den Postmärkten zu erheblichen Veränderungen geführt. Der Flächenbedarf des Post-Universaldienstes ist deutlich geringer als der Raumbedarf der Deutschen Bundespost, unter deren Dach die Tätigkeitsbereiche ihrer drei Nachfolgeunternehmen (Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Postbank) zusammengefasst waren. Die Antragstellerin weist auch zu Recht darauf hin, dass § 2 Nr. 1 PUDLV die Anforderungen an das Filialnetz verändert hat. Nach dieser Vorschrift können Universaldienstleistungen in "stationären Einrichtungen" erbracht werden, zu denen nicht nur Postfilialen im herkömmlichen Sinne, sondern auch "Postagenturen" etwa in Lebensmittelgeschäften, Apotheken oder Tankstellen gehören können (vgl. von Danwitz, in: Badura, von Danwitz, Herdegen, Sedemund, Stern, Beck'scher PostG-Kommentar, 2. Auflage 2004, Rn. 6 zu § 2 PUDLV im Anhang zu § 11 PostG m.w.N.). Auch Postagenturen dieser Art können das Erfordernis allgemeiner Zugänglichkeit erfüllen und die Aufgaben des Universaldienstes nach Maßgabe der postrechtlichen Vorschriften erfüllen.
Zu den Belangen des Postwesens, welche die Gemeinde nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB bei der Aufstellung von Bebauungsplänen nach dem Abschluss der Postreformen zu berücksichtigen hat, gehören auch die Auswirkungen des Strukturwandels auf den Flächenbedarf und die Standortsicherung im Postsektor. Es kann im Einzelfall abwägungsfehlerhaft sein, an der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für die "Post" festzuhalten, obwohl diese Fläche und das auf ihr stehende Gebäude von der Deutschen Post AG für Zwecke des Universaldienstes nicht mehr benötigt werden und einer anderen Nutzung zugeführt werden sollen. Abwägungsbeachtlich sind allerdings nur solche Belange, die für die planende Gemeinde bis zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses erkennbar sind (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Werden private Belange nicht geltend gemacht, so sind sie nur dann abwägungsbeachtlich, wenn sich der Gemeinde die Betroffenheit Privater aufdrängen musste. Das gilt auch für die Deutsche Post AG als Trägerin des Universaldienstes. Ihrer verfahrensrechtlichen Stellung als einwendungsberechtigte Grundeigentümerin und Trägerin öffentlicher Belange (Universaldienst) im Planaufstellungsverfahren (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, § 4 BauGB) entspricht daher eine gesteigerte Mitwirkungslast. Das Abstimmungserfordernis in § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV ist ein Ausdruck dieser Obliegenheit.
Auf die Veränderungen des Flächen- und Raumbedarfs bei der Erbringung von Post-Universaldienstleistungen und auf neue Standortkonzeptionen der Deutschen Post AG kann die Gemeinde nur mit den Mitteln des Bauplanungsrechts reagieren. Eine Aufsichtsbehörde, die eine Posteinrichtung auf Antrag der Deutschen Post AG - einer "Entwidmung" vergleichbar - aus der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB entlassen könnte, kennt das Städtebaurecht nicht. Die Gemeinde muss sich daher bei der Überplanung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" vergewissern, dass die Fläche am Standort und im bisherigen Umfang weiterhin für die Grundversorgung mit Postdienstleistungen gebraucht wird. Einem verringerten Flächen- und Raumbedarf kann sie z.B. Rechnung tragen, indem sie die Fläche für den Gemeinbedarf mit der Festsetzung mehrerer Nutzungszwecke, die sich gegenseitig nicht ausschließen, verbindet (Doppelfestsetzung, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 43.93 - NVwZ 1995, 692 ) oder die Nutzung zu Postzwecken nach § 9 Abs. 3 BauGB auf ein Geschoss, eine Ebene oder sonstige Teile der baulichen Anlage beschränkt. Ausgewiesene Flächen für das Parken von Fahrzeugen dürfen nicht überdimensioniert sein. Abwägungsfehlerhaft dürfte es ferner sein, im Zuge der Überplanung an der bisherigen Ausweisung eines "Postamts" allein aus Gründen der Tradition festzuhalten, weil es sich dabei um die "althergebrachte" Nutzung handelt. Das Postamt klassischer Prägung existiert nicht mehr. Überdies muss die Gemeinde im Falle der - rechtswirksamen - Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" in Betracht ziehen, dass sie sich einem Entschädigungsanspruch nach Planungsschadensrecht aussetzt. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann der Eigentümer einer "Fläche für den Gemeinbedarf" sogar die Übernahme der Fläche verlangen, wenn und soweit es ihm mit Rücksicht auf die Festsetzung wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen Art zu nutzen (vgl. hierzu Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage 2002, Rn. 8 zu § 40 BauGB m.w.N.).
3.2 Der Verwaltungsgerichtshof hebt zu Recht hervor, dass das Interesse der Antragstellerin, als privatwirtschaftliches Unternehmen ihre Immobilien gewinnbringend zu nutzen, bei der Überplanung einer Postfiliale einen wichtigen Abwägungsbelang darstellt. Er sieht diesen Belang auch dadurch als gewahrt an, dass auf einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" eine weitere "postfremde" gewerbliche Nutzung zulässig ist, soweit sie - wie etwa der Verkauf von Papier- und Schreibwaren - die Postdienstleistungen ergänzt und Postdienstleistungen die prägende Nutzung bleiben. Ein solcher Festsetzungsinhalt werde auch vom Planungswillen der Antragsgegnerin getragen. Diese Ausführungen sind, soweit sie die Auslegung von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB betreffen, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat der erkennende Senat in einem weiteren Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03 - (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) entschieden. Darauf wird verwiesen.
