BVerwG 4 VR 18.16
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. Februar 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Külpmann
beschlossen:
Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Antragstellerin, eine Gemeinde, wendet sich mit ihrem Eilantrag gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Umbau der 110-, 220- und 380-kV-Höchstspannungsfreileitung von W. nach L., Bauleitnummer 4166, im Planfeststellungsabschnitt vom Pkt. G. bis zur Umspannanlage L..
2 Zur Erhöhung der Transportkapazität soll das bestehende Übertragungsnetz in Teilabschnitten auf 380 kV umgestellt werden. Zu diesem Zweck beantragte die Beigeladene die Feststellung des Plans zur Umbeseilung der bestehenden Hochspannungsmasten. Sie sind derzeit auf den beiden oberen Traversen mit zwei 110 kV-Stromkreisen und auf der unteren Traverse mit zwei 220 kV-Stromkreisen beseilt. Künftig soll auf den oberen beiden Traversen beidseitig je ein 380 kV-Stromkreis im Viererbündel betrieben werden. Auf der unteren Traverse soll die 220 kV-Leitung im Zweierbündel erhalten bleiben, aber nur noch mit 110 kV betrieben werden. Außerdem soll ein Mast im Bereich der Umspannanlage (UA) L. neu errichtet werden. Die Antragsgegnerin stellte den Plan mit Beschluss vom 6. Oktober 2016 fest.
3 Der planfestgestellte Leitungsabschnitt verläuft auf einer Länge von 2,8 km im Gebiet der Antragstellerin. Sie begehrt gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss. II
4 Der Antrag bleibt ohne Erfolg.
5 Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache zuständig. Es entscheidet gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 3 EnLAG i.V.m. Nr. 18 der Anlage im ersten und letzten Rechtszug über den "Neubau Höchstspannungsleitung L. - W., Nennspannung 380 kV". Es ist deshalb auch das gemäß § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO für den vorläufigen Rechtsschutz zuständige Gericht.
6 Der Senat kann offen lassen, ob die von der Beigeladenen formulierten Bedenken gegen die Zulässigkeit des Antrags durchgreifen. Denn der Antrag ist jedenfalls unbegründet. Das öffentliche Interesse und das Interesse der Beigeladenen an der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses (§ 43e Abs. 1 Satz 1 EnWG) überwiegen das Interesse der Antragstellerin, den Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache auszusetzen. Nach summarischer Prüfung wird der Rechtsbehelf der Antragstellerin in der Hauptsache voraussichtlich erfolglos bleiben. Eine Verletzung subjektiver Rechte der Antragstellerin, die zu einem Aufhebungsanspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO oder zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen könnte, ist nicht zu erkennen.
7 Die Antragstellerin als von einer Fachplanung betroffene Gemeinde ist auf die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienen. Sie kann ein Rechtsmittel gegen einen Planfeststellungsbeschluss auf das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete gemeindliche Selbstverwaltungsrecht, insbesondere in Gestalt der gemeindlichen Planungshoheit, und ihr zivilrechtlich geschütztes Eigentum stützen. Diese Rechte vermitteln ihr keinen Anspruch auf Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses. Auch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu Lasten der Antragstellerin führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses, weil die Antragstellerin nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 ; siehe auch BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 ). Dem einfachrechtlichen Eigentumsschutz ist ein Vollüberprüfungsanspruch - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - nicht immanent. Eine Gemeinde ist auch nicht befugt, sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zur Sachwalterin der Allgemeinheit oder ihrer Bürger zu machen und den Schutz des Eigentums oder der Gesundheit ihrer Bürger gerichtlich zu verfolgen (stRspr, etwa BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - juris Rn. 14).
8 1. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass ein gebotenes Raumordnungsverfahren nicht durchgeführt worden sei, kann der Senat offen lassen, inwieweit die Antragstellerin hierdurch in subjektiven Rechten verletzt sein könnte. Denn der behauptete Verfahrensfehler ist nicht dargetan.
