BVerwG 4 VR 2.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Juni 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 17. Dezember 2002 anzuordnen, wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Anordnungsverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Anordnungsverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
Gründe
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses, das Grundlage des in § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG geregelten Ausschlusses des Suspensiveffekts der Anfechtungsklage ist, überwiegt das Interesse des Antragstellers, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vor Vollzugsmaßnahmen verschont zu bleiben. Bereits eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass die vom Antragsteller erhobene Anfechtungsklage erfolglos bleiben wird. In dieser Situation liefe es dem mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPGB verfolgten Beschleunigungszweck zuwider, dem Antragsgegner die ihm vom Gesetzgeber eingeräumte Möglichkeit der sofortigen Vollziehung allein mit Rücksicht darauf zu entziehen, dass sich der Antragsteller im Klagewege gegen das Vorhaben zur Wehr setzt.
Der Antragsteller wird durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss nicht mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffen. Sein Wohngrundstück ist etwa 300 m von der geplanten Trasse entfernt. Er kann, anders als ein Eigentümer, dessen Grundstück für das Planvorhaben unmittelbar in Anspruch genommen wird (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74), nicht unter Berufung auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG geltend machen, dass die Planung dem Gemeinwohl widerspreche oder nicht gesetzmäßig sei. Er kann den Planfeststellungsbeschluss nur mit der Begründung angreifen, dass bei der nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG gebotenen Abwägungsentscheidung rechtlich geschützte eigene Belange zu kurz gekommen seien. Dagegen ist es ihm verwehrt, einen Aufhebungsanspruch aus der Verletzung öffentlicher oder gar fremder privater Belange herzuleiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56, vom 26. Februar 1999 - BVerwG 4 A 47.96 - insoweit in Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 148 nicht abgedruckt und vom 27. Oktober 1999 - BVerwG 11 A 31.98 - NVwZ 2000, 435).
Der Antragsteller führt ohne Erfolg die nach seiner Ansicht fehlende Planrechtfertigung ins Feld. Das Vorhaben, gegen das er sich zur Wehr setzt, ist in den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen aufgenommen worden. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 FStrAbG entspricht es damit der Zielsetzung des § 1 Abs. 1 FStrG, zur Bildung eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes beizutragen und einem weiträumigen Verkehr zu dienen oder zu dienen bestimmt zu sein. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG ist die Feststellung, dass für das im Bedarfsplan aufgeführte Vorhaben ein Bedarf besteht, für die nachfolgenden Planungsstufen verbindlich. Der Aufnahme in den Bedarfsplan liegt ebenso wie der Einstufung des Vorhabens als vordringlicher Bedarf eine bedarfsbezogene Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde. Ziel der Bewertung, die im Bedarfsplan ihren Niederschlag findet, ist es, die Bauwürdigkeit und die Dringlichkeit näher untersuchter Projekte aus gesamtwirtschaftlicher und verkehrlicher Sicht darzustellen. In die Bewertung fließen u.a. die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG, Prognosen der Verkehrsentwicklung und Verkehrsströme, Beiträge zur Verkehrssicherheit sowie sonstige im Rahmen der Bedarfsplanung relevante Belange, insbesondere die der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Städtebaus (vgl. § 4 Satz 1 Halbsatz 2 FStrAbG) sowie die voraussichtlichen Investitions- und Unterhaltskosten ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 3.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131). Zwar wird eine realistische Bedarfsplanung auch bereits Untersuchungen und Erwägungen dazu anstellen, ob einem in den Bedarfsplan aufzunehmenden Verkehrsweg Hindernisse entgegenstehen, die sich voraussichtlich nicht überwinden lassen. Die Bedarfsplanung eignet sich jedoch nicht zur verbindlichen Vorabklärung, ob eine bestimmte Baumaßnahme unter Berücksichtigung aller von ihr berührten Belange unter Einschluss privater Belange letztlich verworfen werden muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - BVerwG 4 C 5.96 - BVerwGE 104, 236). Der Bedarfsplan enthält zwar gewisse Weichenstellungen, durch ihn wird die abschließende Zulassungsentscheidung aber in keiner Weise grundstücksbezogen oder gar parzellenscharf vorgeprägt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140). Seine Wirkung erschöpft sich darin, dass der Gemeinwohlbezug in der Form einer politischen Leitentscheidung auf einer ersten Stufe konkretisiert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 830/98 - NVwZ 1998, 1060). Ein Privater, der im Planungsraum Eigentümer eines Grundstücks ist, kann durch die Bedarfsfeststellung, die ausschließlich der Wahrung öffentlicher Interessen dient, nicht in eigenen Rechten verletzt sein.