3.3 Auf der Grundlage der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Tatsachen und in Anwendung der vorstehenden Grundsätze ist der Einwand der Revision, das Normenkontrollurteil verletze § 1 Abs. 3 und 6 BauGB, zurückzuweisen.
Aus der Planbegründung folgt, dass die Antragsgegnerin mit der umstrittenen Festsetzung keine nach § 1 Abs. 3 BauGB unzulässige Negativplanung betrieben hat. Das Ziel, einen zentralen Bereich des Dorfes, der durch den Neubau des Verkehrs-amtes, den Umbau und die Erweiterung des Rathauses sowie durch das Postamt geprägt ist, im Interesse "einer optimalen Infrastruktur" für die Bürger zu erhalten und nicht für "weitere Wohnbebauung oder störende Gewerbeansiedlungen" zu öffnen, ist rein städtebaulicher Natur und ausreichend, um die getroffene Planungsentscheidung zu rechtfertigen. Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die Festsetzung "Gemeinbedarfsfläche-Post" für das Grundstück der Antragstellerin getroffen, um der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Ortszentrum neben dem Rathaus und dem Verkehrsamt zu sichern. Standorterwägungen und Bedarfsgesichtspunkte, die dieser städtebaulichen Zielvorstellung hätten entgegenstehen können, hat die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren nicht vorgebracht. Dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin als Grundeigentümerin wird durch die Zulassung einer über den Postdienst hinausgehenden gewerblichen Nutzung Rechnung getragen. Zu weitergehenden Überlegungen war die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, weil die Antragstellerin während der Planaufstellung andere Nutzungsabsichten nicht konkret geltend gemacht hatte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Gatz
Dr. Jannasch Richterin am BVerwG Dr. Philipp ist wegen
Urlaubs gehindert zu
unterschreiben.
Dr. Paetow
Gründe
I
Die Antragstellerin, die Deutsche Post AG, wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen den am 7. Mai 1999 bekannt gemachten Bebauungsplan "Rathaus und Umgebung" der Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines im Ortszentrum der Antragsgegnerin gelegenen Gebäudes, das als "Postamt" genutzt wird. Auf dem benachbarten Grundstück stehen das Verkehrsamt und das Rathaus. Südlich grenzt ein öffentlicher Park an. Der angegriffene Bebauungsplan fasst diese Einrichtungen und den Park zu "Flächen für Gemeinbedarf" zusammen. Das Gebäude der Antragstellerin ist mit dem Zusatz "Postamt" und dem Planzeichen für die Post (Posthorn) versehen. Auf dem Grundstück sind ferner private Parkflächen mit dem Zusatz "Kundenparkplatz Post" ausgewiesen. Das Plangebiet ist von Wohnbebauung umgeben. Nach dem Entwurf für die Begründung des Bebauungsplans dient die Planung dazu, eine "optimale Infrastruktur im Zentrum des Dorfes für die Bürger" zu schaffen und zu erhalten sowie zu verhindern, "dass in diesem zentralen Ortsbereich weitere Wohnbebauung oder störende Gewerbeansiedlungen entstehen".
Im Aufstellungsverfahren machte die Antragstellerin geltend, nach der Postreform erfolge die Versorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen durch die Deutsche Post AG als ein privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen. Die alte Kennzeichnung mit dem Posthorn (Gemeinbedarfsfläche Post) sei daher nicht mehr zeitgemäß. Die Antragstellerin bat darum, "die Darstellung im Bebauungsplan in Mischgebiet oder eine andere für unsere Nutzung geeignete Darstellung" abzuändern. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin lehnte dies ab und beschloss den Bebauungsplan als Satzung.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags hat die Antragstellerin im Wesentlichen geltend gemacht: Die Festsetzung "Fläche für Gemeinbedarf - Postamt" sei von Anfang an "funktionslos" und unwirksam. Nach der Privatisierung der Post im Zuge der Postreformen gebe es für diese Festsetzung keinen Adressaten mehr. Der Gemeinbedarf umfasse nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nur bauliche Anlagen und Einrichtungen, in denen mit staatlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen werde, hinter der ein etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben eindeutig zurücktrete. Die Deutsche Post AG werde wie alle anderen privaten Anbieter von Postdienstleistungen ausschließlich gewerbsmäßig und gewinnorientiert tätig. Damit sei der auf eine öffentlich-rechtliche Trägerschaft abstellende Begriff "Amt" nicht mehr zu vereinbaren. Nach Maßgabe des Postgesetzes gewährleiste der Bund im Bereich des Postwesens zwar eine flächendeckend angemessene und ausreichende Versorgung mit Post-Universaldienstleistungen. Das Bestehen einer bestimmten Postinfrastruktur liege auch im allgemeinen Interesse. Es handele sich aber nicht um Gemeinbedarf im bauplanungsrechtlichen Sinn, weil es nicht um eine öffentliche Aufgabe gehe, deren Erfüllung mit Mitteln der Bauleitplanung sichergestellt werden solle. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche auf dem zentral gelegenen Grundstück sei außerdem abwägungsfehlerhaft. Die Belange der Deutschen Post AG als Grundstückseigentümerin seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Es sei städtebaulich nicht gerechtfertigt und aus wirtschaftlicher Sicht unzumutbar, die Nutzung des Grundstücks auf Postdienstleistungen zu beschränken. Die Gestaltungsfreiheit, die der Deutschen Post AG nach der Privatisierung zukomme, dürfe ihr nicht teilweise dadurch wieder entzogen werden, dass ihr ein bestimmtes Gebäude zugewiesen werde.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag mit Urteil vom 25. März 2003 (ZfBR 2003, 577 = UPR 2003, 277) abgelehnt und dies im Wesentlichen wie folgt begründet:
Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Postamt" für das Grundstück der Antragstellerin finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Eine Postfiliale, in der die zur Grundversorgung erforderlichen Postdienstleistungen (sog. Universaldienst) erbracht würden, erfülle die von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an Gemeinbedarfsanlagen. Im Zuge der Privatisierung sei das Postwesen nicht vollständig dem durch die allgemeinen Gesetze geregelten "freien Spiel der Kräfte" überlassen. Nach Art. 87 f Abs. 1 GG müsse der Staat im Postsektor weiterhin mit hoheitlichen Mitteln für die Sicherung der Infrastruktur sorgen. Ihn treffe insoweit eine Infrastrukturverantwortung, die durch das Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung ausgefüllt und konkretisiert werde. Hieraus ergebe sich, dass die Belange des Postwesens im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB noch einen Allgemeinwohlbezug hätten, der die Darstellung und Festsetzung von Flächen für einen entsprechend konkretisierten Gemeinbedarf rechtfertige. Für die Antragstellerin gelte dies in besonderem Maße, weil ihr bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht zur Beförderung bestimmter Briefsendungen und adressierter Kataloge zustehe (sog. befristete gesetzliche Exklusivlizenz). Die Interessen der Antragstellerin als Grundeigentümerin und privatwirtschaftliches Unternehmen seien bei der Abwägung ausreichend berücksichtigt worden. Die Festsetzung schließe nämlich eine sonstige, über den Gemeinbedarf hinausgehende gewerbliche Nutzung der Postfiliale nicht aus. Auf einer "Gemeinbedarfsfläche Post" sei eine weitere ("postfremde") gewerbliche Nutzung von untergeordneter Bedeutung zulässig. In Betracht komme zum Beispiel die Ergänzung des Postangebots durch den Verkauf von Schreibwaren. Dies entspreche im vorliegenden Fall auch dem Planungswillen der Antragsgegnerin. Im Übrigen habe das Ziel der Antragsgegnerin, der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Ortszentrum neben dem Rathaus und dem Verkehrsamt zu erhalten, ausreichend Gewicht, um das Interesse der Antragstellerin an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihres Grundstücks hintanzustellen. Zu weitergehenden Überlegungen sei die Antragsgegnerin nicht verpflichtet gewesen, weil die Antragstellerin im Bebauungsplanverfahren andere Nutzungsabsichten nicht konkret geltend gemacht habe.
Mit der Revision verfolgt die Antragstellerin ihr Antragsbegehren weiter. Sie rügt die Verletzung des Art. 87 f Abs. 1 und 2 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 PostG und einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 und 6 BauGB sowie § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB: Die umstrittene Festsetzung greife in die ausschließliche Kompetenz des Bundes ein, Maßnahmen zur Sicherung der Postinfrastruktur zu ergreifen, und stelle eine unzulässige Regulierungsmaßnahme dar. Die Infrastruktursicherung im Postbereich sei keine Aufgabe kommunaler Daseinsvorsorge. Es bleibe der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit der Postunternehmen überlassen, an welchem Ort, mit welchen Kapazitäten an Raum und Personal und in welcher Dichte sie Postdienstleistungen aus betriebswirtschaftlichen Gründen für sinnvoll hielten. Die Erbringung von Postdienstleistungen erfülle heute nicht mehr den spezifisch bauplanungsrechtlichen Begriff des Gemein-bedarfs im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Die Postunternehmen seien nicht mehr an den Gemeinwohlauftrag der staatlichen Verwaltung gebunden. Die angegriffene Festsetzung stelle im Übrigen eine unzulässige Negativplanung und eine unzumutbare Belastung dar. Eine Ausweisung des Grundstücks als Mischgebiet hätte die Erbringung von Postdienstleistungen nicht gefährdet.
Die Antragsgegnerin und die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses verteidigen das angegriffene Urteil.