9 Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 ROG prüft die für Raumordnung zuständige Landesbehörde in einem Raumordnungsverfahren die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen im Sinne von § 1 RoV. Nach § 1 Satz 1 RoV soll für die in Satz 3 aufgelisteten Vorhaben ein Raumordnungsverfahren durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben. Unter Nr. 14 der Vorschrift ist die Errichtung von Hochspannungsfreileitungen mit einer Nennspannung von 110 kV oder mehr aufgelistet. Planfestgestellt ist hier - von der (nicht streitigen) Neuerrichtung eines Mastes im Bereich der UA L. abgesehen - die bloße Umbeseilung vorhandener Masten einer bestehenden 220/110 kV-Hochspannungsleitung zur Neuaufnahme von zwei 380 kV-Stromkreisen an Stelle der bisherigen zwei 220 kV-Stromkreise. Mit dem in § 1 Satz 3 Nr. 14 RoV verwendeten Begriff der "Errichtung" ist demgegenüber die erstmalige Herstellung neuer Freileitungen mitsamt des Mastgestänges gemeint (vgl. etwa Hermes, in: Britz/Hellermann/Hermes, EnWG, 3. Aufl. 2015, § 43 Rn. 13). Daran fehlt es.
10 Soweit die Antragstellerin darauf hinweist, dass die Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 1 NROG die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens für andere als die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 ROG bestimmten raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung vorsehen "kann", bleibt sie eine nähere Erläuterung schuldig, warum sich diese im Ermessen der Behörde stehende Möglichkeit zu einer Rechtspflicht verdichtet haben könnte. Der Hinweis auf die raumbedeutsamen Auswirkungen reicht hierfür nicht, zumal davon auszugehen ist, dass sich die Umweltauswirkungen der planfestgestellten Leitung nach den Annahmen der Planfeststellungsbehörde im Vergleich zur Bestandsleitung verringern, jedenfalls aber nicht wesentlich verändern werden.
11 2. Eine Verletzung subjektiver Rechte ist auch nicht zu erkennen, soweit die Antragstellerin eine Verletzung zwingender Planungsvorgaben geltend macht.
12 a) Die behauptete Nichtbeachtung oder Nichtberücksichtigung von Zielen der Raumordnung ist nicht ersichtlich.
13 Die Antragstellerin verlangt jedenfalls die Sätze 4 und 5 des Kapitels 4.2 Ziffer 07 des LROP zu beachten. Satz 4 sei dahin auszulegen, dass die Leitungstrasse bei vorhandenen Leitungen nur dann als Ziel der Raumordnung bzw. Vorranggebiet festgelegt sei, wenn der Leitungsbestand auf seine Eignung für den Ausbau und die Bündelung überprüft worden sei. Wenn die Überprüfung die Eignung ergeben habe, sei die Trasse bedarfsgerecht und raumverträglich weiterzuentwickeln. Nur für diesen Fall formuliere Satz 5 einen Vorrang des Ausbaus und der Bündelung vor dem Neubau. Dass die Zielfestlegungen den Ausbau und die Bündelung verbieten, wenn die Überprüfung unterblieben ist, behauptet selbst die Antragstellerin nicht.
14 b) Ein Verstoß gegen immissionsschutzrechtliche Betreiberpflichten zu ihren Lasten lässt sich dem Vortrag der Antragstellerin nicht entnehmen.
15 Die Antragstellerin hält den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig, weil die mit dem Betrieb der 380 kV-Freileitung verbundenen Geräuschimmissionen fehlerhaft ermittelt und bewertet worden seien und daher der Immissionskonflikt unbewältigt geblieben sei. Sie sieht sich hierdurch in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt und beruft sich außerdem auf ihre Rechtsstellung als Eigentümerin von Grundstücken im Schutzstreifen der geplanten Leitung.