Eine andere Beurteilung ist im anhängigen Rechtsstreit nicht deshalb geboten, weil die planfestgestellte Trasse östlich an Coburg vorbeiführt, während dieser Ort nach der zeichnerischen Wiedergabe im Bedarfsplan im Westen umfahren werden soll. Der Bedarfsplan konkretisiert die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG in der Weise, dass er ein bestimmtes, wenn auch grobmaschiges "zusammenhängendes Verkehrsnetz" für "einen weiträumigen Verkehr" darstellt, das dem prognostizierten Bedarf gerecht wird. Im Planfeststellungsverfahren darf die im Bedarfsplan festgestellte Netzverknüpfung nicht ignoriert werden. Eine weitergehende Bindung besteht hingegen nicht. Der Bedarfsplan ist als globales und grobmaschiges Konzept auch unter diesem Blickwinkel nicht detailgenau. Er belässt - entsprechend dieser Unbestimmtheit - für die Ausgestaltung im Einzelnen den nachfolgenden Planungsverfahren planerische Spielräume (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - BVerwGE 102, 331).
Der Antragsgegner hält die Wahllinie B, die östlich von Coburg verläuft, aus Gründen der Raum-, der Wirtschafts- und der Verkehrsinfrastruktur sowie der Sicherung und der Stärkung von Entwicklungsachsen der Landesplanung für vorzugswürdig (PFB S. 80). Selbst wenn es zuträfe, dass der vom Antragsteller angesprochene Aspekt der Netzverknüpfung bei diesen Erwägungen zu kurz gekommen sein sollte, wäre damit lediglich ein öffentliches Interesse bezeichnet, dessen Vernachlässigung der Antragsteller nicht als eigene Rechtsverletzung rügen kann. Auch der Vorwurf, der Antragsgegner habe bei der Gewichtung der Immissionsschutzbelange an die Wahllinie B weniger strenge Maßstäbe angelegt als an die Wahllinie A, rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Es liegt auf der Hand, dass sich der Antragsgegner bei seinem Trassenvergleich von der Überlegung hat leiten lassen, mit welchem Gewicht der Immissionsschutz als Gemeinwohlbelang bei der einen oder der anderen Lösung zum Tragen kommt. Selbst wenn ihm hierbei ein Fehler unterlaufen sein sollte, ließe sich dies nicht als Indiz dafür werten, dass er den Anspruch des Antragstellers, vor unzumutbaren Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, übergangen haben könnte. Eine Rechtsverletzung kann der Antragsteller nicht schon daraus herleiten, dass die Wahllinie B bei einer immissionsschutzrechtlichen Gesamtbetrachtung möglicherweise schlechter abschneidet als die Wahllinie A.
Unschädlich ist, dass der Antragsgegner nur das Vorhaben, das den Gegenstand des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bildet, einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen hat. Die Wahllinie A brauchte nicht anhand der Maßstäbe des UVP-Rechts untersucht zu werden. Die UVP-Pflicht ist projektbezogen. Sie setzt erst ein, wenn sich der Planungsträger für ein bestimmtes Vorhaben entschieden hat und dessen Zulassung beantragt. Wie weit Alternativen zu prüfen sind, richtet sich nach den zum fachplanerischen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238; Beschluss vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 1 bis 11/92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89). Das Recht der Vorhaben-UVP geht hierüber nicht hinaus. Erst die Plan-UVP wird insoweit in Zukunft Änderungen mit sich bringen. § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG verlangt lediglich eine Übersicht über die wichtigsten, vom Träger des Vorhabens geprüften anderweitigen Lösungsmöglichkeiten und Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen des Vorhabens. Hat der Vorhabenträger in Erfüllung seiner sich aus dem Abwägungsgebot ergebenden Pflichten Alternativen zu dem von ihm beabsichtigten Vorhaben untersucht, so muss er die entsprechenden Unterlagen vorlegen, damit die Behörde auf einer möglichst breiten Informationsgrundlage überprüfen kann, ob die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen einschließlich der aus dem Abwägungsgebot folgenden Pflichten eingehalten sind. Weitergehende Anforderungen ergeben sich aus der Vorschrift nicht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16. August 1995 - BVerwG 4 B 92.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 104 und vom 14. Mai 1996 - BVerwG 7 NB 3.95 - BVerwGE 101, 166). Begründet das UVP-Recht insoweit keine Ansprüche, so ist für die Annahme entsprechender Rechtspositionen, die von Privaten geltend gemacht werden könnten, erst recht kein Raum.