II
Die Revision ist nicht begründet. Das Normenkontrollurteil verletzt Bundesrecht nicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht entschieden, dass Postfilialen für die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (sog. Universaldienst) auch nach der Privatisierung der Deutschen Bundespost im Zuge der Postreformen I und II auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB als "Flächen für den Gemeinbedarf" ausgewiesen werden dürfen. Die dagegen gerichteten grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Einwände der Revision greifen nicht durch. Der Strukturwandel des Postwesens ist bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche "Post" für das streitbefangene Grundstück der Antragstellerin
ist bauplanungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Verwaltungsgerichtshof sieht in dem Zusatz "Postamt" für das Grundstück der Antragstellerin eine durch die Privatisierung der Post überholte unschädliche Falschbezeichnung, die im Kern auf die Erbringung von Post-Universaldienstleistungen im Sinne des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294, mit späteren Änderungen) und der Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999 (BGBl I S. 2418) zielt und andere Posteinrichtungen wie etwa ein Verteilungszentrum (Zustellstützpunkt) ausschließt. An diese Auslegung der Planzeichnung, die Bestandteil des irrevisiblen Landesrechts ist, ist der erkennende Senat gebunden (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Bundesrechtliche Bedenken dagegen bestehen nicht.
1. "Flächen für den Gemeinbedarf", die für Post-Universaldienstleistungen bestimmt sind, können nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB festgesetzt werden. Die städtebauliche Ordnungsfunktion dieses Festsetzungsmittels erfasst auch Einrichtungen des Post-Universaldienstes.
1.1 "Flächen für den Gemeinbedarf" legen die Art der baulichen Nutzung fest. Sie sind mit einer konkretisierenden Zweckbestimmung zu versehen, um die Mindestanforderungen des § 30 Abs. 1 BauGB an die Festlegung der Nutzungsart zu erfüllen (BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 1989 - BVerwG 4 B 140.88 - Buchholz 406.11 § 236 BauGB Nr. 1). Der in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verwendete Begriff des Gemein-bedarfs wird in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB näher bestimmt und durch Beispiele erläutert (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - NVwZ 1994, 1004). Danach sind Gemeinbedarfsanlagen solche baulichen Anlagen und Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen. Beispielhaft werden Schulen und Kirchen sowie sonstigen kirchlichen, sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen aufgezählt. Der Allgemeinheit dient eine Anlage im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, wenn sie, ohne dass die Merkmale des Gemeingebrauchs erfüllt zu sein brauchen, einem nicht fest bestimmten, wechselnden Teil der Bevölkerung zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - BVerwGE 102, 351 ). Aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB und den Gesetzesmaterialien ergibt sich ferner, dass Gemeinbedarfsanlagen Einrichtungen der Infrastruktur darstellen, die der Gesetzgeber dem Oberbegriff der "Einrichtungen und Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und privaten Bereichs" zugeordnet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 354).
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermächtigt die Gemeinden, durch Standortvorsorge die gemeindliche Infrastruktur zu gestalten und auf diese Weise eine auf die örtlichen Verhältnisse zugeschnittene Infrastrukturpolitik zu betreiben. Mit der standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen kann die Gemeinde ihre Infrastruktur wirksamer steuern als mit der Ausweisung von Baugebieten (§§ 2 bis 11 BauNVO), die zwar je nach Gebietscharakter auch Gemeinbedarfsanlagen (z.B. Anlagen für Verwaltungen, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke) offen stehen, jedoch eine Mehrzahl unterschiedlicher Nutzungsarten zu einem Baugebietstyp zusammenfassen und den Standort einzelner Einrichtungen und Anlagen nicht festlegen. § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermöglicht der Gemeinde, außerhalb der Baugebiete gezielt Flächen für Anlagen des "Gemeinbedarfs" zu reservieren und von anderen Nutzungen freizuhalten. Diese Festsetzung bietet sich vor allem für solche Anlagen und Einrichtungen an, die auf einen bestimmten, in der Regel allgemein zugänglichen Standort angewiesen sind oder eine sonst nicht verfügbare größere Fläche für sich beanspruchen.
Die Ermächtigung zur standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen trägt einem besonderen Nutzungsinteresse der Allgemeinheit und dem gesteigerten Gemeinwohlbezug dieser Anlagen Rechnung. Auf die Rechtsform des Einrichtungsträgers kommt es nicht entscheidend an. Die Trägerschaft kann auch in der Hand einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts liegen. In früheren Entscheidungen hat der erkennende Senat den erforderlichen Gemeinwohlbezug einer Anlage oder Einrichtung daher bejaht, "wenn mit staatlicher oder gemeindlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird, hinter der etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben eindeutig zurücktritt" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; ebenso Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356). Auf dieser Grundlage ist der Gemeinbedarfscharakter des Verwaltungsgebäudes eines Sozialversicherungsträgers (Beschluss vom 23. Dezember 1997 - BVerwG 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538), eines "unabhängigen selbst verwalteten Kultur- und Begegnungszentrums" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1004) und einer (gemeinnützigen) ambulanten Einrichtung der Drogenhilfe (Beschluss vom 16. Dezember 2000 - BVerwG 4 B 4.00 - NVwZ-RR 2001, 217) bejaht worden. Arztpraxen stellen dagegen keine Gemeinbedarfsanlagen im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB dar; ihre Zulässigkeit richtet sich vielmehr nach § 13 BauNVO (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356).