16 Die planfestgestellte Höchstspannungsfreileitung unterfällt als sonstige ortsfeste Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem Anwendungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes. Als immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftige Anlage (§ 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV) ist sie nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BImSchG so zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, verhindert werden, und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden.
17 aa) Immissionsschutzrechtliche Betreiberpflichten dienen dem allgemeinen öffentlichen Interesse und dem Schutz Betroffener, sind hingegen nicht dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zugeordnet (BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 Rn. 64). Mit der von der Antragstellerin behaupteten Nichteinhaltung immissionsschutzrechtlicher Pflichten ist eine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts deshalb nicht dargetan.
18 bb) Ein rechtswidriger Eingriff in das zivilrechtliche Eigentum der Antragstellerin lässt sich bei summarischer Prüfung auf der Grundlage der innerhalb der Frist des § 43e Abs. 2 Satz 2 EnWG vorgelegten Begründung des Eilantrags (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2013 - 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 9) nicht feststellen.
19 Eine Eigentumsverletzung kann die Antragstellerin als kommunale Gebietskörperschaft nur rügen, wenn Nutzer oder Bewohner der in ihrem Eigentum stehenden Anlagen in rechtswidriger Weise schädlichen Umwelteinwirkungen ausgesetzt würden (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - Rn. 17 m.w.N.). Hierfür ist nichts dargetan. Es fehlt an konkreten Darlegungen dazu, dass Nutzer oder Bewohner von Anlagen der Antragstellerin durch die planfestgestellte Freileitung unzumutbaren Schallimmissionen ausgesetzt sein würden.
20 Die Antragstellerin hält den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig, weil die mit dem Betrieb der planfestgestellten 380-kV-Freileitung verbundenen Geräuschimmissionen, zu denen es insbesondere bei Niederschlägen durch sog. Korona-Entladungen komme, fehlerhaft ermittelt und bewertet worden seien und daher der bestehende Immissionskonflikt unbewältigt bleibe. Der Planfeststellungsbeschluss scheitere bereits daran, dass keine "vorhabenkonkrete" Ermittlung der zu erwartenden Immissionen vorgenommen worden sei. Zu kritisieren sei ferner die Bildung von Zwischenwerten nach Nr. 6.7 der TA Lärm. Der Planfeststellungsbeschluss erweise sich auch als rechtswidrig, soweit er sich alternativ darauf stütze, dass der entschädigungslos hinzunehmende Beurteilungspegel nach Nr. 4.3 der TA Lärm mit 40 dB(A) zu bemessen sei. Schließlich verschiebe der Planergänzungsvorbehalt in Ziffer 1.1.4.4 des Planfeststellungsbeschlusses die vorhabenbedingten Konflikte rechtswidrig auf ungewisse künftige Verfahren.
21 Mit diesem Vorbringen legt die Antragstellerin einen rechtswidrigen Eingriff in ihr zivilrechtliches Eigentum nicht dar. Sie hat schon nicht vorgetragen, dass in ihrem Eigentum stehende Anlagen durch den Betrieb der planfestgestellten 380 kV-Freileitung schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 Abs. 1 BImSchG ausgesetzt würden.
22 Die Antragstellerin bezeichnet zwar die Flurstücke der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke in der Gemarkung G., die sich im Schutzstreifen der geplanten Leitung befänden und damit dauerhaften Beschränkungen der Nutzung unterlägen. Weitere Angaben fehlen. Die Antragstellerin legt weder dar, ob und in welcher Weise diese Grundstücke bebaut sind, wie möglicherweise errichtete Gebäude oder Bauwerke genutzt werden und von welchem Schutzanspruch sie für die einzelnen Grundstücke nach deren bauplanerischen Situation ausgeht, noch macht sie Angaben dazu, mit welchen Lärmimmissionen sie an den auf den Grundstücken jeweils maßgeblichen Immissionsorten rechnet. Damit lässt sich ihren Angaben nicht im Ansatz entnehmen, inwieweit Betroffenheiten jenseits der nach der TA Lärm zu bestimmenden Schwelle erheblicher Belästigungen im Sinne der Legaldefinition der schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG) liegen könnten.