Ein Klagerecht kommt für den Antragsteller nicht deshalb in Betracht, weil der Antragsgegner seine Planung in vermeintlich unzulässiger Weise mit der ICE-Planung verknüpft hat. Unter V 1.2 (PFB S. 17) wird klargestellt, dass die "Neubaustrecke der ICE-Linie Ebensfeld -Erfurt" unter näher bezeichneten Voraussetzungen "hinsichtlich der Eingriffe in Natur und Landschaft sowie der Kompensation durch Ausgleichs- und/oder Ersatzmaßnahmen" nicht mehr als "Vorbelastung" angesehen werden darf. Welche rechtliche Bedeutung diese Klausel hat, kann dahinstehen. Für den Antragsteller gibt sie jedenfalls nichts her. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung ist nach den §§ 18 ff. BNatSchG darauf angelegt, für erhebliche Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes eine Kompensation zu schaffen. Sie dient ausschließlich der Wahrung öffentlicher Interessen und nicht dem Schutz privater Rechte.
Aus ähnlichen Erwägungen ist es dem Antragsteller verwehrt, überprüfen zu lassen, ob der Antragsgegner bei der Abschnittsbildung sachgemäß vorgegangen ist. Die Aufspaltung eines Gesamtvorhabens in Teilabschnitte ist im Interesse nicht nur einer praktikablen und effektiv handhabbaren, sondern auch einer leichter überschaubaren Planung zulässig. Selbst wenn der Antragsgegner das vom Grundstück des Antragstellers viele Kilometer entfernte Ende des ersten Abschnitts fälschlicherweise als Zwangspunkt für den planfestgestellten zweiten Abschnitt angesehen haben sollte (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 2. November 1992 - BVerwG 4 B 205.92 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 92), kann der Antragsteller nicht geltend machen, hierdurch in eigenen Rechten verletzt zu sein. Durch die Anknüpfung an die Trassenführung, die durch den ersten Abschnitt vorgezeichnet war, bestätigte der Antragsgegner lediglich seine schon zuvor ins Werk gesetzte Absicht, für die Verwirklichung des Vorhabens den Raum östlich von Coburg in Anspruch zu nehmen. Die Entscheidung, die Planung dort an der von ihm bezeichneten Stelle in Richtung Süden fortzusetzen, war nicht geeignet, den Rechtskreis des Antragstellers zu berühren.
Auch soweit es um konkrete Lärmschutzfragen geht, bietet die Anfechtungsklage, deren aufschiebende Wirkung der Antragsteller erstrebt, keine Aussicht auf Erfolg. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass im Falle unzulänglicher Lärmvorsorge grundsätzlich nur ein Anspruch auf Planergänzung besteht, der im Wege einer Verpflichtungsklage geltend zu machen ist. Eine (teilweise) Planaufhebung kommt nur in Betracht, wenn das Lärmschutzdefizit so schwer zu Buche schlägt, dass die Ausgewogenheit der Planung insgesamt in Frage gestellt erscheint (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110, vom 20. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 12.87 - BVerwGE 84, 31 und vom 18. April 1996 - BVerwG 11 A 86.95 - BVerwGE 101, 73; Beschluss vom 12. November 1992 - BVerwG 7 ER 300.92 - Buchholz 442.08 § 36 BahnG Nr. 22). Der Antragsteller räumt selbst ein, dass es zur Beseitigung der von ihm befürchteten Lärmbeeinträchtigungen nicht einer konzeptionellen Korrektur der getroffenen Planungsentscheidung bedarf, sondern mit einer Lärmschutzeinrichtung (Wand oder Wall) von rund 280 Meter Länge sein Bewenden haben kann, durch die die Lücke zwischen der Lärmschutzwand entlang der Füllbach-Brücke im Süden und der Einschnittsböschung im Norden geschlossen wird. Eventueller weiterer Handlungsbedarf besteht derzeit nach seiner eigenen Darstellung nicht. Er weist zwar darauf hin, dass neben der Autobahn die ICE-Trasse als potentielle Lärmquelle in Betracht kommt. Er hebt aber, wenn auch in anderem Zusammenhang, selbst hervor, dass es sich insoweit aus seiner Sicht um "fiktive" Überlegungen handelt, da die "Verwirklichung der Neubaustrecke der ICE-Linie Ebensfeld-Erfurt ... aufgrund der tatsächlichen Entwicklungen immer unwahrscheinlicher wird".
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 20 Abs. 3 GKG.
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