Die vom Senat bisher herangezogenen Kriterien zur Bestimmung von Gemeinbedarfsanlagen im Städtebaurecht sind jedoch nicht abschließend. Die Wahrnehmung "einer dem bloßen privatwirtschaftlichen Gewinnstreben entzogenen öffentlichen Aufgabe" (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O.) ist zwar ein herkömmliches und typisches, aber kein zwingendes Merkmal von Gemeinbedarfsanlagen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Es ist als Abgrenzungskriterium entwickelt worden, bevor mit der Liberalisierung und Privatisierung ehemaliger Verwaltungsmonopole etwa in den Bereichen der Bahn, der Post und der Telekommunikation neue Formen der Grundversorgung der Allgemeinheit mit Dienstleistungen entstanden sind, die das Modell privatwirtschaftlicher Leistungserbringung zur Sicherung des Allgemeinwohls mit einer besonderen staatlichen Infrastrukturverantwortung verbinden, die marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für die Bevölkerung verhindern soll. Die staatliche "Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortlichkeit" (vgl. Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band III, 4. Auflage 2001, Rn. 21 zu Art. 87 f GG) kann je nach ihrer konkreten rechtlichen Ausgestaltung geeignet sein, den in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB vorausgesetzten Gemeinwohlbezug auch solcher Anlagen und Einrichtungen herzustellen, deren Leistungserbringung sich nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen vollzieht und auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist.
1.2 Post-Universaldienstleistungen nach § 11 ff. PostG, deren Qualitätsmerkmale und Rahmenbedingungen seit der Liberalisierung des Postmarktes durch die Postreform II unter dem Vorbehalt des Gewährleistungsauftrags in Art. 87 f Abs. 1 GG stehen, erfüllen die Voraussetzungen, die § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB an Anlagen und Einrichtungen des Gemeinbedarfs stellt.
Art. 87 f GG verbindet die Grundentscheidung für die Aufgabenprivatisierung auf dem Postsektor (Absatz 2) mit dem an den Bund gerichteten Auftrag, im Bereich des Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten (Absatz 1). Der Gewährleistungsauftrag enthält auch eine Befugnis zur Regulierung. Der Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und nach der Privatisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Bereiche beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 ). Die staatliche Infrastrukturverantwortung wird durch das Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung einfach-rechtlich umgesetzt. Für den Vollzug wurde die Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation errichtet (§ 71 ff. des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl I S. 1120).
Die Regulierung des Postwesens ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes (Art. 87 f Abs. 2 Satz 2 GG). Die staatliche Regulierung soll nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PostG einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb sowie eine flächendeckende Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen sicherstellen. Universaldienstleistungen sind nach § 11 PostG ein Mindestangebot an lizenzpflichtigen Postdienstleistungen (insbesondere die Beförderung von Briefsendungen und adressierten Paketen), die flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Der Universaldienst umfasst nur solche Dienstleistungen, "die allgemein als unabdingbar angesehen werden" (§ 11 Abs. 1 Satz 3 PostG). Eine optimale Infrastruktur ist nicht gefordert. Die Gewährleistungspflicht greift gerade dort ein, wo eine Grundversorgung auf längere Sicht im Wettbewerb nicht abzudecken ist (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig
Die Qualitätsmerkmale der Briefbeförderung legt § 2 Nr. 1 PUDLV fest. Bundesweit müssen bis zum 31. Dezember 2007 mindestens 12 000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein, in denen Verträge über Briefbeförderungsleistungen abgeschlossen und abgewickelt werden können. In allen Gemeinden mit mehr als 2 000 Einwohnern muss mindestens eine stationäre Einrichtung vorhanden sein. In zusammenhängend bebauten Wohngebieten von Gemeinden mit mehr als 4 000 Einwohnern muss eine stationäre Einrichtung grundsätzlich in maximal 2 000 m für die Kunden erreichbar sein (vgl. § 2 Nr. 1 Sätze 4 und 5 PUDLV i.d.F. des Zweiten Gesetzes zur Änderung des PostG, BGBl I 2002 S. 572). § 2 Nr. 2 bis 5 PUDLV enthält weitere Anforderungen an das Briefkastennetz und an die Betriebsabläufe. § 13 PostG sieht die Auferlegung von Universaldienstleistungspflichten vor, wenn feststeht oder zu besorgen ist, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird. Vorschriften über die Entgeltregulierung (Genehmigungspflicht) enthalten §§ 19 ff. PostG.
Die Einbeziehung von Postfilialen für den Universaldienst in den Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB rechtfertigt sich letztlich aus der besonderen städtebaulichen Zielsetzung, die der Gesetzgeber diesem Festsetzungsmittel beigemessen hat. Wie bereits ausgeführt stellt die Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ein Mittel der Standortvorsorge und der Flächensicherung für Infrastruktureinrichtungen dar, die der Allgemeinheit dienen und einen gesteigerten Gemeinwohlbezug aufweisen. Darunter fällt auch die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (Universaldienst), auf die ein Großteil der Bevölkerung nach wie vor angewiesen ist. Der gesteigerte Gemeinwohlbezug, der die "Flächen für den Gemeinbedarf" kennzeichnet, zeigt sich in der staatlichen Infrastrukturverantwortung und ihrer einfach-rechtlichen Ausgestaltung. Der staatliche Gewährleistungsauftrag (Art. 87 f Abs. 1 GG) ermöglicht in Hinblick auf § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zugleich die Abgrenzung der Postzwecken dienenden Gemeinbedarfsanlagen von sonstigen Anlagen und Einrichtungen des Postsektors sowie von anderen privatwirtschaftlichen Dienstleistungen (etwa im Gesundheitswesen: Ärzte, Apotheker, sonstige Heilberufe) und Einrichtungen zur Versorgung der Bevölkerung mit Gebrauchsgütern des täglichen Lebens (Einzelhandel, Einkaufszentren), die zwar auch in einem weiteren Sinne dem öffentlichen Interesse (dem "allgemeinen Wohl") dienen, von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber eindeutig nicht erfasst werden.