23 Soweit die Antragstellerin in anderem Zusammenhang behauptet, die von der Stadt O. eingeholte Bewertung der schalltechnischen Auswirkungen des Vorhabens zeige, dass die vorhabenbedingten Lärmwirkungen weder die Immissionsrichtwerte der TA Lärm noch die erhöhten Zwischenwerte des Planfeststellungsbeschlusses einhalten könnten, weil selbst im Bereich der Traversen, wo der Abstand zwischen den Leiterseilen und der Erdoberfläche besonders hoch sei, in einer Entfernung von 30 m zur Trassenachse Immissionen zwischen 44 und 45 dB(A) prognostiziert würden, lässt sich dem nicht entnehmen, inwieweit die im Eigentum der Antragstellerin stehenden Grundstücke in dieser Weise betroffen sein könnten.
24 3. Mängel der nach § 43 Satz 4 EnWG gebotenen Abwägung, die offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§§ 43 Satz 7, 43c EnWG i.V.m. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG), sind bei summarischer Prüfung ebenfalls nicht ersichtlich.
25 a) Das gilt zum einen für die von der Planfeststellungsbehörde durchgeführte Alternativenprüfung.
26 aa) Dem Vortrag der Antragstellerin lässt sich nichts entnehmen, was dafür sprechen könnte, dass sich Defizite bei der Abwägung räumlicher Trassenalternativen zu ihren Lasten ausgewirkt haben könnten.
27 Die Antragstellerin macht geltend, die Möglichkeit eines Ersatzneubaus in neuer Trasse sei vorschnell und auf der Grundlage einer fehlerhaften Gewichtung verworfen worden. Die Vorhabenträgerin habe lediglich eine angepasste Leitungsführung zur Umgehung des Siedlungsbereichs O.-H. ausdrücklich betrachtet. Vergleichbare Betrachtungen fehlten insbesondere für den Siedlungsbereich O.-V.. Selbst hinsichtlich der Umgehung von O.-H. lasse die Alternativenprüfung jegliche Auseinandersetzung mit den konkreten örtlichen Gegebenheiten vermissen. Stattdessen werde unterstellt, dass die beantragte Umbeseilung die geringsten Konflikte aufweise, was bezweifelt werden müsse. Ein wichtiges Argument der Vorhabenträgerin gegen eine Trassenverlagerung sei die dichte Besiedlung, die insbesondere einer Verlagerung der Leitungstrasse in Richtung H. und S. entgegenstehe. Ein Blick auf die Karte erhelle indes, dass beispielsweise der Abstand zwischen den geschlossenen Siedlungsräumen in H. und H. mehr als 1 000 m betrage. Insofern sei die von der Vorhabenträgerin verworfene Alternative daher mit geringeren Konflikten verbunden. Vergleichbares gelte für eine mögliche östliche Umgehung von V..