1.3 Zur Klarstellung sei angemerkt:
Die Zulässigkeit der Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche" mit dem Zusatz "Post" ergibt sich nicht bereits daraus, dass § 33 Abs. 1 PostG jeden Lizenznehmer, der Briefzustelldienstleistungen erbringt, verpflichtet, Schriftstücke unabhängig von ihrem Gewicht nach den Vorschriften der Prozessordnungen (z.B. §§ 175 ff. ZPO) und der Gesetze, welche die Verwaltungszustellung regeln (§ 41 VwVfG, § 3 VwZG), förmlich zuzustellen. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 PostG ist der Lizenznehmer im Umfang dieser Verpflichtung zwar mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet und wird als beliehener Unternehmer tätig. Die förmliche Zustellung setzt jedoch einen Lizenznehmer, der Briefzustelldienstleistungen gewerbsmäßig erbringt, voraus und ist für den Post-Universaldienst nicht prägend.
Der Gemeinbedarfscharakter einer Postfiliale für den Universaldienst besteht im Übrigen unabhängig davon, dass der Deutschen Post AG nach der Übergangsvorschrift des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG (i.V.m. dem Ersten Gesetz zur Änderung des PostG vom 2. September 2001, BGBl I S. 2271) bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht zusteht, Briefsendungen und adressierte Kataloge bis zu einem bestimmten Einzelgewicht gewerbsmäßig zu befördern. Der Gemeinwohlbezug der Post-Universaldienstleistungen ist insbesondere nicht an die Fortdauer dieser gesetzlichen Exklusivlizenz geknüpft. Die Lizenzregelung, die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG abgesichert wird und den stufenweisen Strukturwandel im Postsektor erleichtern soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - a.a.O., S. 397 ff.), suspendiert zwar (übergangsweise) den Wettbewerb in den von ihr erfassten Bereichen. Sie lässt jedoch die staatliche Infrastrukturverantwortung, die den Gemeinwohlbezug des Post-Universaldienstes herstellt, unberührt. Das gilt für die Dauer der Exklusivlizenz ebenso wie für die Zeit nach ihrem Auslaufen.
Eine andere Frage ist, ob der Plangeber mit der Bezeichnung "Postamt" eine Festsetzung zugunsten eines bestimmten Trägers, nämlich der (ehemaligen) Deutschen Bundespost oder (nach Abschluss der Postreform) der Deutschen Post AG, hat treffen wollen. Auch das betrifft zunächst die Auslegung von (irrevisiblem) Landesrecht und beurteilt sich nach der konkreten Planungssituation und den Vorstellungen des Plangebers. Festsetzungen einer Gemeinbedarfsanlage zugunsten eines bestimmten Trägers setzen aber voraus, dass der jeweilige Bedarf dem Grunde oder seinem wesentlichen Umfang nach nur von diesem Träger gedeckt werden kann, die Festsetzung mit ihm also "steht oder fällt" (vgl. hierzu Bielenberg, in: Ernst/Zinkhahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Rn. 64 zu § 9 BauGB). Das trifft bis zum Ablauf der Exklusivlizenz für den Universaldienst der Deutschen Post AG zu. Eine "individualisierte" Festsetzung zugunsten der Deutschen Post AG wird jedoch in dem Maße fragwürdig, in dem nach Ablauf der Lizenz auch andere private Anbieter auf den Postmarkt drängen und in der Lage sein werden, Universaldienstleistungen ordnungsgemäß zu erbringen. Es kann sich daher als klärungsbedürftig erweisen, ob die bauplanungsrechtliche Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Post" auch andere private Anbieter von Postdienstleistungen erfassen soll, die später auf der festgesetzten Fläche an die Stelle der zunächst in Aussicht genommenen Deutschen Post AG treten wollen.
2. Der Einwand der Revision, die Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" greife in die Infrastrukturverantwortung ("Verbandskompetenz") des Bundes ein und stelle eine nach dem Postgesetz unzulässige Regulierungsmaßnahme dar, geht fehl.
Der Infrastruktursicherungsauftrag des Art. 87 f Abs. 1 GG zielt auf den Bundesgesetzgeber, der seine Verantwortung mit der Einrichtung des Universaldienstes und den Instrumenten der Marktregulierung im Postgesetz wahrgenommen hat. Die Regulierungsmaßnahmen (Auferlegung von Leistungsverpflichtungen, Genehmigung von Leistungsentgelten, Lizenzpflicht) gehören in den Bereich der Wirtschaftsaufsicht und sind dem Wirtschaftsverwaltungsrecht zuzuordnen. Aus der ausdrücklichen Aufgabenzuweisung an den Bund folgt zwar, dass die Infrastruktursicherung im Postsektor durch Maßnahmen der Marktregulierung keine Aufgabe kommunaler Daseinsvorsorge ist. Die Infrastrukturverantwortung des Bundes lässt die gemeindliche Planungshoheit jedoch unberührt. Weder entzieht sie der Gemeinde Teile ihrer Planungshoheit noch greift sie in diese ein.
Auch aus der Verpflichtung der Deutschen Post AG, Universaldienstleistungen flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG, § 2 Nr. 1 PUDLV) zu erbringen, lässt sich entgegen der Revision nicht ableiten, dass die "Platzierung" von Postfilialen in der Gemeinde bundesrechtlich nunmehr dem Zugriff durch die kommunale Bauleitplanung entzogen ist. Die Deutsche Post AG ist - anders als die Träger überörtlicher Infrastrukturvorhaben, für die das Fachplanungsprivileg des § 38 BauGB gilt - ebenso wie andere öffentliche oder private Unternehmen darauf angewiesen, dass die Gemeinde im Wege der Bauleitplanung Baugebiete oder Flächen ausweist, auf denen sie ihre Dienstleistungen erbringen kann. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB hebt deshalb als Planungsleitsatz ausdrücklich hervor, dass bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange des Post- und Fernmeldewesens zu berücksichtigen sind. Ihre unternehmerische Gestaltungsfreiheit kann die Deutsche Post AG also nur in dem Rahmen ausüben, den ihr die kommunale Bauleitplanung zur Verfügung stellt. Es versteht sich von selbst, dass die Interessen der Antragsgegnerin an einer wirtschaftlichen Nutzung ihres Grundeigentums sowie die Bedingungen der Privatwirtschaftlichkeit und des (späteren) Wettbewerbs im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigen sind (dazu unter 3.1). Die "Entstaatlichung" des Postsektors und das Privatisierungsmodell des Grundgesetzes bedeuten jedoch nicht, dass die Deutsche Post AG nach der Postreform von den Bindungen an das Städtebaurecht freigestellt ist. Aus der von der Revision angeführten Vorschrift des § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV, die das Postunternehmen verpflichtet, bei Veränderungen seiner stationären Einrichtungen frühzeitig das Benehmen mit der zuständigen kommunalen Gebietskörperschaft herzustellen, ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift begründet ein verfahrensrechtliches Abstimmungserfordernis und soll gerade im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit gewährleisten, dass Unternehmensplanung und Bauleitplanung möglichst rechtzeitig aufeinander abgestimmt werden können.
3. Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zuzustimmen, dass die Festsetzung "Fläche für den Gemeinbedarf - Post" für das Grundstück der Antragstellerin § 1 Abs. 3 und 6 BauGB nicht verletzt.
3.1 Der Streitfall gibt dem erkennenden Senat Anlass zu betonen, dass die kommunale Bauleitplanung sich dem Strukturwandel im Postwesen nicht verschließen darf. Die gesonderte Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für eine Postfiliale, in der Universaldienstleistungen erbracht werden, ist zwar nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB möglich, bietet sich jedoch in der Regel nur an, wenn ein konkreter Bedarf an einem bestimmten Standort besteht oder absehbar ist und der Flächenbedarf nach der jeweiligen örtlichen Planungssituation in anderen Baugebieten nicht standortgerecht gesichert werden könnte. In dieser Hinsicht hat die Aufgabenprivatisierung auf den Postmärkten zu erheblichen Veränderungen geführt. Der Flächenbedarf des Post-Universaldienstes ist deutlich geringer als der Raumbedarf der Deutschen Bundespost, unter deren Dach die Tätigkeitsbereiche ihrer drei Nachfolgeunternehmen (Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Postbank) zusammengefasst waren. Die Antragstellerin weist auch zu Recht darauf hin, dass § 2 Nr. 1 PUDLV die Anforderungen an das Filialnetz verändert hat. Nach dieser Vorschrift können Universaldienstleistungen in "stationären Einrichtungen" erbracht werden, zu denen nicht nur Postfilialen im herkömmlichen Sinne, sondern auch "Postagenturen" etwa in Lebensmittelgeschäften, Apotheken oder Tankstellen gehören können (vgl. von Danwitz, in: Badura, von Danwitz, Herdegen, Sedemund, Stern, Beck'scher PostG-Kommentar, 2. Auflage 2004, Rn. 6 zu § 2 PUDLV im Anhang zu § 11 PostG m.w.N.). Auch Postagenturen dieser Art können das Erfordernis allgemeiner Zugänglichkeit erfüllen und die Aufgaben des Universaldienstes nach Maßgabe der postrechtlichen Vorschriften erfüllen.
Zu den Belangen des Postwesens, welche die Gemeinde nach § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB bei der Aufstellung von Bebauungsplänen nach dem Abschluss der Postreformen zu berücksichtigen hat, gehören auch die Auswirkungen des Strukturwandels auf den Flächenbedarf und die Standortsicherung im Postsektor. Es kann im Einzelfall abwägungsfehlerhaft sein, an der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für die "Post" festzuhalten, obwohl diese Fläche und das auf ihr stehende Gebäude von der Deutschen Post AG für Zwecke des Universaldienstes nicht mehr benötigt werden und einer anderen Nutzung zugeführt werden sollen. Abwägungsbeachtlich sind allerdings nur solche Belange, die für die planende Gemeinde bis zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses erkennbar sind (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Werden private Belange nicht geltend gemacht, so sind sie nur dann abwägungsbeachtlich, wenn sich der Gemeinde die Betroffenheit Privater aufdrängen musste. Das gilt auch für die Deutsche Post AG als Trägerin des Universaldienstes. Ihrer verfahrensrechtlichen Stellung als einwendungsberechtigte Grundeigentümerin und Trägerin öffentlicher Belange (Universaldienst) im Planaufstellungsverfahren (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, § 4 BauGB) entspricht daher eine gesteigerte Mitwirkungslast. Das Abstimmungserfordernis in § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV ist ein Ausdruck dieser Obliegenheit.