28 Auch insoweit kann der Senat offen lassen, ob die von der Antragstellerin als Alternative zum planfestgestellten Vorhaben (Umbeseilung der bestehenden Masten in der Bestandstrasse) angesprochene Möglichkeit eines Ersatzneubaus in anderer Trasse im Ergebnis auf ein anderes Projekt hinausliefe (BVerwG, Urteil vom 3. Mai 2013 - 9 A 16.12 - BVerwGE 146, 254 Rn. 85 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - Rn. 32) und die Planfeststellungsbehörde diese Möglichkeit bereits aus diesem Grund nicht näher prüfen musste. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin den Standort der Umspannanlage L. in Frage stellt. Denn was der Vortrag der Antragstellerin zu den aus ihrer Sicht vorzugswürdigen Alternativtrassen mit ihrer eigenen Rechtsposition zu tun haben könnte, bleibt im Dunkeln. Hinsichtlich der von der Antragstellerin vermissten Alternativenprüfung für den Siedlungsbereich von O.-V. gilt dies schon deshalb, weil die dort in Betracht kommenden Trassenalternativen bereits im Punkt V.-Süd und damit weit vor dem Gemeindegebiet der Antragstellerin wieder zusammenlaufen (siehe Anlage "Trassenalternative V.". Hinsichtlich der Alternativenprüfung für O.-H. ist dies zwar anders, weil die in Betracht kommenden Trassenalternativen das Gemeindegebiet der Antragstellerin berühren. Insoweit erscheint jedoch der Einwand der Beigeladenen berechtigt, es überrasche, dass die Antragstellerin die südliche Umgehung dieses Ortsteils von O. als vorzugswürdige Alternative ansehe, obwohl sich die Leitung dann stärker an ihr Gemeindegebiet annähern würde und deshalb für die Antragstellerin die (wohl) ungünstigere Alternative wäre.
29 Mangels eigener Betroffenheit der Antragstellerin kommt es deshalb für die Erfolgsaussichten ihrer Klage auf die Frage, ob die fraglichen Trassenalternativen im Planfeststellungsverfahren abwägungsfehlerfrei untersucht wurden, nicht an. Der - abstrakte - Vorwurf der Antragstellerin, die Alternativenprüfung der Antragsgegnerin gehe nicht auf die kommunale Planungshoheit ein, führt ebenso wenig zu einem Aufhebungsanspruch wie ihre Kritik, der Vorbelastung des Trassenraums werde zu Unrecht ein dominantes Gewicht beigemessen.
30 bb) Eine rechtsfehlerhafte Abwägung technischer Alternativen zu Lasten der Antragstellerin ist ebenfalls nicht ersichtlich.
31 Die Antragstellerin beanstandet, technische Alternativen wie insbesondere die Möglichkeit des Einsatzes dickerer Leiterseile als naheliegendes und sich hier geradezu aufdrängendes Mittel zur Bewältigung der Schallschutzkonflikte seien nicht betrachtet worden. Diese Kritik geht bereits deshalb ins Leere, weil die Verwendung dickerer Leiterseile nach den Angaben der Beigeladenen im vorliegenden Fall nicht möglich ist. Mit der Bemerkung, es sei bedauerlich, dass dies keinen Eingang in den Planfeststellungsbeschluss gefunden habe, macht die Antragstellerin der Sache nach nur ein Ermittlungsdefizit geltend, das auf der Grundlage des Vortrags der Beigeladenen aber jedenfalls nicht kausal wäre.
32 b) Schließlich ist auch eine fehlerhafte Abwägung der gemeindlichen Planungshoheit nicht dargelegt.
33 Die Antragstellerin kritisiert zwar, dass sich der Planfeststellungsbeschluss mit ihren bestehenden Bebauungsplänen nicht auseinandersetze. Eine Abwägung mit den abwägungsrelevanten gemeindlichen Belangen, wie insbesondere dem Interesse der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung der Wohnqualität in ihrem Siedlungsbereich, habe nicht stattgefunden. Des Weiteren sei davon auszugehen, dass der Planfeststellungsbeschluss die bestehende gemeindliche Planung nachhaltig störe. Indes fehlt jeglicher konkreter Vortrag dazu, inwieweit die Planungshoheit der Antragstellerin durch das planfestgestellte Vorhaben auch in qualifizierter Weise beeinträchtigt sein kann, indem es eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht (zu diesen Anforderungen z.B. BVerwG, Beschluss vom 26. September 2013 - 4 VR 1.13 - UPR 2014, 106 Rn. 49 m.w.N.). Ein Anspruch der Antragstellerin auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit im Hauptsacheverfahren zeichnet sich auch insoweit nicht ab.
34 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts stützt sich auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
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