Auf die Veränderungen des Flächen- und Raumbedarfs bei der Erbringung von Post-Universaldienstleistungen und auf neue Standortkonzeptionen der Deutschen Post AG kann die Gemeinde nur mit den Mitteln des Bauplanungsrechts reagieren. Eine Aufsichtsbehörde, die eine Posteinrichtung auf Antrag der Deutschen Post AG - einer "Entwidmung" vergleichbar - aus der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB entlassen könnte, kennt das Städtebaurecht nicht. Die Gemeinde muss sich daher bei der Überplanung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" vergewissern, dass die Fläche am Standort und im bisherigen Umfang weiterhin für die Grundversorgung mit Postdienstleistungen gebraucht wird. Einem verringerten Flächen- und Raumbedarf kann sie z.B. Rechnung tragen, indem sie die Fläche für den Gemeinbedarf mit der Festsetzung mehrerer Nutzungszwecke, die sich gegenseitig nicht ausschließen, verbindet (Doppelfestsetzung, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 43.93 - NVwZ 1995, 692 ) oder die Nutzung zu Postzwecken nach § 9 Abs. 3 BauGB auf ein Geschoss, eine Ebene oder sonstige Teile der baulichen Anlage beschränkt. Ausgewiesene Flächen für das Parken von Fahrzeugen dürfen nicht überdimensioniert sein. Abwägungsfehlerhaft dürfte es ferner sein, im Zuge der Überplanung an der bisherigen Ausweisung eines "Postamts" allein aus Gründen der Tradition festzuhalten, weil es sich dabei um die "althergebrachte" Nutzung handelt. Das Postamt klassischer Prägung existiert nicht mehr. Überdies muss die Gemeinde im Falle der - rechtswirksamen - Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" in Betracht ziehen, dass sie sich einem Entschädigungsanspruch nach Planungsschadensrecht aussetzt. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann der Eigentümer einer "Fläche für den Gemeinbedarf" sogar die Übernahme der Fläche verlangen, wenn und soweit es ihm mit Rücksicht auf die Festsetzung wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen Art zu nutzen (vgl. hierzu Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage 2002, Rn. 8 zu § 40 BauGB m.w.N.).
3.2 Der Verwaltungsgerichtshof hebt zu Recht hervor, dass das Interesse der Antragstellerin, als privatwirtschaftliches Unternehmen ihre Immobilien gewinnbringend zu nutzen, bei der Überplanung einer Postfiliale einen wichtigen Abwägungsbelang darstellt. Er sieht diesen Belang auch dadurch als gewahrt an, dass auf einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" eine weitere "postfremde" gewerbliche Nutzung zulässig ist, soweit sie - wie etwa der Verkauf von Papier- und Schreibwaren - die Postdienstleistungen ergänzt und Postdienstleistungen die prägende Nutzung bleiben. Ein solcher Festsetzungsinhalt werde auch vom Planungswillen der Antragsgegnerin getragen. Diese Ausführungen sind, soweit sie die Auslegung von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB betreffen, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat der erkennende Senat in einem weiteren Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03 - (zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) entschieden. Darauf wird verwiesen.
3.3 Auf der Grundlage der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Tatsachen und in Anwendung der vorstehenden Grundsätze ist der Einwand der Revision, das Normenkontrollurteil verletze § 1 Abs. 3 und 6 BauGB, zurückzuweisen.
Aus der Planbegründung folgt, dass die Antragsgegnerin mit der umstrittenen Festsetzung keine nach § 1 Abs. 3 BauGB unzulässige Negativplanung betrieben hat. Das Ziel, einen zentralen Bereich des Dorfes, der durch den Neubau des Verkehrs-amtes, den Umbau und die Erweiterung des Rathauses sowie durch das Postamt geprägt ist, im Interesse "einer optimalen Infrastruktur" für die Bürger zu erhalten und nicht für "weitere Wohnbebauung oder störende Gewerbeansiedlungen" zu öffnen, ist rein städtebaulicher Natur und ausreichend, um die getroffene Planungsentscheidung zu rechtfertigen. Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die Festsetzung "Gemeinbedarfsfläche-Post" für das Grundstück der Antragstellerin getroffen, um der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Ortszentrum neben dem Rathaus und dem Verkehrsamt zu sichern. Standorterwägungen und Bedarfsgesichtspunkte, die dieser städtebaulichen Zielvorstellung hätten entgegenstehen können, hat die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren nicht vorgebracht. Dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin als Grundeigentümerin wird durch die Zulassung einer über den Postdienst hinausgehenden gewerblichen Nutzung Rechnung getragen. Zu weitergehenden Überlegungen war die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, weil die Antragstellerin während der Planaufstellung andere Nutzungsabsichten nicht konkret geltend gemacht hatte.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Gatz
Dr. Jannasch Richterin am BVerwG Dr. Philipp ist wegen
Urlaubs gehindert zu
unterschreiben.
Dr. Paetow
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